城管考核機制中的指標體系研究

摘要：面對城管執法實踐中所存在的一系列問題，設立并完善科學合理的評價/考核機制，有助于以“結果評價”來督促和改進“工作過程”，從而進一步推動城管工作的精細化、嚴格化和規范化。而在城管考核的機制建設中，首要的，也是更為核心的則是考核指標的設置：在考核指標的導向性上，波伊斯特模型能夠較為完整地概括出城管考核的主要方向，并與部分地方的規定存在相通之處；在考核指標的設定原則上，根據對4部城管考核規范的分析和總結，其應當遵循全面性原則、真實性原則、可操作性原則并堅持過程和結果并重；而在考核指標的量化評價上，根據對8部城管考核規范的分析和總結，賦分量化方面應當在考核細目與具體賦分、分數分配和扣分規則等方面做到合理設置，計分量化方面則應在分制、計分公式、單獨加減分項等方面做到合理設置。

關鍵詞：城管考核；指標體系；導向性；設定原則；量化評價

中圖分類號：D035

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.03.08

以管理和維護城市公共空間中環境衛生、園林綠化、市政交通等為己任的城市管理綜合執法，在經濟與社會持續發展、城市化進程逐步加深的當下顯得日趨重要；但其在執法過程中長期存在的處罰程序、強制手段、結果反饋等一系列薄弱環節，又對其最終執法效果產生了不同程度的影響。針對這些問題，如果能在城管執法的運作體系中設立并完善科學合理的評價機制并賦予其實效，則既可以從正面引導城管部門及其執法人員遵循或追求評價指標的要求，也可以從反面迫使違規或不當行為者承擔相應的不利后果，即以“結果評價”來督促和改進“工作過程”，從而在緩解或消除各類難解問題的同時，進一步推動城管工作的精細化、嚴格化和規范化。從目前的實踐狀況來看，各地方普遍采用了績效/工作考核作為城管執法的評價機制；對此，2015年12月，中共中央、國務院在《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》第三十四項中明確要求“健全考核制度”，“推廣績效管理和服務承諾制度，加快建立城市管理行政問責制度”，“將城市管理執法工作納入經濟社會發展綜合評價體系和領導干部政績考核體系”。而在城管考核的機制建設中，盡管考核指標、考核程序、考核實效及其在數字城管中的應用等都是非常重要的問題，但其首要的和更為核心的則是考核指標的設置——它不僅奠定了城管考核機制的基礎，也決定了考核實踐的基本走向，因此本文首先對這一問題展開進一步的考察和探討。

一、城管考核指標的導向性構筑

西南政法大學學報

一般而言，考核是對政府及其公務人員行政管理的業績、行政行為的有效性及行政機關的施政能力進行的綜合測量與評價[1]。而考核功能的發揮首先是通過考核指標的設置來實現的，即在相應的考核規范中明確規定對于組織和個人的工作具體考核哪些內容和項目，或者說，將行政工作中的哪些事項和要素納入考核范圍、進行系統評價。然而，考核指標應當如何設置也正是考核過程中最為難解的問題之一。原因在于：（1）在某一行政機關中，行政目的的實現可能會牽涉到相當多的環節和因素，是將之全部納入考核指標還是選取重要者納入？納入其中者是均勻分配權重還是在此基礎上再有偏重？以及，盡管“績效指標是一種用來測量組織在實現既定目標的過程中所取得的進展情況的方法”[2]，但當過程和結果對于行政目的的實現同等重要時，是應以過程為導向還是以結果為導向？（2）如果考核指標的設置過于宏觀和抽象，不僅難以評價行政工作中的具體狀況，而且會導致大量被考核者的考核結果趨同，從而使得作為實效機制的獎懲措施失去意義；相反，如果考核指標的設置過于微觀和具體，則不僅會增加考核的程序成本，而且可能使被考核者疲于應付各種細化指標，以致于限縮其必要的裁量權。總之，盡管考核指標的設置及后續的量化和計算等存在著諸多問題，以及盡管“績效考評并不是能夠解決組織和工作項目所面臨的全部問題和挑戰的萬能藥”[3]，但正如波伊斯特（Theodore H. Poister）教授所言，“問題不是是否需要進行績效考評，而是如何更有效地設計和實施績效考評系統，……如何確定績效考評的內容與對象，如何把績效指標與管理目標聯系起來，如何進行數據收集和處理，……如何確?？冃Э荚u有效地用于政策制定并提高績效。”[3]22

考核指標體系合理設置的前提是其中蘊含著正確的導向，或者說，應當由框架性的宏觀指標來引導并統合各項微觀指標，以避免其偏離行政目的甚至誤導行政工作的走向。一般而言，這種考核導向主要體現在產出、效果、生產力、服務質量、成本效益和公眾滿意度等方面；具體到城管執法領域，我們借助波伊斯特教授的模型[3]49-55將之陳列如下（見表1）：

通過上表可以看出，波伊斯特模型對于城管部門的考核是以績效為核心分成投入、產出和綜合績效三個階段，其中：（1）資源指標和產出指標是較為客觀且帶有貨幣化特征的支出-成果指標，其所對應的效率指標和成本-效益指標則是兩種不同的計算方法；（2）工作量指標、效果指標和服務質量指標是圍繞行政工作的預期和實際狀況進行評價的設定性指標，自身帶有相對獨立的標準和導向，并同樣能通過成本-效益指標來考評績效；（3）綜合來看，上述7個指標中績效性指標占據了多數位置，其以結果為導向的特征比較明顯，而包括合法性、程序性和民主性等在內的過程性指標則只能通過服務質量指標進行考評，綜合占比不高。在實踐中，各地方城管當前的考核導向與上述模型有著不同程度的相似之處。比如，福州市鼓樓區制定的城管考評細則“在團隊管理、日常業務、績效管理、居民評價等方面，實行全程監督考評”[4]，這四個方面皆已涵括在上述模型中，盡管側重點不同，但導向性較為鮮明。再如，濟南市天橋區城管局雖然將“組織到位”、“執法技能”、“隊容風紀”、“協同聯動”、“后勤保障”、“查處及時”、“執法成效”等作為一級指標[5]，但實際上，“執法技能”和“執法成效”關聯著上述結果導向的效果指標和成本-效益指標，而“隊容風紀”和“查處及時”則關聯著上述過程導向的服務質量指標，導向性同樣較為鮮明。

二、城管考核指標的項目選擇與設定要求

具體考核指標也即考核項目/細目的設置，不僅是將城管或其他行政機關工作評價現實化的微觀載體，而且也是考核機制整體上能否良性運轉的關鍵性因素。整體而言，考核項目的選擇一方面要符合宏觀的考核導向，即對若干所選項目的考察應當有助于實現考核的總體目的；另一方面也要對這些項目是否可能（可操作性）、是否合理（防異化性）以及是否有意義（合目的性）等予以充分考量。

對此，我們考察了各地方已經生效實施的城管考核文件，其中相當多的文件在規定具體考核指標時采用了相似的模式，即將之設定為“環境衛生管理”、“園林綠化工作”、“市政設施維護管理”、“公交客運管理”等項目。比如，《北京市城市管理綜合行政執法通報反饋及考核評價辦法》（2013）第一條設定了“城市環境秩序”和“綜合行政執法”兩類考核指標，前者包括流動無照經營、店外經營、占道經營等共18項，后者包括非法小廣告涉及刻章辦證、非法行醫、非法招工等共30項。再如，《鄭州市城市管理工作考核方案》（2008）第三條設置了8類考核指標，其中園林綠化工作“主要包括行道樹養護管理，道路綠地養護管理，公園游園內植物養護管理，公園游園內設施維護管理，公園游園內衛生管理等工作”；建設工程、建筑市場、施工現場工作“主要包括城市建設綜合開發，建筑業、裝飾裝修業和建筑市場管理，城市建設勘察和設計業管理，建材行業管理等工作，數字化城市管理建設情況等工作”，等等。此外，《貴陽市城管局城市管理績效考核獎懲辦法》（2008）、《撫順市城市管理工作考核辦法》（2010）等也采用了類似的指標設置模式

需要提及的是，《湘潭市城市管理考核獎懲辦法》（2012）和《天津市城市管理考核辦法》（2013）雖然同樣采用了事權指標模式，但分部門進行了細化列舉，即分別明確了每一部門的事權指標。比如，《天津市城市管理考核辦法》（2013）第七條規定：“城市管理考核內容包括：……（二）市市容園林部門：城市市容市貌、城市照明、市級公園、垃圾轉運和處理設施的監督管理?！┦惺姓凡块T：市管城市道路、公路、橋梁及其附屬設施的維護管理。……”。然而我們認為，這一模式的問題在于：（1）這些考核指標其實都是城管事權的組成部分，或者說，各個考核項目的列舉其實就是城管諸項事權的列舉，“考核指標”和“事權范圍”高度重合，我們將此類指標稱之為“事權指標”；（2）在這一模式下，城管負有維護環境衛生的職責，環境衛生情況就列入考核指標；城管負有管理市政設施的職責，市政設施情況就列入考核指標……以至于，城管負責哪些工作，考核指標就列舉哪些項目，這種重合使得至少在考核指標一端存在同義反復之嫌，考核指標并沒有獨立于事權之外的意義，或者說，這類指標是對應城管各個事權就事論事進行評價的，僅限于對事權范圍內各項工作的具體成果或成效進行評價，屬于前文所述的結果導向型指標，而合法性、民主性和服務性等過程導向型指標則很難融入其中；（3）此處的一個技術性問題還在于，當前各地方城管事權的變動較為頻繁，而事權規范和考核規范往往是兩個不同的立法文本，二者的變動并不能保證一定同步進行，因此，如果變動后的某些事權因遺漏或立法程序限制等主客觀因素沒有寫入考核規范，那么該事權可能就無法納入指標體系以致于無法進行考核。

與此同時，也有部分地方規定了與上述不同的城管考核指標，如《重慶市北碚區城市管理目標責任制考核辦法》（2011）第三條分別將“組織和經費管理”、“目標責任書落實情況”、“實地檢查”、“日常管理工作”和“重點工作”納入了年終考核和雙月效果考核指標中，我們將此類獨立于事權之外的指標稱之為“特殊指標”。在此，我們選取了4部較為典型的城管考核規范，并將其中規定的各項特殊指標分類整理如下（見表2）：

撫順市城市管理工作考核辦法[2010]

（1）城市市容、環衛、園林綠化等各類基礎檔案、資料是否健全、完整

（2）是否及時按要求上報各類專業統計報表、計劃、總結和相關資料

城市管理社會宣傳工作是否有力

市容環境衛生管理、市政設施管理、園林綠化管理、城市管理綜合行政執法

建立健全法制工作領導機構，實行行政執法監督、行政執法責任制和執法過錯責任追究等

行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政執法行為是否合法和適當，法律文書制作和案卷歸檔及行政訴訟、行政復議等情況

（1）市民投訴、政風行風熱線、民心網、市長信箱等反映的城管問題辦結情況

（2）人大代表、政協委員對城管問題建議、提案辦結情況

（3）對新聞媒體曝光的城管問題查實情況

（4）公眾對城管工作的社會問卷評價

宣傳、發動、組織、協調社會力量廣泛參與城市管理，實施“門前五包”、組織冬季除運雪、開展義務植樹、進行大環境清理等

（1）城區政府是否切實把城管工作納入重要議事日程，列入城區社會經濟發展規劃

（2）城市管理的投入是否到位，管理網絡是否健全，管理責任是否落實，工作制度是否完善

（3）城區政府在城市管理中的主體作用是否得到充分發揮

執法隊伍建設、執法人員培訓考核情況

工作指標

法治指標

外部指標

自身指標

湖北省住房和城鄉建設廳辦公室關于開展2013年全省城市管理工作檢查考評的通知[2013]

是否落實日常報送信息制度化、重大突發事件或緊急情況傳送信息常態化等

開展城市管理宣傳教育活動，樹立正面典型，曝光“臟亂差”

環境衛生管理、城市容貌管理

（1）建立長效管理制度：城市管理檢查考評獎懲機制、城市管理經費投入保障機制、城市管理社會監督機制、城市管理作業市場化運作機制

（2）建設數字城管

（3）開展示范路創建

（4）完善規劃體系：突出地域特色，科學編制并實施城市市容和環境衛生規劃、戶外廣告規劃等

開展“五進”（進機關、進企業、進學校、進社區、進家庭）活動，引導市民積極參與城市管理

（1）城市黨委政府重視

（2）城管體制順暢：成立城市綜合管理機構，構建“統一指揮，分級管理，以區為主，重心下移”的城市管理體制，各級和各專業職能部門責權明晰，監督有力

（3）工作運行規范：城市管理工作年初有計劃、工作有部署、整治有重點、階段有檢查、全程有監督

（1）規章制度健全：執法公示制、執法責任制、錯案追究制、評議考核制、執法隊伍招錄培訓等

（2）執法保障有力：建立城管執法工作公安保障機制、執法裝備齊全

（3）執法行為規范：無以罰代管、以罰養人、以罰創收、越權管理等現象；實行罰繳分離

（4）執法形象良好：統一著裝、舉止文明，行為規范

（5）注重城管文化：組織開展演講、征文、文藝、體育等城管文化活動

工作指標

法治指標

外部指標

自身指標

郴州市城市管理和行政執法局2012年度依法行政考核方案[2012]

及時報告行政執法工作情況，每月上報執法統計報表，每季度上報執法總結，每年12月上報依法行政年度報告

（1）建立《行政執法公開制度》、《行政執法崗位執法責任制度》、《行政執法工作程序制度》、《執法資格培訓制度》、《行政執法檢查制度》、《行政執法考核制度》、《行政執法過錯責任追究制度》等

（2）建立規范性文件審查和報備制度、行政執法人員學法制度

（1）制定年度依法行政工作方案及具體安排

（2）有法制機構或專、兼職法制工作人員負責落實依法行政及行政執法案件審核工作

（3）貫徹落實法律法規及上級文件精神

（4）行政處罰案件規范情況和行政處罰裁量權基準執行情況

（5）接受行政執法監督情況

（6）行政執法事項應公示執法依據、幅度、權限、職責等

（1）領導重視，專題研究依法行政工作，對行政執法工作列入崗位目標責任制考核內容

（2）建立依法行政工作領導小組，主要領導為第一責任人，分管領導具體負責

（1）執法人員經過培訓、持證上崗，執法人員持證上崗率達100%

（2）執法人員積極參加各項執法業務培訓，每年至少參加兩次，培訓參加率和合格率達95%以上，新頒布的法律、法規、規章培訓率達90%

（3）執法人員積極參加“五五”普法學習、考試，考試合格率達95%以上

重慶市北碚區城市管理目標責任制考核辦法[2011]

（1）檔案管理是否規范

（2）各類工作計劃及總結是否按時報送

目標責任書落實情況、實地檢查、重點工作

市、區數字城管中心、市、區明察暗訪檢查發現問題以及領導指示、群眾投訴、媒體曝光、12319、人大代表和政協委員等反映城市管理問題的處理情況

（1）城管組織是否健全，管理制度是否規范，是否按要求積極參加各類城管工作會議

（2）城管工作經費是否列入鎮街、單位當年財政預算，日常工作經費是否得到保證

人員是否落實

通過上表可以看出：（1）4部考核規范中的各項特殊指標基本都可劃分為工作指標、法治指標、外部指標、自身指標4個大類，每個大類又可劃分為2-3個小類，而每個小類中又可包含數個具體項目。（2）不同考核規范的特殊指標在上述大類和小類中的分布并不均勻，而且，并不是所有考核規范都顧及到了上述所有類別，具體考核項目在各規范之間的差別就更加明顯。這一方面可以解釋為不同考核規范的側重點有所不同，另一方面也可以認為現行考核規范在全面性上有所欠缺。（3）需要注意的是，上表所列舉的考核類別和項目，無論是工作宣傳、依法行政，還是公眾參與、隊伍建設，基本都是過程導向型的，即集中于表1的“服務質量指標”。盡管我們認為在城管考核規范中特殊指標的重要性明顯高于事權指標，但以下兩種立法模式仍是可資借鑒的：第一，在同一部考核規范中同時規定事權指標和特殊指標。上表中有3部文件采用了這種模式，我們已在“事權范圍”條目下進行了列舉；區別在于湖北省和撫順市文件對于事權指標的規定相當詳細，而重慶市的文件則較為簡略。第二，在不同考核規范中分別規定事權指標和特殊指標。比如，在郴州市，特殊指標通過上表中的《郴州市城市管理和行政執法局2012年度依法行政考核方案》進行了詳細規定，而事權指標則通過《郴州市城區城市管理工作績效考評暫行辦法》（2012）進行了更為詳細的規定。（4）盡管在考核規范中設置獨立于事權之外的特殊指標對于實現考核目的、發揮考核實效等具有非常重要的意義，但這并不意味著上述所有已設定的指標和項目都是充分合理的，我們認為，城管考核指標的設置還應遵循下列諸項原則和要求：

（一）考核指標的設置應當具有全面性

由于城管考核是對城管整體和各部分工作狀況的綜合評價，因此其指標設置的首要原則就是應當具有全面性，即從不同視角對城管工作進行全方位考察——“給定的考評系統的范圍和目標以內，一套績效指標應該是全面的和綜合的。一個全面的和綜合的考評指標系統，應該囊括所有的績效維度和……指標類型，包括產出和結果，如果有必要的話，還包括服務質量和客戶滿意度，以及效率和生產力?！盵3]101在這個意義上，不僅表1中工作量指標、效果指標、成本-效益指標等結果導向型的指標應當納入指標體系，而且表2中法治指標、外部指標、自身指標等過程導向型的指標也應納入指標體系；或者說，城管的工作狀況不僅應當從“投入-產出-績效”這一線索進行評價，而且應當同時從“組織-領導-隊伍”這一內部線索、“社會評價-公眾參與”這一外部線索進行評價——無論缺少哪一線索，城管的考核結果都是片面和不完整的。

此處還需注意的問題包括：（1）在表1和表2的列舉之外，仍有一些特殊指標有單獨進行考核或納入指標體系一并考核的必要，這要視考核目的和客觀情況等而定。比如，上海市部分區縣政府將“各單位大聯動工作績效”納入考核指標。2012年，奉賢區大聯動中心聯合區政府辦、監察局等組成考核小組，根據《奉賢區城市管理和應急聯動工作考核辦法》的規定對聯動單位進行考核，用以督促各類主體高效聯動，提高城市綜合服務管理水平[6]。從這一事例可以看出，一方面，各區縣政府若要推動或促進各類主體聯動聯勤，將之納入考核指標無疑是較為直接而有效的做法，而考核指標的全面性特征亦能容納這一特殊指標；另一方面，并不是國內所有城管主體都采用了聯動聯勤的工作模式，因此該指標能否考核也受限于當地的城管機制。（2）“績效指標應該是有意義的。也就是說，它們應該與工作的使命、目標和預期結果直接相關。”[3]100-101城管考核指標雖然應當具有全面性，但其指標體系和考核細目亦不應無限擴大，或者說，考核指標的選取至少應當保證其是與城管工作狀況密切相關且具有考核價值的，而不應設定與城管工作無關的考核指標。我們認為，實踐中，如果某一特殊指標并不在表1和表2所列舉的范圍內，那么其是否有意義或者是否應當列入指標體系就應單獨進行認定，而上述的“聯動聯勤”指標則屬于能夠通過認定的指標。

按照此處所述的全面性要求，在表2所列舉的指標中，我們認為：（1）“工作宣傳”類指標符合全面性要求，并且其對城管工作而言也是有意義的。原因在于，很多地方的社會輿論對城管的評價較為負面，而這往往是由市民對城管缺乏認知進而缺乏理解引起的；因此，通過宣傳工作增進市民對城管的了解，并且通過“樹立正面典型”、“曝光‘臟亂差”來輔助執法活動，則是當前城管工作的必要環節，應當通過考核加以評價和督促。（2）“制度建設”和“組織領導”類指標中關于城管經費保障的指標，如“城市管理經費投入保障機制”、“城市管理的投入是否到位”、“城管工作經費是否列入鎮街、單位當年財政預算，日常工作經費是否得到保證”等，同樣符合全面性要求。雖然將經費問題列入考核指標顯得不大尋常，但其重要程度卻不難理解——在現有執法資源本就短缺的情況下，如果工作經費再無法到位或遭受人為克扣，那么執法工作的數量和質量都難以達到既定標準。但是，經費指標的重要性并不意味著其同時也是適于考核的——城管經費不到位一般不會是城管自身的原因引起的，而是其所在人民政府或財政部門等某個環節出了問題；將并非源于城管的經費指標用于考核城管，似乎起不到多大作用——即便經費指標的考核結果為不合格，城管也很難自行加以改變。所以我們認為，盡管“城管經費保障”這一指標符合全面性要求，但將之移入對同級人民政府或財政部門的考核中更為合適。

（二）考核指標的設置應當具有真實性

考核指標的真實性指的是指標的選取應當能夠反映出城管的真實工作狀態，這也涉及到考核指標的“效度”問題，即“指標直接與成果相關或者代表所關注的績效維度的程度”，“如果設計的指標與特定工作的預期產出毫不相干或者相距甚遠，那么指標就不能有效地說明工作的效果?！?/p>

“例如，犯罪預防管理工作可以把官方報告的犯罪比率作為主要的績效指標，但是，眾所周知，許多犯罪由于各種原因并沒有向警察局報告。因此，這些報告的犯罪比率趨向于低于在特定時期、特定區域內的實際犯罪數量。另一方面，如果地方警察部門報告的‘已處理案件的百分比中包括那些起初報告為犯罪而后又被確認為非犯罪的案件，那么這一比率就相應地夸大了警察局的辦事效率?！保▍⒁姡何鲓W多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評——方法與應用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：88-89.）在這個意義上，如果某一指標的考核成績很高但城管的相應工作狀況卻不盡如人意，那么這一指標的真實性就存在疑問，反之亦然。

然而，考核指標真實性這一原則并不像看上去那么簡單，其中存在的問題包括：（1）有些指標只能反映出部分真實情況。比較常見的是帶有主觀性的指標，如社會評價指標，有時即便城管的執法工作符合規章制度的要求，但由于與市民的期望仍有差距，或者評價人更多地來自于遭受城管懲處的執法對象，那么相應的評價結果也會不盡如人意，此時這一指標就不能完全反映城管的工作狀況。此外，一些長效性的制度和方案類指標也存在這一問題。如表2中“制度建設”類指標，第一，對于“制度建設”的考核在操作中往往會偏向于“立法結果”的考核，即規范文本是否已經制定完成并頒布實施；而如果尚未制定完成則可能沒有分數或只有很低的分數，這其實等于是在變相催促制度出臺。然而，制度建設是一個循序漸進的過程，有些制度在立法技術不成熟、立法環境不適宜時不應操之過急、倉促推出。如郴州市文件中建立《行政執法公開制度》《行政執法崗位執法責任制度》等7項文件很難在同一年度內完成。第二，從“立法結果”的角度看，無論是“城市管理檢查考評獎懲機制”、“城市管理作業市場化運作機制”，還是“執法公示制”、“執法責任制”、“錯案追究制”，往往只要制定出來就能得到滿分或很高的分數，但制度設立并不等于制度實現，規則文本中的內容并不等于現實狀況，并不一定與城管工作的真實情況相一致，制定良好但卻束之高閣的規則文本也并不罕見；況且，對于制度建設的考核往往只能是一次性的，規范文本制定完成且頒布實施后，相應的考核指標就失去了意義，因此，至少在“制度建設”的基礎上加入對“制度實施”情況的考核，才能更進一步地符合真實性要求。第三，這些規則文本制定的質量，其中存在的優缺點特別是缺陷，往往必須經過多年的實際運行才能發現并總結出來，因此，對制度本身的評價也不應是一時的，而應通過各年度的長效考察來得出最終結論。

（2）有些指標的考核成績會受到其他因素的影響，而非完全取決于城管的工作狀況。比較典型的是各類事權指標，如表2湖北省文件中包含了這樣一項指標：“開放式小區環境衛生管理有序，清掃保潔符合作業標準”，而該指標若能得到較高的考核分數，其原因既有可能是小區業主素質較高，也有可能是小區物業認真負責，而并不一定是城管部門日常維護的結果。再如，表2撫順市文件納入了對行政復議、行政訴訟情況的考核，但如果將復議和訴訟的發案率設定成與考核成績負相關、勝訴率設定成與考核成績正相關，那么該指標若能得到較高的考核分數，其原因既有可能是轄區內市民法律意識和維權意識不足，也有可能是城管違法行為雖然數量較多但情節較輕，以至于市民不愿通過法律渠道尋求救濟，甚至還有可能是復議機關或管轄法院故意不立案或違法裁判的結果——城管部門依法行政、規范執法只是取得高分的可能性之一。因此，在考核這類指標時應當對各個影響因素進行認定并加以計算，無法認定的則應在綜合考量相關因素的基礎上調整其權重。

（3）有些指標的考核還會存在“異化性”風險。此處的考核異化指的是被考核者為追求考核成績而采用濫用職權、超越職權等違法或不當方法的情形；實踐中主要表現為“不擇手段地追求業績數字”和“數據造假”兩個方面，比如，根據學者的對警察績效管理的考察，“吃案”、“養案”和“釣魚”屬于前一方面，“灌水”和“造假”則屬于后一方面[7]。在表2的“檔案管理”類指標中，如果有關人員刻意追求“各類基礎檔案、資料”的健全、完整，或者“各類專業統計報表、計劃、總結和相關資料”的及時上報，那么其既可以集中時間制作本應在日常工作中制作的基礎性檔案，也可以人為制作出本不存在的案件信息，還可以人為地增加或減少相應的統計數據，而考核主體要確認這些文字或數據材料的真實性則要支付相當多的成本。而表2撫順市文件中“行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政執法行為是否合法和適當”這一指標，雖然對于督促城管依法行政具有十分重要的意義，但各類具體執法行為是否合法適當，基本無法通過內部評價進行考察，而外部評價也幾乎只有行政復議和訴訟一途，而復議和訴訟除上文提到過的問題外，也同樣有可能被追求考核成績的城管部門通過各種渠道進行人為干預或施加壓力，這在司法獨立尚不夠理想的當下更有可能發生。因此，對于這種具有較高異化風險的指標，考核主體應當一方面對被考核者相應的違法或不當行為進行經常性監督，另一方面則應對該類指標所涵蓋的檔案、數據、案件記錄和復議訴訟信息等進行認真核查，并對存疑之處展開進一步的詳細調查，最終對被考核者的“異化”行為進行嚴厲懲處。

（三）考核指標的設置應當具有可操作性

考核指標的可操作性指的是所選取的指標應當能在考核工作中切實加以考察和評價，或者說，能夠得到準確的數據或其他形式的考核結果；從另一個角度說，其考核的成本也不宜過高，即如果某一指標只有支付高昂的或者難以承受的人力、資源或金錢成本時才能得出準確的考核結果，那么其通常也不符合此處的可操作性原則。這也涉及到與前文“效度”相對的“信度”問題，即“關于指標客觀、準確和可靠程度方面的一種度量”

“如果一些經過培訓的觀察者，在同樣的時間內采用同樣的程序、定義、分類和評分形式對同一區域的街道進行觀察，通過這樣的方法來對城市街道的狀況評分，然而觀察者得出的等級事實上卻各不相同，那么對這個街道的考評結果顯然不是非常可靠的。即使培訓觀察者以同樣的方式運用這個工具，評分的實際結果看起來也是更多地依靠評分者個人的主觀印象，而不是客觀標準的應用。只要績效指標由不同的獨立的觀察者觀察并做出判斷，這種內部一致性的信度問題就必然出現?！?/p>

（參見：西奧多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評——方法與應用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：87-88.），如果某一考核指標難以進行實際考察，或者針對該指標所得出的考核結論是模糊、籠統和不確切的，以及不同考核者對于同一指標的考察會得出迥異的結果，那么這一指標的“信度”就會存疑。

具體而言：（1）指標本身必須是明確的，不能過于抽象和模糊，同時不宜主觀性過強，即“各項指標應該簡明而且精確，每項定義都應毫不含糊”[8]。比如，其一，表2郴州市文件中“貫徹落實法律法規及上級文件精神”就屬于較難操作的指標，雖然其在賦分細則中把該指標的160分劃分為《湖南省行政程序規定》《湖南省政府服務規定》等四個文件進行考察，每個文件都有更詳細的扣分標準，但且不說寥寥幾個扣分標準能否涵蓋相應文件的全部內容，而究竟怎樣才算貫徹落實了這些文件的精神仍然是較為模糊或較難定性的，比如扣分標準中“制定和落實實施方案，認真落實市里的實施方案，并結合本部門實際制定實施方案并認真組織實施”一項，對于“實施不力”的考核應當如何操作和認定？“落實規范性文件合法性審查，‘三統一、異議申請審查等制度的，計滿分”一項，這些制度究竟怎樣才能算已經“落實”？是否被考核者只要通過案例走過一次相關程序即可獲得滿分？其二，表2中很多領導性指標同樣難以操作。比如，撫順市文件中“城區政府在城市管理中的主體作用是否得到充分發揮”、湖北省文件中“城市黨委政府重視”、郴州市文件中“領導重視，專題研究依法行政工作”等指標，雖說“組織領導”這一指標類別確實符合前述的“全面性”要求，但作為其具體考察項目，應該如何認定城區政府充分發揮了主體作用？按照何種標準判斷黨委和領導是否重視？當判斷標準過于抽象或者具有多種可能的解釋時，其考核成績要么是一律滿分，要么是依據其他客觀指標的成績而定，如當法治指標、外部指標成績較低時，上述領導性指標就隨之較低，反之亦然，但此時這些指標就失去了獨立存在的價值。我們認為，將這些領導性指標細化后移入領導的個人考核，可能比目前列入城管整體考核的方式更具可操作性。其三，表2中很多宏觀性指標，如湖北省文件中“各級和各專業職能部門責權明晰，監督有力”、“城市管理工作年初有計劃、工作有部署、整治有重點、階段有檢查、全程有監督”等也存在類似的可操作性問題，即很難準確確定被考核者是否做到了責權明晰、監督有力、工作有部署、整治有重點等，而這些詞匯本身就有著較多的含義，對其的考察也有著不同的入手點、側重點和判斷標準——我們并不認為這些指標不應考核，而是不應泛泛地考核，更不應為考核者與被考核者應付考核留有余地。其四，表2中那些能夠量化/數字化的指標往往具有更高的可操作性。比如，郴州市文件在“隊伍建設”類別中設定的一系列指標，如“執法人員持證上崗率達100%”、“培訓參加率和合格率達95%以上”等，都是能夠準確統計和計算的，不僅能夠操作，而且易于操作，況且持證上崗、培訓和考試等也是關涉執法人員自身素質乃至于執法效果的“有意義的指標”；同時我們認為，考核指標的量化與否與其可操作性的高低具有明顯關聯。

（2）指標的考核成本也是其可操作性的重要參照?！爱斂荚u系統在數據收集和處理方面代價特別高時，同時又只產生了少量的對管理有益的信息，那么這些考評系統在成本效益上就是低效的。”[3]21因此，“對于那些無法實際評估，而且不符合成本效率的指標，就不應選入?！盵8]44在表2列舉的考核指標中，其一，前文述及的“檔案管理”類指標就是比較典型的低成本指標，因為對于檔案、資料、報表、計劃、總結等是否健全完整，是否及時上報等的考察，一般只需進行文字材料的核查、檔案生成日期的確認，或者進一步比對上下級之間數據是否一致即可，無需支付過多成本。而郴州市文件中“行政執法事項應公示執法依據、幅度、權限、職責等”這一指標，只需確認被考核者是否公示、公示的時間、地點、內容是否完備即可，屬于對既往事實的確認，同樣無需支付過多成本。其二，但另一方面，湖北省文件中“無以罰代管、以罰養人、以罰創收……實行罰繳分離”一項則屬于成本較高的指標。原因在于，

該指標屬于對不當罰款情況的考核，但作為相對集中處罰權的機關，城管集中了很多領域的處罰權，其具體的處罰事項常常多達三四百種，若要對所有這些處罰事項的實施情況進行考察，就會對考核主體帶來相當沉重的負擔；更何況“以罰代管、以罰養人、以罰創收”這些行為一般是內部性的，不涉及外部相對人，也無法通過行政復議和訴訟的案件數量進行評價；而如果采用抽查或突擊檢查的方式，則一方面可能無法恰好遇到不當罰款的實例，另一方面可能抽查過后被考核人又“重回老路”，而長期持續的跟蹤調查雖然能緩解這一問題，但考核成本也會呈幾何數上升。然而所有這些并不意味著高成本的指標一律不應考核：“績效指標應該有成本-效益的考慮，但它不應該被過度強調?！薄澳切┳钣幸饬x或者有最強的效度和信度的指標也是最耗費成本的指標”，“實施考評系統可能需要相當的成本，……相對于考評結果而言，這種成本花費應該是物有所值的?！盵3]105也就是說，除去那些成本過于高昂的指標之外，如果對于某些指標的考核不僅能夠對城管工作的某一方面進行確切評價，而且有助于改進其工作方式或程序，或者有助于督促其達成更好的工作效果，那么即使這一指標成本較高，也應將其視為一項值得支付的“投資”而列入指標體系。

（四）考核指標的設置應當堅持過程和結果并重

前文我們曾將考核指標劃分為過程導向型和結果導向型兩種，從目前的立法狀況上看，包括城管在內的行政機關的考核往往更偏重于結果而非過程——在我們考察的諸多城管考核規范中，詳細列舉過程性指標的只有表2中的4部。

首先，從結果導向型指標本身來看，對其重點考核確實有著充分的正當性，正如波伊斯特教授所言，“雖然公共部門的工作項目不可能或不值得以一般的經濟指標來考評實際的結果，但是，工作的數量、工作的及時性和質量、工作開展的效率、對客戶和顧客回復的程度以及預算的完成情況等，仍然有助于對工作項目進行監測與績效管理?！盵3]20-21因為，行政機關所從事的工作畢竟需要得到實際成果，該項工作是否已經切實進行、是否已經順利完成，乃至于是否對相對人或客觀環境產生了預期的影響等等，都是對其進行評價的重要標準，而“強調實際成效”[9]的結果性指標即是為此而設置的。在城管領域，前文所述的事權指標就是典型的結果性指標，比如，《郴州市城區城市管理工作績效考評暫行辦法》（2012）中，“建筑物屋頂整潔，無違章搭建，無亂堆雜物，無亂掛物品等現象”這一考評項目所對應的扣分標準為“有亂搭窩棚的，每處扣1.0分；有亂堆雜物、亂掛物品的，每處扣0.5分”；“建筑物、構筑物和市政公用設施整潔美觀，無亂寫亂畫亂貼現象”這一考評項目所對應的扣分標準為“有亂寫亂畫亂貼現象的，每處（張）扣0.2分”，等等。可以看出，這類指標所要考察的是，城管在日常巡查和投訴處理等工作中，應當制止或自行清理亂堆雜物、亂寫亂畫等違法違規行為，而若該類行為仍然存在，則要按次數進行扣分，從而降低考核成績；而這種考察就是純粹結果性的，基本不涉及到違規原因、執法手段、執法程序等過程性因素。

然而，指標體系如果過于偏重結果性指標的設定，則可能導致被考核者過分追求結果而忽視過程；或者說，被考核者“在資源有限的情況下，會本能地選擇考核中分值較高的剛性任務優先考慮，以便取得較好排名”，而對社會評價、公眾參與，以及“行為合法性、程序正當性、結果公正性”等不予考核或分值較低的過程性因素可能不予重視或應付了事，而這些過程性因素往往又是體現城管工作狀態的關鍵因素。在這個意義上說，“如果主管和其他人員直接按照考評指標執行工作，可能會對工作或組織真正的目標造成損害?！?/p>

“如果州的殘疾鑒定單位的主管，受到來自社會傷害管理機構要求改善生產力的壓力，并且如果關鍵績效指標被定義為每個全職員工的工作量考評指標，即每周內完成的索賠數量和在7天內完成的工作的百分數，那么主管就可能一心只關注快速處理索賠。在確定怎樣的索賠是對殘疾者的利益最合適的時候，往往就不考慮對公正和準確的要求?！保▍⒁姡何鲓W多·H·波伊斯特.公共與非營利組織績效考評——方法與應用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2005：103-104.）此外，根據伯曼（Evan M. Berman）教授的觀點，過于偏重結果的考核還存在如下缺點：（1）因為關注短期目標，那種強制性的“結果就是一切”的思維方式往往會導致可預見性的質量和道德問題，因為其他妨礙目標實現的因素都會被擱置一旁；（2）只重結果不重方法的考核可能致使執法人員狹隘地看待自己所做的工作，無助于發揮其能動性和創新性，也無助于其積極發現和解決工作中出現的問題——因為結果性指標只要求完成工作而不要求改進工作；（3）過于注重結果可能會引發被考核者之間的利益沖突，從而影響執法人員之間的協作，乃至于城管與其他部門之間的協作[9]279-280。

通過上述情形可以看出，結果性指標能夠體現出城管基本的工作成果，而過程性指標也有其獨立于結果之外的自身價值，過于偏重任何一方都會使考核結果無法體現出城管真實的工作狀態；因此我們認為，在考核指標設置中仍然應當堅持過程與結果并重這一原則。在當前的立法實踐中，各地方對于結果性指標的設置普遍已經較為充分，但過程性指標則仍有待進一步完善。比如，（1）表2中只“社會評價”和“公眾參與”類指標屬于典型的過程性指標，但只有撫順市文件和湖北省文件進行了規定。其一，“社會評價”主要是政府系統之外的市民、媒體以及人大和政協委員等主體對城管工作的評價。一方面，從“服務行政”的角度看，市民即是城管執法工作的直接受益者和主要服務對象，而市民滿意度則可視作是城管工作的終極目標，因此，將這類“服務質量指標”（見表1）加入考核體系顯然是十分必要的。另一方面，市民等外部主體所關注的往往不僅是其投訴/舉報的問題是否已經“辦結”，而且還包括執法程序是否規范、方法選擇是否適當、處理結果是否公正等過程性因素，將之納入指標體系也有助于平衡占比過多的結果性指標。其二，“公眾參與”類指標所要考察的是市民或社會組織等外部主體參與城市管理的情況，即在城管工作的一個或多個環節中是否接納外部參與以及參與的效果如何等。一方面，外部主體的參與等于是為城管工作提供助力——無論是冬季除雪，還是義務植樹，或是環境清理（撫順市文件），都會減輕城管自身的工作負擔或者降低其工作成本，而“引導市民積極參與城市管理”（湖北省文件）正具有這方面意義。另一方面，同為外部指標，“公眾參與”也能為“社會評價”起到正面的支持作用，即是說，由市民親自參與其中的管理更容易獲得市民自身的肯定性評價——這不僅是市民在城市管理中的主體意識得到了尊重，而且此時市民對城管工作的評價也包含了其自身所參與的那部分工作的評價；可以說，市民參與開展較好的城市，其服務質量和公眾滿意度等指標的成績也會較高。（2）表2中“依法行政”類指標也屬于典型的過程性指標，但仍然只有撫順市文件和郴州市文件進行了規定。我們之所以反復強調這類過程性指標的重要性，是因為“行政處罰、行政許可、行政強制等具體行政執法行為是否合法和適當”（撫順市文件）等指標與結果性指標的考核成績并無必然關聯——無論制止和處罰“亂堆雜物”、“亂寫亂畫”等行為是否合法和適當，其實都可以實現“建筑物、構筑物和市政公用設施整潔美觀”這一行政目的，有時采用違法或不當的執法方式反而更為快速和有效，但這顯然會對相對人權益、政府形象乃至于法治價值本身造成損害。為避免這一情況，過程性指標不僅應當設置，而且應當詳細設置，如郴州市文件將“行政處罰案件規范情況和行政處罰裁量權基準執行情況”這一指標分成了六個考核項目，包括“主體合法”、“事實清楚”、“依據正確”、“程序合法、審批程序到位”、“積極執行行政處罰案件網上審批，建立網絡和審批終端，行政處罰案件網上審批率達80%”、“案卷制作規范，網上處罰案件所有執法文書、證據應上傳”；其中每一個項目都規定了更為細致的扣分細則，如“程序合法、審批程序到位”一項的扣分細則為“1.受理案件手續齊全，沒有立案、呈批、審批等手續，每少一項扣10分；2.案件系二人以上持證承辦，單人辦案的，每起扣20分；3.沒有履行行政處罰告知程序、聽證程序的，每起扣10分；4.法律文書送達不到位的，每起扣10分；5.沒按規定批準權限進行審批的，每起扣20分”。我們認為，這一扣分細則雖然未能涵蓋程序違法的全部情形，但容易查證的主要情形已經基本囊括其中，不僅可操作性較強，而且與其他地方的考核規范相比也較為突出，屬于值得借鑒的立法文本。（3）表2“隊伍建設”類別中也有一些過程導向鮮明的指標，如湖北省文件中“執法形象良好：統一著裝、舉止文明，行為規范”、“注重城管文化：組織開展演講、征文、文藝、體育等城管文化活動”兩項指標，盡管其與工作結果并無實質關聯，甚至與法治要求亦無明顯關聯，但其一方面能夠反映城管的工作風氣與精神風貌，另一方面也能讓相對人感受到更好的服務質量，從而提高城管的社會評價，因此這類指標雖然不宜權重過高，但有必要納入指標體系。最后還需提及的是，為實現過程和結果的并重，雖然可以通過對結果性指標進行調整和細化來實現[3]104-105，但在項目選取和權重分配上讓過程性指標和結果性指標保持適度的平衡，則是更為直接也更為根本的方法。

三、城管考核指標的量化設置和分數計算

（一）指標量化的必要性和技術難題

一般來說，考核指標量化指的是，在細分考核項目的基礎上讓各項指標能夠通過數字的形式反映出被考核者的真實工作狀況，其目的是增強考核的可測定性與可評估性，減弱其主觀性和隨意性，這有助于考核指標體系的細致、準確，并有助于提升考核結果的客觀性和可信度[10]。我們認為，包括賦分量化和計分量化在內的量化考核是城管及其他行政機關考核制度發展的基本趨勢——不能精確計分的考核不僅無法區分不同部門或不同公務員之間工作狀況的差異，而且可能受到考核者個人偏好、主觀情緒等的影響，甚至可能使考核在“一視同仁”和“偏袒照顧”的雙重作用下流于形式。

然而，指標量化中更為根本的技術性難題在于，“很多工作都不容易進行客觀評估和量化，考評也受非績效因素的影響?！盵9]287具體而言：（1）有些行政工作因其自身性質很難實現指標量化，即如伯克利（George Berkley）教授所言，“公共部門通常涉及的是一些具有廣泛易變性的無形服務，而這些服務正是因為其具有無形性和廣泛易變性而幾乎總是會對生產率的測量造成問題。”[11]較為典型的是城管及各類行政機關的“行政辦公室”（“秘書處”），比如，沈陽市城管局行政辦公室的主要職責中包含了“負責領導工作報告及重要講話的起草工作”、“負責全局性大型會議及活動的組織籌備工作”、“負責局印章、證件管理工作”、“負責行政值班安排工作”等[12]，顯然，由于這些工作的浮動性較強，很難對其在數量上進行賦分；同時，由于工作內容和工作對象的特殊性，也很難在質量上進行賦分。并且，實現指標量化的一個基本前提是被考核者的工作能夠類型化，從而能夠針對各個類型來進行“計數”，而上述沈陽市城管局行政辦公室可類型化的職責就有16項，而無法類型化的工作（如領導臨時交辦的行政類或服務性任務等）也就沒有明確列舉。此時，如果刻意將其所有工作類型化并分別賦分、分別考核，那么考核成本未免過高；如果籠統地“計件”或“計數”，考核結果又有失準確，以至于，此類工作的指標量化成了長久以來難以解決的問題。（2）有些考核指標較為宏觀和籠統，若要實現量化，要么只給出單一的分值區間，要么就得將該指標細分成具體項目并分別賦分；前者無法改變指標的籠統性也無法防止考核者主觀和隨意地評分，后者則很難通過有限的具體項目去涵蓋該指標的精神指向。比如我們前文提到過的表2郴州市文件中“貫徹落實法律法規及上級文件精神”這一指標，若只給出160分的總分值而不進行細化，那么考核者就有了過于廣闊的裁量余地；如果通過具體項目進行細化，即如該文件實際規定的那樣，將“法律法規及上級文件”確定為《湖南省行政程序規定》《湖南省政府服務規定》等四個文件，而每個文件按照幾個重要條款確定具體的扣分細則

比如，“（一）貫徹落實《湖南省行政程序規定》（40分）”的扣分細則為：“1、舉行重大行政決策聽證會。舉行1次聽證會，并通過本局網站等媒體發布公告、公開產生聽證代表并反饋意見采納情況及理由的，計滿分；應舉行未舉行的，扣30分；未發布公告、未公開產生聽證代表、未公布意見采納情況及理由的、卷宗不規范或缺失的，每少一項，扣10分。2、決策合法性審查。重大行政決策應經本局法制機構進行合法性審查的，否則，發現一起扣10分。3、規范性文件制定和立法調研。及時報送年度擬修規范性文件計劃，并按計劃完成起草或修改任務，計10分，未及時報送的，扣5分，未完成起草或修改任務的，扣5分。積極配合立法調研或征求意見，未及時反饋意見的，不計分?！保敲磫栴}就在于，一方面，“法律法規及上級文件”能否僅包括省內的四個文件？另一方面，對于某個文件的“貫徹落實”能否僅遵守扣分細則中的1-3項規定，而違反其他條款則在所不問？（3）部分主觀性較為明顯的指標也同樣難以量化。在公務員一端，政治態度、社會公德等考核事項，在城管部門一端，前文提到過的表2湖北省文件中“城市黨委政府重視”、郴州市文件中“領導重視，專題研究依法行政工作”等“組織領導”類指標，都屬于主觀性較為明顯的指標。我們認為，盡管“大多數工作都因缺乏全面、明確而客觀的測量標準而需人為的判斷”[9]276，但對于那些太過依賴于考核者主觀判斷的指標，仍然應當盡量降低其數量和權重。（4）有些長期性指標比短期性指標更難實現量化。在城管工作中，那些能夠即時顯現結果、隨時考察和統計的短期性指標，通常較易實現量化并能在年度考核或平時考核中給出較為客觀的分數；而城管的另一些工作可能需要經過很長一段時間才能顯現出最終效果，如霧霾的治理、水污染的治理、攤販管理和攤位規劃的合理化和便民化等，往往無法在一個考核年度內展現全貌，而其相應指標的賦分和計分就會出現困難。再如，表2湖北省文件中“建設數字城管”這一指標同樣屬于“長期工程”，其硬件設備的配置、指揮大廳和移動端系統的完善，以及信息員、執法員、指揮員的培訓和上崗等等，都不是一朝一夕之事，而其在初始階段成效不理想并不意味著長期的最終效果亦不理想。因此，雖然這類指標對于城管工作來說確有必要，亦應納入考核范圍，但同樣難于量化設置。

（二）城管考核指標的賦分量化

盡管上述這些技術性難題是無法回避的，但我們仍然主張在可能性允許的范圍內實施量化考核。我們將城管的量化考核分為賦分量化和計分量化兩部分，前者是指如何為各個考核指標及細目賦予特定的分數，后者則是指如何計算包含了多個指標在內的考核成績。同時，當前并不是所有地方的考核規范都實現了量化，如表2的4部文件中只有湖北省和郴州市的文件實現了量化；而在我們的考察范圍內，共有8部考核規范實現了量化（見表3）。

在賦分量化方面：

（1）“有無細化的考評項目”指的是，考核規范是否已經把宏觀的指標類別分解成具體的考核項目，這是城管量化考核的基礎性前提，或者說，即使某一考核規范對于指標類別進行了賦分但沒有規定具體的考核項目，那么也可能會因無法細化評分而使考核流于形式。比如，湘潭市文件是以被考核單位為線索，分別明確了共計38個單位的考核內容，雖然其對每一個單位都列出了指標類別并賦予了總分，但并沒有規定指標類別下的考核細目和扣分規則

如雨湖區、岳塘區（含高新區）“城市管理部分”的第一個考核項目為“城市主次道路（含高速公路連接線沿線和城區出入口）市容和環境衛生（150分）”，但具體包括哪些考核要點、每個要點的分值以及如何扣分，都沒有明確規定。，這就難以對評分過程形成有效約束。反過來說，“規定了細化的考評項目”也不意味著這些項目同時已被“具體賦分”——有些文件在列舉考評細目的同時并沒有給出每個項目的具體分值，比如，上表中青州市文件雖然列舉了非常詳細的考核項目，但既沒有規定各考評項目的具體分值（正分），也沒有規定各考評項目的扣分規則（負分），而是通過第三條第（四）項中簡易的加減分規則來計算被考核者的考核成績，如“在綜合檢查和專項督查中，每項次問題扣1分”等。我們認為，這種規定在量化考核方面也是不完整或不徹底的，僅靠簡單的加減分規則無法在指標之間分配權重，也無法根據城管的工作職責劃分不同情形來進行評分，或者說，城管工作的具體狀況、完成程度與分值區間的對應關系其實無法通過簡單的加減分項建立起來。我們認為，理想的賦分量化應當是將考核細目與具體賦分同時規定并一一對應的立法狀態。此處還需提及的是，考評項目的細化也存在一個“細化程度”的問題，一般而言，考評項目的細化程度與考核工作的可操作性及評分的準確性呈正相關關系。比如，上表中撫順市文件規定：“清掃保潔不達標，路面有雜物的，以香煙盒大小為單位，每個單位雜物扣0.1分。暗檢路段三、四級路200延長米1個系數，每超過1個扣0.1分；步行街50延長米1個系數，每超過1個扣0.1分”；“有死樹、缺株、裸露地面0.5平方米或枯黃1平方米以上每處扣1分”。在這一規定中，不僅是把扣分的起算點具體到以0.1為最小單位，而且規定了距離上的米數和面積上的平方數，并將之確定為扣分幅度的單位系數。盡管我們并不認為“細化程度”越高越好，但上述規定顯然能最大限度地增強考核計分的準確性并限制考核者的裁量權。

（2）“有無各考評項目的具體分值”和“有無細化的扣分規則”指的是考核指標的賦分形式，前者是對指標類別和考核細目規定分值，即正分；后者則是對未完成該指標的情形規定所應扣去的分值，即負分。而上表中共有5部文件同時規定了考核指標的正分和負分情況，占全部文件的62.5%，我們認為這種規定是更為合理的，因為，其一，其實事權指標和一部分過程性指標的考核計分也只能通過扣分來實現：事權指標中，如對某一地域范圍內衛生情況的考核，若沒有出現問題即應獲得該項指標的滿分或不扣分，若出現了問題則應按照問題的輕重程度進行扣分，而無法反過來從零開始進行加分或計算正分；過程性指標中，如對“依據正確”的考核，同樣只能對適用法律、法規、規章及其條款不正確的情形進行計數并扣分，而無法反過來進行加分。其二，上表中《郴州市城區城市管理工作績效考評暫行辦法》只規定了負分沒有規定正分，即沒有規定各考核項目的具體分值，而只規定了扣分細則，并且各項考核指標的扣分分值都在0.05-3分這個區間內，這就難以衡量各指標大類及其具體項目之間的重要程度，或者說無法顯示各考核項目之間的權重；而如果對于所有考核項目都一視同仁，則會使城管及其執法人員難以抓住工作重點，以至于當人力和資源不足時難以排列工作順序乃至于難以進行取舍。從這個意義上說，其實指標類別和考核細目的正分還存在著分配權重的功能，而這一功能是不宜省略的。

（3）賦分量化過程中的一個重要問題在于分數分配的合理性，也即指標權重設置的合理性，包括某一指標類別和考核細目是否應當賦分，應當賦予多少分值，以及與其他指標相比分值是否適當；或者說，考核總分在各個指標類別和考核細目中的具體分配是否合理。在上表中：其一，《郴州市城市管理和行政執法局2012年度依法行政考核方案》在各指標類別之間的分值配置較為合理，即“一、組織領導和制度建設（100分）”，“二、貫徹落實法律法規及上級文件精神（160分）”，“三、執法人員培訓和‘五五普法情況（200分）”，“四、行政處罰案件規范情況和行政處罰裁量權基準執行情況（340分）”，“五、接受行政執法監督情況（200分）”。雖然這五類指標皆屬過程性指標，但“行政處罰案件規范情況和行政處罰裁量權基準執行情況”對于“相對集中處罰權”的城管而言顯然更為重要，而對其設置最高的權重也體現了考核者對依法行政的重視；相應地，“組織領導和制度建設”和“貫徹落實法律法規及上級文件精神”雖有考核的必要，但對執法效果的影響比較間接，而且考核難度較大、主觀性較強，確實不宜賦予過高分值。其二，撫順市文件中“2010年城市管理（基礎工作方面）目標考核實施細則”對于4個指標類別分別進行了賦分，其中“組織領導”30分、“基礎資料管理”20分、“依法行政”40分、“工作宣傳”10分。此處“組織領導”分值偏高，“工作宣傳”分值偏低，容易被忽視；而“依法行政”雖仍占有最高分值，但扣分規則不夠合理該文件中“依法行政”指標的扣分規則為：“1、未建立健全法制工作組織領導的扣5分。2、未實行行政執法監督的，扣5分，行政執法監督各項制度不健全的每項次扣1分。3、未按要求舉辦法律知識培訓的，扣2分；參加上級法律知識培訓，每少一人扣0.5分；培訓考試不合格的，每人扣0.5分。4、從事執法的人員資格不符合規定或未持證上崗的每項次扣0.5分。5、因執法過錯造成重大影響或者經復議、訴訟被撤銷或者變更原具體行政行為的，每案扣4分。6、未按照要求制作法律文書的，每發現一起扣1分；案卷歸檔不齊全、不完整、不符合規定的，每件扣0.2分?！保浩涞?項組織領導和第2項執法監督的要求很難扣分，第3項人員培訓不宜放在“依法行政”類別下，而第5項復議訴訟結果不宜替代城管執法中違反法定程序、裁量基準等的要求。其三，深圳市文件共規定了9個考核項目，其中“數字化綜合執法40分”、“數字化城管系統案件處置管理5分”，數字城管方面的分值占到了45%；而“社會輿論監督”、“執法業務培訓及技能考核”和“行政處罰案卷考核”三項的分值分別都只有5分——雖然數字城管在城管工作中日益重要，應用領域越來越寬，但也不應在考核賦分上過于偏重而輕視其他指標。相較而言，重慶市文件在“日常管理工作（分值70分）”指標中兼顧了工作職責（35分）、數字城管（20分）和難點整改（15）三個部分

該文件中“日常管理工作”指標的分值配比為：“（1）城管目標責任制職能職責和日常履行城市管理相關責任落實情況35分。（2）區數字化城市管理中心派遣事件部件

處理整改情況20分。按區數字化城市管理中心的考核折算得分。（3）區暗查和熱點難點問題處理整改情況15分。按整改到位的百分比計算得分（未按期整改、未按要求整改視為未整改）。”，分值配比更為合理。

（4）賦分量化過程中的另一個重要問題在于扣分規則的合理性，即城管工作在何種情況下屬于未完成指標以及按何種梯度扣除相應的分數。在上表中：其一，《郴州市城區城市管理工作績效考評暫行辦法》規定：“有占道經營的，每處扣1.0分；有沿街叫賣、看相算命、擦鞋賣藝等現象的，每人（處）扣0.2分；商業宣傳、促銷占道有未經審批的，每次扣1.0分，超越權限審批的，每次扣2.0分。”我們認為，這一扣分標準是較為合理的，原因在于：第一，對于“占道經營”這種固定位置經營的發現和查處顯然較“沿街叫賣”這種流動性經營更為容易，因此二者之間存在0.8分的分差；相反，如果二者扣分相同，則無法體現出工作量上的差異。第二，對于“超越權限審批”的扣分分值要高于上述“占道經營”和“沿街叫賣”，因為前者的主要原因是“違法違規”，后者的主要原因則是“工作不力”，二者性質不同，嚴重程度和扣分程度也應有所不同。其二，按照郴州市上述文件的規定，對于相同的事權指標，“主次干道”的扣分明顯比“小街小巷”的幅度更大，比如，“主次干道”上，“機動車在人行道停放的，每臺扣0.2分；非機動車未按規定入線擺放，每臺扣0.1分?！薄靶〗中∠铩鄙希皺C動車擅自在人行道停放的，每臺車扣0.1分，非機動車擺放雜亂的，每臺車扣0.05分。”我們認為，這樣規定雖然有助于執法人員區分出城管的工作重點并投入更多精力，但過于明顯的差別對待也可能引發另一個問題，即，對于某類或某個考核指標來說，賦分太少或者扣分太少可能導致被考核者不予重視，而當這種低分指標較難完成或者成本較高時，甚至即使其難度和成本與高分指標基本相同時，都有可能在“成本-效益”的權衡下被選擇性地放棄；而這種放棄雖然對于被考核者的考核成績影響不大，但實質上等于是指標體系出現了缺漏，等于是城管工作中的某一部分被放棄了，這顯然不利于城管整體目標的實現。因此我們認為，當重點和非重點指標實行差別扣分時，不宜相差太過懸殊或者讓非重點指標的扣分達到可以忽略不計的程度。其三，上述郴州市文件還規定了如下內容：“臨街門店責任狀簽訂不到位的，每個未簽責任狀的門店扣2分；有垃圾容器外置的，每個門店扣1.0分；有損壞綠化現象的，每處扣1.0分?！倍鴵犴樖形募惨幎祟愃频膬热荩骸拔磁c臨街單位簽訂責任狀落實‘門前五包制度的，每處扣1分?！蔽覀冋J為這類規定有欠妥當，不宜納入考核指標乃至于扣分規則中。原因在于，一方面，無論是“門前三包”還是“門前五包”，責任狀簽訂與否都取決于臨街門店或臨街單位，而非城管部門單方所能決定，由于臨街主體拒不簽訂而給城管部門扣分未免有失公平；另一方面，既然這種責任狀具有簽與不簽兩種可能，而非完全單方的行政命令，那就意味著其具有行政合同的性質，將之納入扣分規則很可能會使城管為完成考核指標而強制店主簽訂，從而使得“簽訂責任狀”從一種柔性執法方式轉變為強制性行政行為

關于行政合同在非強制行政中不當使用的問題，詳見：劉福元.非強制行政的問題與出路——尋求政府柔性執法的實踐合理性[J].中國行政管理，2015（1）：49-51.，也就違背了責任狀設置的本意。其四，上表部分文件還規定了工作效果方面的扣分規則，比如，第一，青州市文件規定：“同一事項，在第一次派單整改期限內完成的不扣分，在第二次派單整改期限內完成的，扣3分，以后每增加一次派單，增扣5分，直至該項目按要求整改完成”。這一規定是依據被考核者完成指標所花費的工作次數而進行的遞增性扣分，我們認為，這一設置較為合理，其一方面能夠督促城管盡快完成工作任務，另一方面等于是通過加重扣分來對城管不作為或消極執法實施懲罰，含有一定程度的執行罰的味道。第二，撫順市文件規定：“對倚樹搭棚建房違法行為未查處的，每件次扣2分；只罰款未整改的每件次扣4分?！蔽覀冋J為，這一設置同樣較為合理，因為城管的執法工作不僅要查處和罰款，而且要整改，要讓搭棚建房、占道經營、噪音擾民等違法行為恢復原狀，這才是城管執法的根本目的；相反，如果只罰款不整改，執法人員就會以罰款為目的，甚至以“創收”為執法動機，而使管理事項得不到根本改善。撫順市文件中“（綜合行政執法方面）考核實施細則”對于各個指標都進行了類似的規定，具有較強的借鑒價值。第三，湖北省文件規定：“實施臨街建筑物立面整治工程，并取得實際效果。（1分）未實施臨街建筑立面整治扣0.5分。整治效果不明顯扣0.5分?！边@一規定所要考察的不僅是被考核者是否“實施了整治”，而且是“整治效果是否明顯”，這是較為典型的對工作效果的考察。其合理之處在于，在固定時間內，城管巡查了多少條街道、一共巡查了多少次，其實屬于表1中的“工作量指標”；而巡查過后還有多少攤販未被查處、多少垃圾未被清理等，則屬于表1中的“產出指標”，前者衡量的是執法人員所付出的勞動，而后者衡量的則是這些勞動所取得的成效，考核指標顯然應當兼顧這兩者，特別是不能僅考察前者不考察后者——可以說，被考核者“出工不出力”地進行了某項工作，但沒有取得任何成效，其實也是行政不作為的一種，而湖北省的上述規定正是在考核中對這種情形進行了懲罰

當然，實踐中也存在著被考核者沒有取得成效不是因為“沒想取得”，而是因為“沒能取得”，此時不加區別地一律扣分未免有失公平，因此，重慶市文件進一步規定：“對通報問題確因在規定時間內無法整改的，須書面上報通報部門，經批準緩辦后，可不予扣分?！?。綜合上述情況，我們認為，這三種工作效果方面的扣分規則都結合了城管工作的特點，能夠有針對性地糾正常見的執法弊端，因此有必要系統性地納入考核規范之中。

（三）城管考核指標的計分量化

在計分量化方面：

（1）在考核計分的過程中首先涉及到的是分制、計分公式、考核等次與分數區間的對應關系等基礎性問題，即考核成績是以多少分為滿分，平時考核與年度考核的計分公式分別為何，以及不同考核等次分別對應哪一分數區間，等等。第一，在分制方面，上述文件皆已進行了明確規定，其中5部為百分制，3部為千分制；而分制的選擇和指標細化程度并無必然關聯，如采用百分制的湖北省文件和采用千分制的撫順市文件指標細化程度都很高。第二，在計分公式方面，上述文件中共有4部做出了詳細規定，其中有些因數與指標類別相關，有些因數與考核程序相關。其一，

按照撫順市文件的規定，“年度考核總成績=每月城市管理效能考核的平均成績（750分）+全年重點工作考核成績（150分）+每月基礎工作考核的平均成績（100分）+社會參評成績。”這一公式屬于較為典型的考核程序性公式

再如，按照湖北省文件的規定，“考評總分=上半年暗訪考評分數×20%+下半年暗訪考評分數×40%+下半年明查考評分數×40%，全年成績=考評總分+加減分值”，這也是典型的考核程序性公式。，其中平時考核（月度計算）在年度考核總成績中居于核心地位，而年度性的分數只計算“重點工作”；我們認為這一設置是較為合理的——由于城管的事權具體而零散，因此無論是表1所稱的“工作量指標”還是“產出指標”，都應由平時工作的分別評價和累計計算來形成總成績，而非年終時的宏觀性概括；或者說，城管考核的年度總成績應當是平時成績的累計加總，而不是像某些公務員或行政部門那樣，以獨立且宏觀的年終成績為核心同時“參考”平時成績。但撫順市這一公式的問題在于，“社會參評成績”并沒有實際賦分，這就使其性質傾向于額外的加分項，這一方面不利于社會評價分值的準確計算，甚至不利于被考核者對這項分值的重視；另一方面這種帶有浮動性和模糊性的計分因數也會影響到年度總成績的準確性乃至于公平性。我們認為，“社會參評成績”作為計分因數確有存在的必要，但在考核規范中應當細化設置，其賦分和計分也應做到充分量化。其二，按照重慶市文件的規定，“年度城市管理工作目標考核100分=年終目標考核30分+雙月效果考核70分”，其中“年終目標考核總分值100分=組織和經費管理情況30分+目標責任書落實情況50分+實地檢查情況20分”，“雙月效果考核分值100分=日常管理工作70分（日常履責35分+數字化管理20分+問題整改15分）+重點工作30分”。這一公式屬于較為典型的指標類別性公式，由于指標類別一般比較多樣，因此這類公式往往更為詳細，并且更能體現各指標類別在總成績計算中的權重。在該公式中，一方面，其年度總成績在“年終”和“雙月”之間的分值配比符合上述以平時成績為核心的原則；另一方面，其在“年終目標考核”中占到80%的“組織和經費管理”和“目標責任書落實”兩項實施的都是書面檢查，而“實地檢查”雖然更具真實性，但只占了分值的20%，我們認為，這在注重工作實效的城管考核中并不十分合適。（3）在考核等次與分數區間的對應關系方面，由于其是確定被考核者最終考核等次的直接依據，并且具有一定的引導作用，因此應在考核規范中明確加以規定，但目前只有少數文件進行了規定，如上表中《郴州市城區城市管理工作績效考評暫行辦法》規定：“當月總得分在80分以下（不含80分）為不合格，80分（含80分）以上為合格?！钡@一規定顯然過于簡略，即僅將考核等次分成了合格與不合格兩檔，區分度不夠細致。相較而言，《北京市城市管理綜合行政執法通報反饋及考核評價辦法》（2013）的規定更為詳細，其對各個指標類別的考核成績分別設置了分數區間，如“城市環境秩序類”分值為15分，“①優秀：13.50分～15.00分；②良好：12.00分～13.49分；③一般：10.50分～11.99分；④較差：10.49分以下?！倍盎卦L滿意度”一項則按百分比計算，“回訪滿意度≥90%，為優秀；80%≤回訪滿意度≤90%，為良好；70%≤回訪滿意度≤80%，為一般；回訪滿意度≤70%，為較差?！?/p>

由于北京市的這一文件并未規定詳細的考核項目，亦未進行賦分量化和計分量化，因此未能實現完全意義上的量化考核，我們也未將其列入表3之中。但該文件完全以“整改反饋評價”和“舉報回訪評價”這兩項關涉服務質量和社會評價的指標類別來確定“綜合行政執法”的最終考核結果，說明考核者對社會公眾方面的評價相當重視。我們認為，這種考核等次與分數區間的細化設置顯然有助于考察并衡量城管在某一指標類別上的工作情況，其對于考核成績的橫向和縱向比較以及未來工作的改進都具有重要意義。

（2）在考核計分的過程中進一步涉及到的是分數調節問題，即在普通的計分規則或計分公式之外，是否以及如何納入考核指標之外的相關因素來對最終考核成績進行調整；目前各考核規范一般是通過單獨的加減分項來實現這一目的，上述文件中共有4部規定了相應條款。需要特別說明的是，其實很多考核規范中“單獨的加減分項”都屬于我們所稱的“過程性指標”——因為普通的事權指標一般都放置在了指標體系中，沒有必要通過單獨的加減分項再行規定，而一些具有考察必要的過程性指標則被稍顯尷尬地納入了作為“額外因素”的加減分項中。盡管我們一直主張指標體系應當兼顧事權指標和過程性指標，但退一步說，將過程性指標納入加減分項總要好過于完全不予考察。此時，加減分項對于沒有過程性指標的考核規范來說顯得尤為重要——其事權指標與過程性的加減分項相結合，才構成了完整的指標體系。我們將“單獨的減分項設置”與“過程性指標設置”合并在一起考察，而此處先來考察“單獨的加分項設置”。其實，上述文件對于加分項的設置原則是較為一致的，即城管工作取得了突出成績或已經獲得了各種表彰和獎勵，而在考核中將之轉化為相應的分數。比如，按照青州市文件的規定，“在省、部、國家級組織的考核、評比（指與城市建設、管理相關的項目）中獲得先進單位的每項次加3分，在地、市級部門組織的各項考核、評比中獲得先進單位的每項次加2分”；“因工作突出，被青州市委、市政府，上級單位召開現場會或在文件、新聞媒體推廣經驗或通報表揚的，青州市級每項次加2分，地、市級每項次加3分，省、部、國家級每項次加5分”；“各城市管理責任單位建成衛生保潔示范街、示范集貿市場、示范城中（村）的，每項次加5分”。再如，按照深圳市文件的規定，“行政執法工作成績突出，轄區市容環境全年整體控制良好，獲得市城管局領導表揚的加0.5分，市領導表揚的，加1分”；“勇于創新，措施得力，執法效果顯著，其做法被作為市以上（含市級）經驗推廣的，加2分”?？梢?，一是從主體上說，無論是考核評比，還是通報表揚，或是經驗推廣等，都是由被考核者以外的主體特別是上級主體賦予的，這可以視為是行政系統內部對被考核者工作的肯定，而不涉及外部的社會評價。二是從內容上說，無論是執法效果顯著，還是市容環境良好，或是建成示范街等，都是對考核者工作狀況的肯定，由此而進行的表彰和獎勵，與同樣圍繞工作狀況展開的考核程序具有相通之處；因此，表彰獎勵與考核分值之間的轉換并不存在性質上的障礙。三是從態度上說，將這些表彰和獎勵計入加分項一方面是對這些較難獲取的

按照湖北省文件的規定，考核加分項為“本級獲文明城市”、“本級獲衛生城市”、“本級獲環保模范城市”、“本級獲園林城市”、“本級獲中國人居環境獎”，其獲獎的難度以及獲得加分的難度明顯更高。榮譽的一種肯定，另一方面也是鼓勵被考核者多去參與和爭取這些榮譽。四是但從分值上說，如上述條文所示，目前加分項設置的分值普遍較低，那么如果分值過低，可能起不到激勵被考核者追求表彰獎勵的作用；但如果分值過高，又可能混淆考核規范和獎勵規范之間的界線，因此處于較難權衡的狀態。此處還需提及的是，有些文件還設置了上述表彰獎勵之外的加分項，如重慶市文件規定：“迎檢工作量加分。單個被考核單位的迎檢保障工作次數若多于所有被考核單位迎檢保障工作次數的平均值，超出1次加1分。此項加分最多不超過3分，低于平均值不扣分。”我們認為，此處雖然進行了分數限制，但這種含有“迎來送往”意味的指標不宜納入考核加分項中。該文件同時規定：“對發現問題，存在權屬交叉，需2個或多個單位配合完成時，主動承擔牽頭責任，并較好完成任務的單位，加0.5分?！蔽覀冋J為，這一規定較有特色且值得借鑒，因為城管事權紛繁復雜，個別部門自身權屬不夠明晰或者需要不同部門相互協作才能完成工作的情形在實踐中并不罕見

湖北省文件規定的“建立城管執法工作公安保障機制（0.5分）”即是這種行政協作的體現。（詳見：劉福元.部門間行政協作的困境與出路——以城市管理綜合執法為例[J].當代法學，2016（5）：78-87.）；該文件對于主動牽頭主動擔責的部門進行考核加分，也是在表明一種態度，即當存在部門間事權不清或分配不明等立法缺陷的情況下，相關部門應當主動自身或牽頭其他部門完成相關工作，而不是相互推諉、相互避讓，這才是實現城市管理整體目標而非專注部門利益的做法。

（3）在考核計分的過程中更為重要的是過程性指標和單獨減分項的問題，我們將之分為如下幾個類別：第一，在依法行政方面，其一，深圳市文件將“執法業務培訓及業務技能考核”和“行政處罰案卷考核”兩項納入了扣分規則中，盡管這兩項確有計分的必要，但其立法語句卻顯得有失嚴謹，如“執法業務培訓及業務技能考核，執法業務培訓占3分，年度各執法隊參訓率達到100%得5分，參訓隊員每少參加1人扣0.5分，……業務技能考核占2分”，按照這種表述，該項考核滿分為5分，其中業務培訓占3分，技能考核占2分，但只要執法隊參訓率達到100%即能得到5分滿分，那么技能考核的2分就失去了意義。其二，《郴州市城市管理和行政執法局2012年度依法行政考核方案》在第五類指標“接受行政執法監督情況”中規定：“積極配合局法制機構做好涉及本單位案件的行政復議、行政訴訟工作，并在規定期限內提供答復書、案件相關依據、證據及其他相關材料（20分）……2、案件每撤銷或敗訴一起的，扣20分?！蔽覀冋J為，雖然這一扣分規則凸顯了考核者對依法行政和復議訴訟工作的重視，但卻有重復規定之嫌，即該文件已經在分值為340分的第四類指標“行政處罰案件規范情況和行政處罰裁量權基準執行情況”中詳細列舉了“主體合法”、“事實清楚”、“依據正確”、“程序合法、審批程序到位”等六項扣分因素，而在復議和訴訟中城管執法行為被“撤銷或敗訴”就一定是上述主體、事實、依據、程序等出現了違法或不當，或者說，此處的“復議訴訟”扣分項與前述的“主體合法”等扣分項存在必然關聯，對“復議訴訟”扣分就意味著一定會對“主體合法”等扣分；這樣的重復扣分——特別是在復議訴訟中——同樣存在著前文所述的“考核異化”的風險，即由于扣分分值過高，被考核者可能違法或不當地勸阻相對人提起復議訴訟，甚至可能為換取其不去復議訴訟而縱容相對人的違法違規行為，或者對復議機關和管轄法院施加不當影響，等等。因此，為了避免出現這類情況，我們建議取消復議訴訟一端的扣分項。第二，在媒體評價方面，目前相當多的考核規范都表現出對新聞媒體相關報道的重視，并將之納入考核計分規則之中。比如，青州市文件規定：“對新聞媒體負面曝光的城市管理問題和安全事故問題，按下列情況進行處理：其一，被青州新聞媒體負面曝光的項目，經核實無誤后，每項次扣2分；其二，在青州以上級新聞媒體負面曝光的問題經核實無誤后，每項次扣5分；其三，所有負面報道反映的問題，要及時進行整改，在整改時限內整改到位的，取消扣分。未按整改意見辦理，或者難以消除影響的，每項次再扣2分；其四，負面報道每月被曝光兩次（包括兩次）且未及時消除或難以消除影響的，以及發生重（特）大安全事故的，取消評先樹優資格”。我們認為，首先，這一規定是比較全面的，其不僅對新聞媒體的層級進行了區分，而且較為嚴謹地對媒體曝光的后續處理進行了規定，即整改到位取消扣分、未經整改追加扣分，這就能有效防止被考核者對于媒體曝光消極對待甚至不予理睬的做法，使媒體曝光具備了一定的實效。其次，該文件所規定的，負面報道較為嚴重時取消被考核者評先樹優資格的做法，又與獎勵規范建立了關聯，這意味著“先進”和“優秀”不能脫離社會評價而存在

深圳市文件也做出了類似的規定：“當年有下列情形之一不能作為標兵執法隊評選對象：……（3）轄區內市容市貌存在嚴重問題及發生涉及城管行政執法的惡性事件被媒體曝光或被市領導點名批評的執法隊；（4）執法人員有嚴重違紀違法現象被有關部門處理或媒體曝光屬實的，有兩次上述現象的為不達標，有一次的不能評選標兵；……”。此外，亦有部分文件對于媒體評價同時設置了加分項和減分項，即如湖北省文件規定：“城市管理工作被省級以上新聞媒體報道”，“正面報道每篇（次）加0.5分；反面曝光每篇（次）扣0.5分。加減分最高不超過2分。”再如重慶市文件規定：“區、市、國家級媒體報道本地區的城市管理工作，正面報道一次分別加0.1、0.5、1分，負面報道一次減0.2、1分、2分?！?/p>

深圳市文件也做出了類似的規定：“當年有下列情況可獎勵加分（最多加分不超過5分）：……（3）行政執法工作被市級以上新聞媒體作為典型經驗予以宣傳報道的，加2分；（4）依法行政，文明執法全年未因執法不當引起行政復議、行政訴訟事件及媒體負面報道新聞的，加2分。”我們認為這種規定同樣較為合理，因為媒體的正面報道一方面是對城管部分工作的肯定，另一方面也能起到擴大宣傳、增進公眾了解的作用，因此適于進行加分。然而此處仍然存在這樣一個問題，即同為社會評價，媒體評價和公眾評價的關系：從目前的情況來看，各地方考核規范對于媒體評價的重視程度要明顯超過公眾評價。比如，在上述青州市文件中，雖然有著詳細的媒體評價的扣分規則，但卻未將市民或公眾的投訴和評分等納入進來；或者即便有文件同時對二者進行了規定，媒體評價的扣分幅度也往往要大于公眾評價。我們認為，這種做法其實并不妥當，因為首先，城管部門的直接服務對象是市民而非媒體，單純地取悅媒體而忽略市民的感受和意見是一種本末倒置的做法；其次，媒體與市民的評價并不能完全劃等號，一些媒體宣傳的城管執法措施（如前段時間大量涌現的“鮮花執法”、“眼神執法”、“圍觀執法”等花樣執法措施）并未得到相對人以及普通市民的好評，實際效果也頗為有限；再次，市民評價的真實性也往往會高于媒體評價。因此我們認為，考核者在關注媒體評價的同時，應當在考核規范中對市民/公眾評價予以更為細致的規定并賦予更高的權重。第三，在公眾評價方面，雖然目前也有一些考核文件對其進行了規定，但我們認為，除上述與媒體評價的權重外，其主要還存在下列問題：其一，分值設置過低。比如，撫順市文件是按照城管的事權大類對“信訪投訴”分別設置了扣分分值，基本是占總分比例的10%左右，如“市容管理方面”總分為100分，“信訪投訴”為10分；“環境衛生管理方面”總分為200分，“信訪投訴”為20分，等等。但無論事權類別和分值為何，扣分規則都是一樣的，即“1、辦理質量不符合要求的，每件扣1分。2、.未及時反饋的，每件扣0.5分?！币环矫?，既然扣分規則完全相同，也就沒有必要在事權大類之間分別進行規定，或者反過來說，此處的扣分規則并沒有針對不同的事權類別進行細化設置；而另一方面，每次扣分皆為0.5分或1分，這在總分達到200分以上的事權大類中幾乎可以忽略不計，考核者對公眾“信訪投訴”的重視程度顯得有些不足

撫順市文件在“除運雪管理”這一考核項目中還作出了如下規定：“9、新聞媒體曝光、市民投訴，在規定時間內未處理的每件次扣2分。10、政府督辦件未辦的，每件次扣4分。”此處這兩種情況的分差也顯得考核者對政府督辦的重視程度要高于媒體和市民等社會性主體。。與此相似，湖北省文件中“未設立城市管理服務投訴熱線，社會監督渠道不暢通扣1分；解決群眾投求滿意率低于80%扣1分”；“群眾投訴執法行為不規范2次扣0.5分”，也就是說，所有這三項公眾評價指標總計只有2.5分——市民/公眾對于城管工作的評價很難對其考核成績產生實質影響。其二，用“滿意率”來替代個案扣分。如上述湖北省文件“解決群眾投求滿意率低于80%扣1分”的規定，再如重慶市文件“通過座談會、問卷調查等各種形式進行調查評判群眾對各責任單位城市管理工作的滿意度，按滿意比例得分”的規定，等等。我們認為，“滿意率”雖然可以作為“公眾評價”指標的計分因素，但不應以之替代個案扣分，即市民/公眾在個案中對城管部門的投訴、舉報、信訪等應當單獨并依次計分，如果僅計算“滿意率”，那么城管的違法違規行為即使是較為嚴重地侵犯了相對人權益，也會被滿意率的百分比平均掉或者忽略掉——單純的滿意率并不能完全反映“公眾評價”的真實狀況，城管與相對人之間“一對一”的個案情況顯然有必要納入計分因素中。JS

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