上海國際航運中心建設支持政策的量化評價

張婕姝 陳靖瑤

摘要：為增強上海國際航運中心建設支持政策的有效性，基于2009—2018年間國家及地方政府層面頒布的19個涉及上海國際航運中心建設的政策文本，應用文本挖掘方式提取評價指標，構建PMC指數模型對政策進行量化評價。分別選取3項針對性政策和3項輔助性政策作為評價對象進行實證分析，結果表明：針對性政策的PMC指數總得分高于輔助性政策的PMC指數總得分，且隨著上海國際航運中心建設的不斷推進，其引導作用不斷加強;輔助性政策雖然只考慮到上海國際航運中心的部分建設需求，但在保障激勵等方面給予了高度重視。

關鍵詞： 上海國際航運中心; 量化評價; PMC指數模型

中圖分類號： F552.3 ? ?文獻標志碼： A

Abstract： In order to enhance the effectiveness of policies supporting Shanghai International Shipping Center construction， based on 19 policy documents issued by the national and local governments from 2009 to 2018 concerning the construction of Shanghai International Shipping Center， the evaluation indexes are extracted by the text mining method， and then a PMC index model is established to evaluate policies quantitatively. Three targeted policies and three auxiliary policies are selected for empirical analysis， and it is found that： the total PMC index score of targeted policies are higher than that of auxiliary policies， and with the development of Shanghai International Shipping Center， their guiding role is strengthened; although the auxiliary policies only consider a part of construction demand of Shanghai International Shipping Center， they attach great importance to guarantee and incentive.

Key words： Shanghai International Shipping Center; quantitative evaluation; PMC index model

實現到2020年上海基本建成“具有全球航運資源配置能力的國際航運中心”這一戰略目標除依靠市場調節外，也離不開政府的引導、規劃和推動。[1]2009年以來，政府針對上海國際航運中心建設頒布了多項政策，這些政策包括具有全局規劃、引導作用的針對性政策，與國際航運中心建設相關的稅收優惠政策、金融政策、人才政策以及自貿區政策等。目前，關于建設上海國際航運中心的政策研究較為單一。章強等[2]基于已發布的政策文件探究了上海國際航運中心建設的內涵演變，并未對其政策本身進行研究。而其他大部分學者僅從自貿區政策[3-4]著手進行探討，尚未系統性研究建設上海國際航運中心的政策體系。因此，對相關政策進行量化評價可進一步推動上海國際航運中心建設。

政策評價是衡量政策實施效果，提高政策的科學性和可行性的重要手段[5]，也是公共管理領域研究熱點。當前，政策評價的研究方向主要有兩個：一是對特定領域的政策進行全程跟蹤，評價政策的實施效果和執行強度。如湯明等[6]將調研與層級分析法相結合，對大學生創業扶持政策的實施效果進行探究;NURSYAMSI等[7]研究了印度尼西亞海事集群政策對其海洋經濟與海事集群發展的影響機理。二是從政策的協調性和完整性出發，評價政策的有效性。如張煒等[8]從創新政策強度、政策協同度、政策完善度等3個維度構建了區域創新政策的評價模型;趙楊等[9]應用PMC指數（policy modeling consistency index）模型研究了我國跨境電子商務具體政策的實施效果。

本文采用政策量化分析與實證分析相結合的復合型評價方法，基于2009—2018年國家及地方政府層面頒布的19項涉及上海國際航運中心建設的政策文本，應用文本挖掘方式提取評價指標，構建政策一致性量化模型對上海國際航運中心的支持政策進行科學評價，以期為政府進行政策優化與調整提供依據。

1 PMC指數模型建立

PMC指數模型是基于ESTRADA[10]提出的Omnia Mobilis假說建立的，可實現對某一項具體政策的多維度評價。PMC指數模型的構建和分析主要有4個步驟：（1）識別與確定一級和二級評價指標;（2）構建多投入產出表;（3）測量并計算各項政策的PMC指數;（4）生成待評價政策的PMC曲面。目前，國內學者先后采用了PMC指數模型對綠色能源產業創新政策[11]、北京眾創空間扶持政策[12]、碳減排政策[13]等進行了評價，充分表現了PMC指數模型可運用范圍的廣泛性以及評價指標構建的有效性。

1.1 政策樣本選擇

政策文件是政府出臺各項政策的重要載體。在國家及上海政府部門的官方網站以“上海國際航運中心”為關鍵詞查找相關政策文件，同時借鑒《上海改革開放40年大事研究：卷五·國際中心建設》中有關資料，剔除相關性較小的政策文件，最終選取了2009—2018年涉及上海國際航運中心建設的19項政策文件，見表1。

篩選并預處理表1列出的19項政策文件中涉及上海國際航運中心建設的支持政策條目，運用軟件ROS-TCM6進行分詞處理，提取高頻詞匯。考慮到政策樣本與上海國際航運中心建設相關，“上海”“國際”“航運”等詞相當于政策實施的主體，對反映待評價政策的政策功能、作用對象等政策特性沒有較強的實際意義，在篩選高頻詞匯時將這些詞先行剔除，其次剔除“發展”“推進”“加強”等指向性不明顯的動詞，最后提取出現頻率最高的前20個詞（見表2）進行分析。

1.2 變量分類及指標確定

本文以建設上海國際航運中心的支持政策為研究對象，結合上海國際航運中心發展特點，最終確定了9個一級評價變量，其中：前3個一級評價變量為政策的基本屬性，可直接從政策樣本中識別其二級評價變量;后6個一級評價變量需反映上海國際航運中心建設特點，在借鑒國內前沿研究成果和歷年《上海國際航運中心年度報告》的基礎上識別其二級評價變量。最終確定了43個二級評價指標，見表3。

1.3 PMC指數的計算與曲面繪制

2 上海國際航運中心建設支持政策評價的實證分析

2.1 數據來源

支持上海國際航運中心建設的政策可分為兩大類：一是對全面建成上海國際航運中心具有指導意義的針對性政策;二是為促進上海國際航運中心發展出臺的財政、人才以及航運政策創新等方面的輔助性政策。為使研究更具有參考價值，本文在選取待評價政策時遵循以下幾個原則：（1）政策中涉及明確、具體、可落地的條目;（2）政策出臺的時間涉及上海國際航運中心建設的各個不同時期;（3）政策類型有一定差異，可以是短期規劃、人才政策、自貿區政策和財政政策等。對此，本文最終選取了6項分別含有針對性政策和輔助性政策的文件（表1 ? 中序號為1、4、9、14、16、19的文件）作為評價對象，重新編號為A1、A2、A3、B1、B2和B3，見表4。

2.2 PMC指數計算

基于上海國際航運中心建設的支持政策評價指標，建立相對應的多投入產出表。以第一個一級指標為例建立的上海國際航運中心建設支持政策的多投入產出表見表5。

計算各項政策的PMC指數，并對照政策評級劃分表對6項政策進行等級評價，具體結果見表6。

為更清晰地呈現各項政策的PMC指數，從針對性政策和輔助性政策中分別選取一項政策（A1和B1），根據式（3）繪制PMC曲面，見圖1。

2.3 實證結果分析

2.3.1 整體結果分析

實證結果表明，支持上海國際航運中心建設的針對性政策和輔助性政策的評價結果均較為合理。其中，針對性政策A1、A2和A3的PMC指數分別為6.71、7.00和7.25，政策等級分別為“良好”“良好”和“優秀”;輔助性政策B2和B3的PMC指數分別為6.75和5.17，政策等級均為“良好”。鑒于針對性政策是政府依據上海國際航運中心建設需求制定的，覆蓋面較廣，具有全局性的指導作用，其政策領域得分X5、政策范圍得分X6、政策功能得分X7和政策重點得分X8均高于輔助性政策，且政策領域得分和政策功能得分幾乎都為1。

2.3.2 各項政策結果分析

（1）政策A1的PMC指數為6.71，在針對性政策中排名第三;政策A1的政策領域得分X5和政策重點得分X8較低。原因可能有：該項政策是國家層面針對上海國際航運中心建設首次出臺的政策，側重綱領性的政策倡導，并未過多提及上海國際航運中心具體的建設內容，涉及的政策領域較少;出臺該政策時上海國際航運中心建設還處于探索階段，未能全面關注到上海國際航運中心建設重點，比如關于綠色港航發展，首次提及是在《上海市加快國際航運中心建設“十二五”規劃》中。

（2）政策A2是針對國際航運中心建設中的短板問題出臺的一部促進性法規，其PMC指數為7.00。由于缺乏對上海國際航運中心未來發展的推測與規劃，政策A2的政策性質得分X1比政策A1和A3的略低。但從政策A2的其他一級變量指標得分來看，目前國家及上海市政府對于上海國際航運中心建設需求的認識越來越清晰，出臺的針對性政策各項指標得分也在逐漸提高。

（3）政策A3是上海為沖刺2020年“基本建成具有全球航運資源配置能力的國際航運中心”而出臺的一項規劃性政策，其PMC指數為7.25，在3項針對性政策中排名第一。在政策A1的戰略指引下，政策A3對上海國際航運中心建設提出三大發展目標，分別是航運樞紐功能國際領先、航運服務能級大幅提升和航運創新能力全面增強。可見隨著上海國際航運中心建設的不斷推進，針對性政策對其的引導作用不斷加強。

（4）政策B1的PMC指數為4.38，評價等級為“可接受”。鑒于該政策是針對航運人才引進與培養的人才政策，作用范圍只局限于浦東集聚區，其政策領域得分X5、政策范圍得分X6和政策重點得分X8較低。然而該項政策對政策作用對象考慮得較為全面，不僅從人才本身，而且從企業和服務機構角度考慮了人才引進措施。

（5）政策B2是交通運輸部和上海市人民政府為深入落實國務院發布的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》而聯合制定的，其PMC指數為6.75，其政策發布機構得分X3比政策B1和B3的高。考慮到貿區政策對上海國際航運中心建設有極其重要的意義，該項政策在制定措施時從擴大開放水平、創新航運政策、拓展中心功能、提升服務水平、加強基礎建設五個方面具體展開，因此其多個一級評價指標得分與針對性政策相近。

（6）政策B3是為上海為國際航運中心建設出臺的財政政策，其PMC指數為5.17。基于該項政策，上海又先后制定了《上海市調整優化航運集疏運結構項目資金管理實施細則》和《上海市促進現代航運服務業創新資金管理實施細則》，支持方式和標準明確、流程清晰。該項政策由上海市政府直接出臺，其政策范圍得分X6和作用對象得分X9分別為0.75和1，符合上海國際航運中心建設需求。然而具體分析該項政策的內容重點可知，由于資金支持范圍僅為調整優化現代航運集疏運結構和完善和優化現代航運服務體系兩個方面，并未過多地涉及上海國際航運中心其他重點建設內容，其政策重點得分X8并不比其他輔助性政策的高。

3 研究結論與展望

目前，上海國際航運中心建設正處于攻堅時期，如何調整現有航運政策使其更適應上海國際航運發展，如何更好地運用政策引導上海國際航運中心新階段的建設是如今人們所要思考的關鍵問題。

上海國際航運中心建設是一個不斷演變發展的過程，本文運用PMC指數模型對上海國際航運中心建設支持政策進行定量評價，并選取了3項針對性政策和3項輔助性政策進行實證研究。通過PMC曲面和多投入產出表，筆者發現針對性政策的PMC指數比輔助性政策的高，且隨著上海國際航運中心建設的不斷推進，針對性政策對其的引導作用不斷加強。此外，通過分析模型中一級、二級指標的具體得分可知，針對性政策內容較全面，政策重點不斷拓展完善;輔助性政策內容相對單一，但部分政策在保障激勵、政策功能等方面考慮全面，政策影響效果仍然較大。對此，國家及上海市在制定后續針對性政策時，應在準確把握上海國際航運中心建設特征與發展需求的基礎上，全面指導上海國際航運中心建設;在制定后續輔助性政策時，應盡量考慮上海國際航運中心建設支持政策重點，并完善保障激勵、政策受體和作用層面等基本政策要求。

當然，本文運用PMC指數模型對上海國際航運中心建設支持政策進行量化評價仍存在著一定的局限性。變量確定是研究的重點、難點，本文僅對當前政策進行了文本挖掘以確定評價指標，存在一定的不合理性，后期可將評價指標的維度和延展度作為研究的切入點，進一步分析上海國際航運中心建設與PMC指數模型之間的關系，以設計更為合理的變量。

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（編輯 賈裙平）