新常態下政策控制對城市水污染的影響

王逍　肖粵　張錛錛　顧康頂　任思儒

[摘要]隨著工業經濟的不斷發展，中國城鎮居民的生活水平得到了顯著提高，這種提高是在對環境造成極大的污染的情況下產生的，而這其中水污染尤為嚴重。文章基于2005—2017年北京市共13年的數據，利用DEA（DataEnvelopmentAnalysis）VRS模型計算北京市水污染治理效率，并對廢水治理產出不足進行分析，以此說明政策控制與經濟投資對水污染治理具有協同促進作用?；诜治鼋Y果，提出以下幾點建議：第一，發揮政府投資引導能力，開發“第三方治理”模式;第二，制定完善的市場監測機制;第三，完善政策有效性評價制度。

[關鍵詞]城市;水污染;DEA模型;治理效率

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.033

1引言

新形勢新常態下中國經濟發展面臨能源資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態環境惡化的硬約束。推進生態文明建設，首先要加快環境污染治理，而城市水污染防治是環境污染治理的重要組成部分，隨著水資源地位的重要性及近年來可持續發展論題的不斷升溫，越來越多的學者以及社會人士更加關注水污染治理情況。我國雖然對此問題加大重視，但造成我國城市水污染且難以短期解決的原因是多方面和高度復雜的，涉及資金投入嚴重不足、產業結構不合理、管理體制不完善、決策與運行管理不當、監管與績效管理不到位、關鍵技術與成套設備缺乏自主發展等各個方面。

北京市作為我國的首都，政治、經濟、社會和文化的中心，近年來一直致力于改善水環境狀況，取得了一定的成績，但水污染控制法規頒布的時間較晚、數量較少，污水處理廠排放標準偏低以及非點源污染的控制與管理未引起足夠重視等問題仍使北京和世界一線城市有一定的差距。

在水污染防治方面，北京市現行的污水治理規劃主要來源于《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《北京市水污染防治條例》等法律文獻中的相關規定，而在排污權交易法律制度，排污收費制度，公共參與制度以及環境監察制度等具體治理方法方面，政策中雖有提及，但在實際治理中體現較弱，如到目前為止，排污權還沒有正式寫進我國的法律，為我國法律所承認。

在水污染投資治理方面，北京市雖在逐年提升水污染環境治理方面的財政支出，其水污染防治主要投資于水環境區域補償，水資源費和節水管理等方面，在污水處理上，堅持“節水即治污”理念，但具體在各項污水處理方面的經濟支出不甚明了。并且治理資金來源多局限于政府財政支出，由此導致了資金供給渠道單一和資金投入不足等問題。資金支持的短板已經嚴重阻礙了水資源治理進程[1]。

基于此，文章聚焦水污染治理問題，以北京市水污染為研究對象，運用數據包絡分析方法對其水污染治理效率產出不足影響因素進行分析，總體來說，本研究具體有以下兩點研究意義：一是在一定程度上為北京市政府解決城市水污染控制與治理的問題提供建議;二是從經濟及可持續發展角度，城市水污染治理為后續再生水項目的投資提供新的思考方式，并為政府部門制定相關政策、規劃、計劃提供依據，促進市內各城區更加平衡而高效地投資和發展污水處理及回用事業。

2基于DEA模型的北京市水污染治理效率評價

2.1DEA評價模型

我國與西方國家在水污染治理研究方面具有很大差異，國內目前對水污染治理的研究主要是對單個城市或者一片流域的水污染治理研究，而國外更注重對單個水廠的水污染治理研究。其原因是國內在針對水污染治理的宏觀層次矛盾仍然沒有解決，此時進行對單個水廠的微觀層次方面研究是不合理的。[2]而針對單個城市或者一片流域的水污染治理研究方法主要有DEA方法、PSR（PressureStateResponse）模型、灰色關聯模型、社會網絡法IWRM污水治理績效評價指標體系、層次分析法等。筆者基于DEA方法對北京市水污染治理績效進行研究。

2.2模型變量與數據來源

2.2.1研究方法

對于環境污染治理的績效評價，目前有學者從經濟投入角度分析。如胡曉波等，用DEA方法對湖北省廢水治理效率進行研究，得出其經濟投入不足的結論。[3]也有學者從環境政策方面分析，如苗穎，通過環境CGE以污染稅為例，實證分析了中國環境政策的創新績效。[4]但是綜合考慮經濟投入與政策控制的研究仍然不夠深入。其原因：一是由于政策控制難以量化;二是我國環境治理處于起步階段，政策頒布不具有穩定性，研究可行性低;三是往年政策控制對后續年度的影響難以度量，無法客觀評價單獨年份的政策控制效果。針對以上三點問題。筆者的研究思路是：一是綜合考慮政策控制和經濟投入;二是對政策控制，將每年頒布節水措施數視為政策控制強度;三是針對特殊年份的數據單獨進行分析，而不將其與“正?！睌祿旁谝黄鸱治?四是節水措施數視為固定資產投資，按照折舊的方式考慮其對后續年度的影響。

2.2.2指標選取

廢水治理的投入由兩部分組成：治理設施投資和節水措施數。前者主要以廢水處理土建構筑物、廢水處理機械設備等固定資產的形式存在，是廢水治理的原始基礎投入;后者是北京市政府每年針對污水處理所出臺的措施，由政府對污水的管理決定。治理設施投資屬一次性短期投資，節水措施具有持續性長期特性。

產出由兩部分組成：再生水對地區生產總值的貢獻及地方年污水處理量。本研究根據高旭闊博士論文中對再生水資源社會服務價值的研究成果，對各省的再生水社會效益做簡化處理，再生水對地區生產總值的貢獻按5.1%計算[5]。廢水治理效率投入產出指標說明見表1。

2.3水污染治理效率分析

2.3.1北京市廢水治理效率變化情況

將表1中的投入產出指標代入DEASolver軟件中輸出2005—2017年北京市水污染治理效率的測算結果，具體如表2所示。

根據廢水治理效率評估模型，以表2中各項指標的觀測數據為基礎，北京市2005—2017年廢水治理效率變化情況如圖1所示。2005—2017年廢水治理總效率值大體呈上升趨勢，并于2009年和2015年達到了DEA有效，說明了廢水治理的各項投入資源配置逐漸得到優化。截至2017年，廢水治理相對純技術效率和規模效率分別達到1和0.848，相對總效率值達到0.848，說明廢水治理效率水平近年來進步較大。

2.3.2北京市廢水治理產出不足分析

水污染治理產出不足與產出預期的測算結果，具體如表3所示?？梢钥闯?，2005—2008年社會貢獻和年污水處理量的產出不足均呈逐年下降趨勢，說明了隨著北京市不斷頒布新的節水措施，并投入工業治理項目投資，污水處理效果顯著提高。2009—2017年，僅有2012年出現污水處理產出不足的情況，經過數據對比，筆者認為直接原因是人口增長較同期上漲，行政區域改革延遲作用等。從整體來看，在行政監管與相關經濟措施刺激的雙重作用下，污水處理的成效逐年提高。這說明，政策控制與經濟投資對水污染治理具有協同促進作用。

為了更好地將社會貢獻與污水處理量這兩個產出不足在同一張圖表上直觀得表達出來，筆者采用比率分析的方法，即用社會貢獻與年污水處理與其各自的當期預計產出相比，這個比率（下稱偏離期望率）反映了當期投入指標的產出不足程度。圖2為按照表3數據所畫出的偏離期望率的趨勢圖。

由圖2可以看出，2005—2009年社會貢獻與年污水處理量偏離期望率均呈逐漸下降趨勢。這說明，隨著北京市政府對污水治理的政策控制程度加強，并且逐年增加工業治理廢水完成投資，水污染以及控制在一定的范圍之內。由表3可知，2009—2017年純技術效率處于高水平并且穩定狀態，而規模效率總體呈下降趨勢，說明北京市政府通過投資引導使水污染治理市場通過內部資源配置優化實現了技術效率領先，規模效率未達到與技術效率相同水平，有兩方面原因：一是由于水污染治理市場具有邊際收益遞減的特性;二是說明對污水治理的政策控制程度加強與增加工業治理廢水完成投資速度放緩。

3結論與建議

3.1發揮政府投資引導能力，開發“第三方治理”模式

由上述分析可知，在北京市政府對工業治理廢水完成投資等經濟手段的積極引導下，北京市水污染治理市場通過優化資源配置，保持了技術效率持續高水平穩定狀態。因此，北京市政府應當完善市場機制，充分發揮政府投資引導能力，適當增大投資額度，加大對水污染治理投資的范圍，不斷增強北京地區水污染治理市場的資源配置能力。同時可嘗試水環境污染第三方治理，通過環境服務外包，推動本市水污染治理市場化、專業化和社會化，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要[6]。

3.2制定完善的市場監測機制

2014—2017年，規模效率呈下降趨勢，這說明隨著北京地區污水治理市場容量不斷增大，政策控制與經濟投入均已達到邊際收益遞減區間。為了更好地規劃水污染治理投資，提高水污染治理效率，北京市應當建立符合實際的經濟增長模型，并利用其為水污染治理投入提供理論支撐。

3.3完善政策有效性評價制度

2009—2017年，社會貢獻與年污水處理量偏離期望率均為0（排除例外情況）但規模效率卻整體呈現“M”型變化趨勢。從投入角度分析，筆者將節水措施數采取雙倍余額遞減法進行“折舊”，說明當期頒布的節水措施對往后的有效程度并不統一，為了平衡政策控制與經濟投資的關系，提高污水治理水平，政府應當完善政策有效性評價制度。

參考文獻：

[1]覃瓊霞.水資源循環治理中的資金鏈研究[J].中國軟科學，2017（7）：1.9.

[2]田園宏，王歡明.城市污水治理績效評價研究：現狀與展望[J].同濟大學學報（社會科學版），2017，28（1）：94.103.

[3]胡曉波，吳紅艷，葛小東，等.基于DEA的廢水治理效率評估方法及其應用[J].水資源保護，2013，29（4）：77.81.

[4]苗穎.環境政策創新及其績效評估研究[D].大連：大連理工大學，2017.

[5]高旭闊，鄧旋.考慮社會及環境效益的再生水投資效率評價[J].水土保持通報，2017，37（1）：248.254.

[6]呂志奎.第三方治理：流域水環境合作共治的制度創新[J].學術研究，2017（12）：77.83，177.