揚州市發展家庭農場的探索與思考

蓋玉芳 雪峰 肖灑

摘要：目前我國正在強力推進鄉村振興戰略，如何解決小農戶分散化經營與實現農業現代化的矛盾，提高土地產出率和農業勞動生產率，是實施鄉村振興戰略中的核心問題。多年來，我國為破解這一難題進行了大量的實踐探索，積累了豐富的經驗。其中，大力發展適度規模經營的家庭農場和多種形式的農民專業合作社等農業經營主體，顯示出強大的生命力。近年來，江蘇省揚州市在發展家庭農場工作中出取得了積極的進展。在搞好土地確權發證奠定法律基礎上，對家庭農場的土地流轉和定價方式進行規范管理，制定鼓勵扶持政策，優化家庭農場的發展環境，有效促進家庭農場的健康發展。針對家庭農場發展存在的問題，如土地流轉困難、經營成本增大、農田基礎設施不配套、土地流轉缺乏監督機制等，提出了進一步完善土地流轉機制、繼續加強對家庭農場的配套支持、發展家庭農場協會、提供全程服務等發展家庭農場的對策建議。

關鍵詞：揚州市;家庭農場;經營主體;土地流轉;定價方式;鄉村振興;對策建議

中圖分類號： F324.1 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）03-0026-05

習近平總書記在2019年6月發表的重要文章《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》中強調，鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略，是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務，是新時代“三農”工作總抓手。他還指出，實施鄉村振興戰略，首先要按規律辦事。要突出抓好農民合作社和家庭農場2類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵，不斷提高農業經營效率，這就為我國農業經營體制的發展完善指明了方向。2019年9月，中共中央國務院正式印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》，對鄉村振興的11個大的領域做了規劃引領，其中在第四篇第十三章明確要求壯大新型農業經營主體，實施新型農業經營主體培育工程，培育家庭農場，鼓勵通過多種形式開展適度規模經營。在國家政策的引領推動下，我國農村家庭農場必將進入一個蓬勃發展的新時期。

目前，我國農業正處于從傳統農業向現代農業、從小規模分散經營向適度規模經營轉變的歷史階段。自我國農業實行聯產承包責任制以來，傳統農戶只能進行小規模分散經營。隨著市場經濟發展帶來的農村青壯勞動力的大量轉移，農業生產從業者高齡化低能化，單位土地上資本和勞動投入不足，直接導致勞動生產率和土地生產率長期處于較低水平，明顯制約了農業產業的可持續發展，也直接影響著我國的糧食安全和社會經濟的協調發展。

為了推進農村經營體制和農業組織形式的改革與創新，不斷提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，開辟有中國特色的新型農業現代化道路，全國各地進行了大量探索和實踐，積累了多種行之有效的經驗。在此基礎上，2008年黨的十七屆三中全會第1次在黨的決議中明確“有條件的地方可以發展家庭農場”。2013年中央一號文件又進一步要求，支持并鼓勵土地向家庭農場等新型農業經營主體流轉，要扶持發展家庭農場。由此，我國農業生產組織進入了新型農業經營主體發展階段，家庭農場作為家庭聯產承包責任制的外延擴張形式，具有強大的生命力。西方發達國家的農業大多也采用家庭農場的組織形式，如美國的家庭農場土地面積占社會耕地面積的80%以上[1-2]。通過土地流轉逐步將我國的小農戶發展為適度規模的家庭農場，為我國的農業現代化找到了一條積極穩妥、切實可行的道路。近年來，我國家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業、各種社會化服務組織等新型農業經營主體迅速發育成長，呈現出蓬勃發展的良好勢頭。截至2018年，全國家庭農場數量超過87.7萬個，其中納入農業部門名錄管理的家庭農場達到44.5萬個;依法在工商部門登記注冊的農民專業合作社達190.8萬個，參加農戶11 448萬個，占農戶總數的46.6%;各類農業產業化龍頭企業達到13萬個，輻射帶動全國1.27億個農戶;各類農業公益性服務機構達到15.2萬個，農業經營性服務組織超過100萬個。各類新型農業經營主體健康發展，正在有效支撐農產品的有效供給，重構我國農業生產主體的小規模農戶為主的傳統格局。

1 揚州市家庭農場發展的現狀與特點

黨的十七屆三中全會以來，揚州市積極探索農業適度規模經營的有效途徑，把發展家庭農場作為構建新型農業經營體系、推進農業現代化的關鍵措施來抓，大大地促進了家庭農場健康有序地發展。據統計，到2018年底已經獲得縣級以上農業部門認定并納入名錄管理系統的家庭農場達到了3 341個，經營面積4.4萬hm2?？傮w來看，揚州市家庭農場具有以下幾個特點。

1.1 經營項目以種植糧食為主

從事種植業的家庭農場有2 451個，其中種糧的有2 348個，占家庭農場的70.3%;從事畜牧業的有72個，占2.2%;從事漁業養殖的有544個，占163%;實行種養結合的有187個，占5.6%;還有少量從事其他經營業態，這與江蘇省的情況相近[3]。

1.2 經營規模基本適度

在從事糧食種植的家庭農場2 348個中，土地經營面積3.3～13.3 hm2的有1 598個，占68.1%;土地經營面積13.3～33.3 hm2的有668個，占284%;土地經營面積33.3～66.6 hm2的有63個，占2.7%;土地經營面積在66.6 hm2以上的大型農場有19個，約占1%。據典型調查58個家庭農場，經營土地1 005 hm2，平均17.3 hm2/個，符合我國農業現階段的生產力發展水平[4-5]。

1.3 家庭農場以當地農民為主，農場勞動力以家庭成員為主

據統計1 467個家庭農場中，由當地農民經營的有916個，占總數的62%，這與面上走訪大部分農場主為當地人完全相符。據2018年底統計，3 341 個家庭農場有勞動力10 926個，平均每個農場3.27個，其中有家庭成員7 955個，占72.8%;常年雇工勞動力2 971個，占27.2%。

1.4 流轉土地面積占比大，收益尚可

據統計，在家庭農場經營的3.83萬hm2中，由農場主家庭承包的土地0.45萬hm2，占11.7%;其余均為經流轉流入的土地3.38萬hm2，占88.3%。流轉價格各地不一，流轉時間早的在9 000～12 000元/hm2之間，近年來則在12 000～15 000元/hm2。單純種糧的租金稍低，而從事水產養殖或種植經濟作物的則較高，高的甚至達 18 000元/hm2 左右。家庭協會調查的58個從事稻麥種植的家庭農場，2018年均凈收入9 820元/hm2，平均凈收入17.01萬元/個。但是，隨著這2年市場糧價走低，生產資料價格上漲，家庭農場的收益不容樂觀，因而也影響了家庭農場的進一步發展。

2 揚州市發展家庭農場的主要做法

2.1 搞好確權登記，完善法律基礎

我國現有土地承包經營制度始于20世紀80年代的土地家庭聯產承包制，土地零碎化、分散化嚴重，不利于提高土地產出率和勞動生產率。隨著農村勞動力的大量轉移，土地逐步向規?；袆菰诒匦?。然而，土地乃廣大農民安身立命之本，在推進土地規模經營工作中，必須首先確定的是現有耕地權屬，在明確所有權為集體所有的基礎上，保護農民的土地承包經營權，自愿轉流其使用權[6]，從而切實保護農民的切身利益。2010年江蘇省高郵市車邏鎮被確定為農業農村部首批農村土地承包經營權確權登記頒證試點單位;2011年擴大實施到“一縣十鎮百村”試點;2015年在總結試點經驗基礎上在全市全面推開，2015年年底，全市80%以上的村組戶陸續完成了測量繪圖、確權登記、頒證建檔工作[7];至2018年，確權工作基本完成，為規范土地經營權和開展流轉工作奠定了堅實的法律基礎。

2.2 實行規范管理，促進健康發展

一是建立健全土地流轉市場，充實完善鄉鎮交易服務中心的功能，及時發布土地流轉信息，所有流轉土地均須在鄉鎮交易中心平臺上公開、談判成交，杜絕場外私自交易?？h（市、區）提供規范的土地流轉合同文本，建立土地價格評估協商和交易程序，監督土地流轉費用收繳環節，收集整理和完善土地流轉檔案，協調有關流轉中的矛盾和利益糾紛。二是采用科學合理的定價機制。土地流轉初期剛好是市場糧價一路走高的時期，不少地方根據漲價預期，以現金定價偏高，后來突然遇到糧站對稻麥不再按保護價敞開收購，結果家庭農場和種田大戶只能低價銷售，無力按協議支付租金，造成合同雙方糾紛，甚至有的大戶因此棄田走路。在總結多年土地流轉經驗教訓的基礎上，為了規避市場風險，保護土地流轉出讓和受讓雙方的利益，近年來，全市新發生的土地規模經營競標中土地流轉金均采用“實物計價、現金結算”的辦法，即流轉價格以稻麥實物數量由雙方商定，到時可以實物交付，也可以按雙方認可的市場價格結算，從而有效地維護了雙方的利益。三是不斷提升家庭農場的建設標準。2013年4月，揚州市江都區在江蘇省內率先探索了家庭農場工商登記管理辦法。同年9月，中國共產黨揚州市委員會（簡稱“揚州市委”）正式發文印發了《揚州市級示范家庭農場認定辦法》，明確了示范農場“四有四好”標準，并針對不同生產類型分別制定了對應的認定標準。2014年3月，揚州市委農村工作辦公室（簡稱“揚州市委農工辦”）又制定了農場名錄制度，首批列入名錄的家庭農場有271個。通過發展、規范、多措并舉，著力打造一批高標準的示范家庭農場。

2.3 強化政策引領，優化發展環境

揚州市人民政府辦公室專門下發了《關于鼓勵發展家庭農場的意見》，明確由揚州市委農工辦牽頭協調各有關部門加強對家庭農場的指導服務。揚州自然資源和規劃局用足有關政策，按農用地管理要求，對家庭農場生產附屬設施用地予以支持。江都區已有30多個家庭農場建成了超過10 000 m2的各類生產用房，平均超過300 m2/個，破解了用地瓶頸，受到廣大農場主的好評?？h（市、區）財政部門設立了專項扶持資金，通過貼息、補助等形式，對示范帶動作用強、社會經濟效益好的家庭農場給予重點獎勵補助，專項補助資金共達1 230萬元。對符合條件的家庭農場，在發展特色種養業、農業產業化、農業標準化、土地流轉、農機購置補貼等方面實行項目扶持，重點傾斜。揚州市各有關部門圍繞促進家庭農場的健康發展，充分發揮各自優勢，多方面予以配合。農業部門以面向家庭農場開展技術培訓，揚州市人民政府金融辦公室將家庭農場貸款納入政策性擔保公司的業務范疇，有關銀行對家庭農場開展融資服務和信用評級，在貸款授信額度、貸款利率等方面給予優先和優惠。2018年，中國農業銀行揚州市分行為163個家庭農場提供貸款2 469萬元。工商部門積極引導家庭農場申請注冊商標。稅務部門對家庭農場銷售的自產農產品免征增值稅。供電部門對家庭農場糧食烘干和農產品貯藏項目執行農業用電價格。保險公司對家庭農場開展農業自然災害保險服務，適當降低理賠門檻，提高理賠標準。氣象部門主動免費為家庭農場提供氣象服務，通過手機短信發布災害性天氣警報。

2.4 創辦家庭農場協會，提供全程服務

為促進家庭農場快速健康發展，2015年由揚州市委農工辦牽頭，聯合江蘇里下河地區農業科學研究所、揚州市農業農村局、揚州市氣象局，依托江蘇金土地種業有限公司，率先成立了揚州市家庭農場協會（下稱“協會”）。這是一個由市內家庭農場、農業種養大戶、農業企業及有關涉農事業單位為主要成員，進行自我管理、自行運作、自謀發展的非營利社團組織。首批入會成員173個，經營面積 0.41萬hm2。團體會員10個，主要是直接與生產經營相關的農技、農資、保險、金融部門及農機合作社。第1屆會員代表大會民主選舉產生理事會理事13名，從具有較高影響力、帶動力、年富力強、有文化的農場主中選舉產生會長1名，副會長5名，選舉江蘇金土地種業有限公司副總經理擔任秘書長，另選出監事3名。協會經費來源有政府資助、社會捐贈、農戶會員會費（每戶每年100元）以及團體會員。會費獨立賬戶、獨立核算，接受會員監督。協會成立以來，主要開展了5項服務：一是信息溝通交流，協會通過組建微信群、QQ群及微信公眾號，及時宣傳有關政策文件，交流產銷信息，促進會員之間的聯合協作。二是生產技術指導，協會每年組織多次較大規模的現場觀摩會，由江蘇里下河地區農業科學研究所專家帶領大家到田間地頭進行實地考察講課，或到家庭農場進行苗情分析解剖，通過“請上來”“走下去”舉辦培訓班等多種形式，不斷提高農場主的科學種田和經營管理水平。2018年，協會舉辦技術培訓班6次，參加受訓320人;舉辦現場觀摩會3次，參加人員200多人次。三是農業生產資料配供，江蘇金土地種業有限公司堅持向會員提供低于市場價格的優質稻麥種子，直接送貨上門。為降低農資采購成本，2018年協會聯合部分成員開展農資團購活動，根據測土配方，為農場主團購優惠價格配方肥料50萬kg。2018年協會還為家庭農場提供小麥良種55萬kg，優惠0.1元/kg。四是產銷對接服務。2015年稻谷市場價格低、銷售難，協會會長儀征銅山農場主與糧食部門主動聯系溝通，為部分家庭農場銷售水稻55萬kg，銷售價格2.84元/kg，比當時市場價高出0.2元/kg。協會牽頭成立“揚麥產業化聯合體”對接糧食收購加工企業，開展“一縣（區、市）一品”訂單種植，引導農戶改變不同品種混種混收的習慣，實行糧食種植統一品種布局、統一技術指導、統一收儲。2018年，全市200多家庭農場參與小麥訂單種植1 300多hm2，提升了糧食品質，實行了優質優價。比如邗江區公道鎮劉姓家庭農場主，訂單生產揚麥23品種20多hm2，平均 7 500 kg/hm2，比普通小麥增產5%，揚州市糧油公司按訂單協議收購2.22元/kg，比普通小麥高出006元/kg，使該農場小麥增收1 200多元/hm2，合計增收2萬多元。五是協會還利用江蘇金土地種業有限公司的倉貯基地并聯系有關縣（市、區）糧庫和面粉加工企業，對稻麥進行就近收購，集中烘干儲存，減少運輸成本，增加效益。

3 家庭農場發展面臨的問題

3.1 土地流轉難度不小

部分農民外出打工意愿不高，謀生能力不強，從而對土地的依賴性增加，不愿轉出土地。部分農民對土地轉讓金額預期太高，難以流轉。部分農民對受讓業主缺少信任，害怕流轉。還有部分農民不愿調換土地，使土地成片流轉受到制約，影響土地流轉。

3.2 經營成本增長較快

一是土地流轉租金上漲快，2008年揚州土地流轉租金約7 500元/hm2，目前在寶應、高郵土地流轉均價已達到13 500元/hm2左右，少數地區甚至超過18 000元/hm2，明顯增加了家庭農場的經營風險。二是農資價格上漲快，如2017年以來尿素價格由1.7元/kg漲至2.2元/kg，除草劑異丙隆價格上漲了100%以上。三是用工成本上漲快，近2年農業用工價格由50～60元/工日已經漲到80～100元/工日，而且還是60歲以上的老年婦女。三大成本的快速增加，大大限制了土地流轉的積極性。

3.3 農田基礎設施不配套

原先分戶經營的零散農田經流轉成規模經營后，許多矛盾便集中暴露出來了。比較普遍的如田間道路較窄，大中型農機具無法下田作業，收獲的糧食也無法運到田外。有的農田高低不平無法耕種。如寶應縣學杰農場主反映，他有3.3 hm2土地地勢低洼，2018年秋種時雨水多，一直無法種植小麥。高郵呂姓家庭農場由于地勢較高，灌水不到位，化學除草效果不佳，只好雇傭人工除草，2017年增支人工除草費用2.9萬元。還有不少農場流轉土地缺少排灌機械和配套溝渠，影響正常耕種，抗災能力薄弱。

3.4 農機具投資過多

一些家庭農場之間盲目攀比，過多購買農機具，致使農機具利用率不高。如江都區調查的21個家庭農場中，有20個農場各類農機具齊全，19個農場建有烘干設備，投入資金少則數十萬元，多的則達到400萬元/個。由于種田效益本就不高，再加上大量的農機投入，致使家庭農場經濟壓力很大，更增添了他們的焦慮感，使得進一步發展的信心減弱。

3.5 土地流轉后缺乏監督機制

一是外地人經營不善，易跑路。安徽人童某2016年承包了廣陵區沙頭鎮小虹橋村24 hm2土地，協議先種地后交租金，但由于其經營不善，效益較差，2017年該大戶突然失聯，造成近40萬元租金無法收回。二是流入方的經營行為難監管。部分經營主體流轉土地后，為便于耕作通常會進行土地整理，導致土現狀改變，有的甚至改變土地用途，或私自轉包成為“二房東”。如蘇中大地農業科技公司2009年在高郵市甘垛鎮流轉土地150 hm2，期限20年，租金12 855元/（年·hm2）。由于經營效益不佳，2016年該公司私自將其中60 hm2土地加價 2 250元/（年·hm2） 后轉租給他人種植稻麥。

3.6 融資困難，貸款利率高

不少家庭農場主反映，每年生產約需30萬～50萬元周轉資金，由于缺乏抵押物，難以貸款。即使找人擔保，貸款額度也只有5萬～10萬元。抵押貸款手續繁瑣，難解燃眉之急，而且貸款利率很高，一般執行基準利率上浮100%的標準，且貸款也越來越難。

4 家庭農場發展的對策建議

4.1 進一步完善土地流轉機制

一是全面推行進場公開交易，簽訂標準流轉合同文本，接受法律監督。二是全面采用“實物計價、現金結算”方式，讓土地流轉價格與市場糧食價格掛鉤。三是尊重農民流轉土地的意愿，不要片面地追求家庭農場的發展速度和規模，不能強制農民流轉土地，人為地“壘大戶”。四是加強監督管理，推行“先交租金后種地”的租金繳納方式，防止外來承包大戶走路。加強流入方的事后監管，對經營不善難以為繼的，實行動態退出。

4.2 繼續加強對家庭農場的配套支持

對達到一定規模的家庭農場，各級財政應加大扶持力度，對他們的農田基礎設施、倉儲加工設施建設和農機具購置給予專項補貼。要積極研究農村土地承包經營權抵押貸款辦法，穩步開展農村土地經營權抵押貸款。要用好農業規模經營主體信用評價成果，對信用等級較高的經營主體簡化貸款審批流程，實行優惠利率。要推廣普及家庭農場的農業保險，降低保險費率和理賠門檻，提高賠付標準。要探索開展土地流轉履約保證保險，用好財政保險補償金，支持新型農業經營主體的信貸產品服務。

4.3 發展家庭農場協會，提供全程服務

一是推廣應用良種良法提高產出，降低生產成本。可以依托家庭農場協會和各級農技推廣機構，開展實用農業技術培訓、觀摩，指導農場主合理應用優良品種和配套技術，實施測土配方施肥和病蟲草害綜合防治技術，不斷提高作物產量，降低生產成本，增加農場效益。二是實行社會化、專業化服務。目前，各種農機合作社、植保合作社、育秧公司、烘干倉儲合作社發展很快，還可以支持農村合作社經濟組織、供銷合作社專業化服務組織、服務型農民合作社等服務主體，面向家庭農場開展部分或全程托管作業環節，減少各農場購置小而全的農機裝備支出，提高作業效率和質量，降低作業成本。三是抱團采購農資和服務。協會可以積極為家庭農場牽線聯系農藥、化肥、種子生產廠商，實行產銷直接見面，減少中間流通環節，批發“團購”農業生產資料，直接送貨到田、到戶，進一步壓縮農資采購成本，還可確保農資質量。四是開展農產品產銷服務。大力推廣農產品訂單生產銷售，經過協會或有關組織居中牽線，與糧食收購廠商簽訂合作協議，實行統一品種布局、統一供種、統一技術指導、統一專業化服務、統一產品銷售，達到優質優價，增產增效。五是探索農產品加工增值。引導農場業主從追求產量向追求效益轉變，從“賣原糧”向“賣產品”轉變，從單打獨斗向合作增效轉變，開展農產品初級收儲加工，打造自有品牌，延長農業產業鏈，更多分享加工、流通的增值收益。

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