內蒙古發展泛口岸經濟的難點與著力點

梁鮮桃

摘 ?要：從一般意義上講，口岸是一個國家或地區對外開放的門戶，也是一個國家或地區與外部經濟聯系的通道。口岸經濟是以口岸為支撐而發展的跨地域、跨行業、多層次的綜合型經濟。 內蒙古有著豐富的口岸資源，但沒有真正轉化為經濟優勢和發展優勢，潛力和短板同時存在，本文對內蒙古發展泛口岸經濟中存在的難點進行梳理，提出要重點在“要素整合”“產業協調”“內外聯動”“部門配合”等方面找準著力點。

關鍵詞：泛口岸 ?難點 ?著力點

2018年內蒙古政府工作報告第一次明確提出發展泛口岸經濟，突出了開放廣度的拓展與開放深度的挖掘，不僅僅是新概念的提出， 更重要的是理念的更新和發展思路的調整，不僅僅把口岸作為出入境門戶和物流、人流的通道，更重要的是發揮口岸的集聚和輻射效應，提升口岸價值，從而促進內蒙古口岸經濟高質量發展。

一、內蒙古發展泛口岸經濟的難點

總體看，內蒙古口岸地區存在整體發展水平較低、口岸對地區經濟貢獻度不高、口岸產業結構單一、內生發展動力不足等問題，發展泛口岸經濟難點較多。

（一）政策落實難

國家和自治區層面圍繞加快滿洲里、二連浩特國家重點開發開放試驗區建設出臺了一系列扶持政策， 但實際執行效果不佳，靈活運用政策不夠，政策落實出現“梗阻”，導致發展泛口岸經濟的政策支持體系不健全。一是缺少先行先試的頂層制度設計。國家在批復滿洲里和二連浩特試驗區設立時并沒有賦予相應的自主權，再加上受到相關體制和機制的制約，試驗區沒有建立先行先試的容錯機制，導致試驗區體制機制創新動力明顯不足。二是國家對試驗區建設發展的扶持力度不夠。隨著“一帶一路”建設推進和開放力度加大，試驗區的 “試驗”意義有所弱化，相關政策需要相關部委制定詳細方案和文件后才能落實，見效緩慢。三是試驗區的管理機構規格低。滿洲里試驗區在申請設立時成立了試驗區辦公室，管理任務重、需要協調事情多，而屬地內海關、檢驗檢疫、邊防等部門均屬正廳級單位，由此造成了對外協調中規格低、級別不對稱、工作推動難的尷尬境地。

（二）口岸功能定位難

內蒙古是我國陸地邊境線最長、邊境口岸數量較多的省份，在4261公里邊境線上， 坐落著16個對外開放口岸， 其中對俄陸路邊境口岸6個， 對蒙古國陸路邊境口岸10個。當前內蒙古口岸功能雷同，各自為戰，以行政區劃為主的行政管理和發展模式沒有根本改變，主要表現為：各口岸結合國家和內蒙古開放戰略不夠，考慮毗鄰國家的資源、人口、政策規劃等因素不夠，結合自身基礎條件、資源稟賦，按照差異化的發展策略不夠，主體功能不清晰，發展導向不明確，錯位發展、特色化發展不明顯。

（三）產業轉型難

當前，內蒙古產業結構依然存在“四多四少”狀況，即傳統產業多新興產業少、低端產業多高端產業少、資源型產業多高附加值產業少、勞動密集型產業多資本科技密集型少。以滿洲里為例，2018年園區年木材加工能力700萬立方米，年均木材落地加工量超過400萬立方米， 木質品深加工比例已達到50%。但總體看，滿洲里的木材產業沒有真正做大做強。一是木材加工層次低。滿洲里的木材加工仍以初級加工和勞動密集型為主，技術含量和附加值低，處于價值鏈的低端，精深加工仍有巨大的發展空間。二是木材加工企業缺少品牌效應。滿洲里市木材企業的明顯特點是“小而散”，企業規模都不大，市場占有率小，木材企業之間關聯低，沒有真正形成組團集中打響品牌的能力，缺少品牌效應。

（四）區域協作難

目前，內蒙古區域協作取得了一定成效，呼包鄂、呼包銀榆、烏大張等地區協作不斷推進，但仍面臨著諸多困難。 一是市場力量發揮不夠。區域經濟一體化的內生動力是市場需求，一定要發揮市場機制作用，讓市場唱主角，激發各類市場主體的活力。受行政區劃的分割的限制，內蒙古各類生產要素配置還是以行政區域為主，市場機制失靈，行政成本居高不下。 二是協作機制不健全。沒有實質性的發展規劃和合作對話機制，存在形式大于內容的現象。三是產業集中度不高。產業結構存在趨同現象，產業升級缺乏后勁，產業的極化效應明顯而擴散效應不足。

二、內蒙古發展泛口岸經濟的著力點

內蒙古發展泛口岸經濟應重點在“要素整合”、“產業協調”、“內外聯動”、“部門配合”等方面尋求突破口，找準著力點。

（一）抓住體制機制創新這個“牛鼻子”，完善發展泛口岸經濟的政策體系

一是敢于先行先試。依托滿洲里和二連浩特國家重點開發開放試驗區，在推廣自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的基礎上，大膽創新。二是加大內蒙古保稅區“資本招商”力度。 一方面，借鑒重慶市西永綜保區的做法，整合財政資金成立新型產業發展基金，直接投入保稅區內的項目，從而吸引大企業大項目進入內蒙古保稅區。 另一方面，借鑒鄭州綜合保稅區和成都綜合保稅區的成功經驗，由主要領導高位推動大項目招商引資， 以“大領導招大商”的方式，瞄準帶動力強的龍頭項目重點攻關。 三是完善區域協作機制。加強內蒙古與京津冀、長三角地區、珠三角地區的經濟聯系，積極承接產業鏈整體轉移和關聯產業協同轉移，依托大企業、發展大產業、構建大集群，探索建立“飛地產業園區”新模式。 四是加快經濟合作區建設。內蒙古在對外經濟合作專項資金中應劃出一定比例，對企業境外資源合作開發、境外加工貿易等給予補貼，形成境外初加工、境內深加工和境內產品生產、境外分撥銷售的新格局。

（二）明確口岸功能定位，探索泛口岸經濟集中集約集聚發展的新路子

一是增強口岸的集聚和帶動作用。發揮呼包鄂城市群的核心作用，依托優勢產業集群，提升綜合承載能力，重點打造企業總部、國際物流集散樞紐、加工制造基地、信息金融服務和文化科技交流中心。滿洲里和二連浩特國家重點開發開放試驗區重點打造國際交通運輸樞紐基地、邊境國際貿易流通基地和外向型制造業基地，以綜合保稅區、互市貿易區、跨境經濟合作區等為載體，加快構建呼倫貝爾—興安盟、錫赤通和烏海及周邊開放區，加快建成對俄蒙及東北亞、環渤海開放合作的國際物流集散中心、能源基地和國際旅游基地。二是突出大口岸“頂天立地”，小口岸“特色發展”的定位。西部地區主要依托策克口岸、甘其毛都口岸和滿都拉口岸，將其全力打造成為對蒙古國的能源資源戰略通道和境內加工儲備基地。中部地區主要依托二連浩特口岸和珠恩嘎達布其口岸，將其全力打造成為集綜合加工、商貿流通、國際物流、人文交往為一體的對蒙古國經濟合作示范區。東部地區主要依托阿爾山口岸、額布都格口岸和阿日哈沙特口岸，將其全力打造成對蒙古國的跨境旅游和生態產業合作區。東北地區主要依托滿洲里口岸、黑山頭口岸和室韋口岸，將其全力打造成集商貿流通、綜合加工、國際物流、跨境旅游、人文交往為一體的對俄羅斯經濟合作示范區。三是進一步提高口岸的輻射能力。東部以滿洲里口岸為樞紐，進一步加快試驗區建設，更好的發揮輻射自治區東部地區的作用;中部以二連浩特口岸和集寧為樞紐，加快二連浩特國家開發開放試驗區和集寧物流中心建設，從而更好的輻射自治區中部地區;西部以策克口岸為樞紐，加快建設額濟納自治區開發開放試驗區，輻射自治區西部地區。通過口岸通道的全方位建設，形成內蒙古東中西各具特色、功能齊全、產業配套、服務完善的綜合性經濟區域，盡快把通道經濟變為落地經濟。

（三）打造口岸產業體系升級版，筑牢泛口岸經濟發展基石

一是推行“國外種植+邊境口岸加工”模式。一方面，俄蒙兩國自然條件好，特別是土地資源豐富，具有輪流耕種、修養生息的優勢。同時，內蒙古人力資源比較充足，又有豐富的種植經驗，在發展農業方面與俄蒙有很強的互補性。另一方面，進口農產品存在疫情疫病傳播風險，不是所有農產品都可以直接進口。因此，大力引導和推動內蒙古企業“走出去”，積極探索開展 “國外種植+邊境口岸加工”模式，既有效防范疫病疫情的傳入，規避農產品質量安全風險，又能帶動泛口岸經濟的進一步發展。二是加快進口指定口岸的申建。目前，內蒙古已經建成汽車、糧食、飼草和肉類等大宗商品進口的指定口岸，在發展泛口岸經濟方面發揮了重要作用。為了實現國外市場供給和內蒙古有效需求的平衡，今后要推動進口種苗、冰鮮水產品等指定口岸的建設。三是進一步擴大進口商品的種類。內蒙古進口商品種類仍有較大拓展空間，要重點加快中蒙俄經濟走廊沿線國家食品農產品檢疫準入進程，進一步豐富進口產品種類。四是積極扶持中歐班列發展。內蒙古口岸優勢明顯，發展中歐班列從全球、全國和全區看，都有著突出的戰略地位和深遠的影響。結合內蒙古中歐班列發展的實際情況和愿景規劃，中歐班列發展應分三步走。從近期目標看，應立足于優化服務、做大總量，帶動口岸過貨量和貿易額增長。從中期目標看，應立足于政策扶持、優化結構，帶動口岸物流等相關產業發展。隨著中歐班列密度、集裝箱數量的提升，內蒙古應積極吸引內地零散貨源和優勢產品在口岸的集結、拼箱和分撥，由此帶動口岸地區倉儲、物流、貨代、會展、金融、信息等相關行業的發展，變流動的財富為留下的財富。從遠期目標看，應立足于搭建平臺、承接產業，打造口岸進出口加工制造基地。為此，要加快綜合保稅區、跨境經濟合作區、物流產業園區等功能區建設，搭建產業轉移平臺，依托中歐班列通道和物流優勢，吸引承接發達地區外向型企業落地口岸地區，實現出口商品在口岸地區組裝加工，進口商品在口岸地區落地加工增值，促進內蒙古口岸地區加工制造、國際商貿、國際物流等產業的發展，最終形成“貿易先行、產業跟進、貿工聯動”的發展格局。

（四）加強與經濟腹地的深度融合，提升泛口岸經濟發展的廣度與深度

一是加快推進蒙晉冀長城金三角合作區的建設，構建主動融入京津冀一體化發展的核心協作區。二是加快建設“錫赤通朝錦”中俄蒙國際海陸經濟合作示范區，以交通、物流、電力和油氣運送通道為突破口，推動與長吉圖開發開放先導區的聯動發展。三是加快產業園區共建，積極主動有效承接環渤海地區、長三角地區和珠三角地區的產業轉移。四是加強在“中蒙俄經濟走廊”建設中的產業分工協作，打破行政區劃的局限，建立人才、信息、技術等方面互聯互通的共享平臺。

（作者單位：中共內蒙古自治區委黨校）

責任編輯：張捷