試論新形勢下的城建檔案工作合作需求

孫靜云

摘要：工程建設項目審批制度改革對城建檔案工作帶來重要影響，突出表現之一為對合作的高要求。文章通過對形勢的梳理引出城建檔案工作中合作的必要性，分析合作的可能性，并選取合作中須注意的方面進行了闡述。

關鍵詞：工程建設項目；城建檔案；合作；行政制度改革

城建檔案記錄城市建設與發展實踐活動，是城市建設、管理、運行中的重要參考資料，也是城鄉記憶的組成部分。城建檔案因其主要對象，即工程建設項目自身的系統性和復雜性，在其形成、管理、利用的過程中體現出明顯的合作傾向。而工程建設項目管理環境變革、技術工藝的進步以及檔案行業的發展，都對城建檔案工作提出了更高的合作要求。

一、背景與形勢

1.審批制度改革

工程建設項目的推進是城市建設發展中為大眾所熟悉的一部分，也是城市化過程最為生動的體現之一，深刻影響著城鄉環境與生產生活。近年來，為提升發展質量、激發市場活力、提高競爭力，我國政府推行了一系列以優化營商環境為主的改革措施，取得了相當的成效。世界銀行自2004年以來測量全球經濟體營商環境，并發布《全球營商環境報告》。主要考核指標包括開辦企業、獲得建筑許可、獲得電力、產權登記等十項（個別年份略有調整）。我國在“獲得建筑許可”一項上的評分一向不高，在2019年仍在第121位，位居各指標最末。而在2020年的報告中，排名已至第33位。[1]這得益于政府為轉變職能在工程建設項目領域展開的全流程全覆蓋行政審批制度改革，精簡審批事項，優化審批流程，重新解讀統籌組織數據資源，提高數據資源利用率。這一輪次的改革力度頗大，強調“全流程、全覆蓋”，將工程建設項目要素重組，流程再造。城建檔案作為其中的一部分，文件的形成、收集、管理都相應發生變化。因行政流程變化所涉及的文件主要集中在工程準備階段和竣工驗收階段，對竣工圖的確認和載體形式也要做出相應的調整。這些文件通常在日后有較高的利用需求，受到多方關注。

2.電子化的深入應用

電子文件早已廣泛應用到工作實踐中，電子文件與檔案的一系列關系也是理論和實踐中必須面對的問題。2019年4月30日發布的《國務院關于在線政務服務的若干規定》中列明：除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力。同樣，工程建設項目改革舉措中建立完善的工程建設項目審批管理系統和審批協同平臺、“多規合一”協同平臺，改變了行政服務方式和結果的記錄方式、呈現結果。

在建設技術方面，根據《中國BIM應用價值研究報告》，BIM的理念和價值在我國工程建設行業已經基本達成共識。[2]在2019年4月，人社部等三部門向社會公布新職業信息，將“建筑信息模型技術員”列為13個新職業之一。[3]這從另一面印證了BIM在工程建設行業所得到的價值認可，BIM職業前景看好。BIM技術的應用進一步提升了工程建設行業的信息化程度，對工程建設過程中的有效溝通和信息協同起到了推進作用，也在一定程度上改變了記錄工程建設項目實踐活動的形式與結果。南京市工程建設項目審批制度改革中還提出加速“多規合一”平臺、工程建設項目審批管理系統和BIM系統、CIM平臺的融合。[4]這些變化主要影響的是工程建設項目中從量上來講最大的施工階段的文件。

3.檔案事業發展內卷化

“內卷化”（involution）是由戈登威澤（Alexander Goldenweiser）提出的、用于描述某種文化現象達到一定程度后不能實現新的突破，只能以內部不斷的精細化和復雜化實現繼續存在的理論，通常用于描述自我懈怠和自我消耗的現象。[5]檔案專業在技術上的突破多依賴于其他專業，常發生于與其他專業的互動部分。特別是信息技術的發展應用，檔案專業面對信息化表現出了明顯的“內卷化”。由于對技術的生疏，全國年投資近百億的檔案信息化項目似乎成了“局外人”的盛宴。受到知識結構和學術慣性的影響，學界對IT技術也普遍存在排斥心理，更樂于在抽象“概念”“模式”的搭建中自娛自樂，故步自封。這種集體性的“技術失語”嚴重危及檔案職業的活力和前景。[6]城建檔案作為規劃、建設專業與檔案專業結合的領域，有多專業的參與，不同角度的解讀，不缺乏外力刺激，應該更具活力。然而，在實踐中看來，檔案的特色更加強，規劃、建設的角色相對弱，因而帶有很強的檔案屬性。“城建檔案”一詞，核心是“檔案”，“城建”是修飾限定檔案的定語，反映檔案的內容。城建檔案實踐在工程技術、建筑工藝、規劃技術、信息技術等各專業技術的發展變革中都不具備技術優勢，只能被動等待反饋，技術失語，因而也容易出現“內卷化”。城建檔案要成為城鄉建設的助力，就要向外突破，打破被動狀態，積極參與到現實的變革中去。

二、認識合作及其可能性

1.合作定義與分類

工程建設項目的全流程不同時點有不同主體的參與，因而形成的記錄天生具有合作性。尤金·巴達赫將合作界定為“兩個或兩個以上的機構從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值。”[7]從合作的對象上來看，有以建設單位為核心的各建設主體，本文將這類主體間的合作稱為內部合作，由建設單位主導，統籌協調其他參建單位形成、收集、整理記錄。在工程準備階段和竣工驗收階段，政府部門的參與增多，多形成結論性、證照性文件，對工程建設項目意義重大。此時，合作主體也多為市場主體變化引入更多公共部門。本文所討論的城建檔案工作更多的是由城建檔案部門與各相關政府部門參與、建設單位配合的，為維護公共利益、營造更優質的環境而進行的跨部門合作。

2.合作可能性

（1）合作共識

首先，政策文件統一認識。國務院辦公廳文件中明確表示，工程建設項目審批制度改革是全流程、全覆蓋的改革，要統一審批流程、統一信息數據平臺、統一審批管理體系、統一監管方式。[8]各部門在改革工作中落實“統一”的精神，必須靠精誠有力的合作。國家文件統一思想認識，制定共同目標，為合作打下基礎。其次，城建領域政府各主管部門，包括發改、規劃、建設等部門，經過多年業務實踐，逐漸認可城建檔案的重要性及其價值，也都認識到工程建設項目一以貫之的流程性而帶來的各部門之間合作的必要，落到更具體處就是信息的共享及全生命周期內合作的必要。再者，作為公共部門工作人員，職業道德和職業信仰使得事實上有跨部門合作需要的人員享有共同的價值觀，將公共利益擺在前面，守護公共利益，將跨部門合作視為有效的實現手段。

（2）全流程信息系統助力

改革要求建立完善工程建設項目審批管理系統，實時共享審批數據。跨部門合作其實就是一種信息的交互。信息交互是合作部門間溝通的一種方式，也是合作的基礎。借助IT技術，信息系統是實現信息交互的一種有效工具。它可以幫助各部門從整體上、全流程上把握工程建設項目的進度以及本部門在其中的角色與貢獻。各部門在部門內部信息化的過程中都已建立了本部門業務內垂直的信息管理系統，且經過相當時間的磨合發展，信息系統本身已達到相對成熟、穩定的狀態。在此基礎上再實現各業務信息系統在審批全流程中橫向的合作與交互，提升溝通效率，讓“數據多跑路，百姓少跑腿”，避免社會資源的浪費。再者，各公共部門的工作人員都經過了信息化的培訓，具備一定的信息素養，深化了對信息系統在業務辦理中應用的認識，有利于信息系統橫向合作應用的推進。

（3）社會氛圍

工程建設項目審批制度改革是推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的重要內容。[9]社會各界在改革措施的貫徹執行中感受到了改革的誠意和決心。審批事項減少、審批時限壓縮、審批流程優化的改革成果在社會上引起關注，同時也使得改革的觀念在全社會得到了更高程度的接受和認可，改革的社會氛圍被營造起來。在其他先行改革的領域，如商事登記，通過各部門間信息共享，互聯互通，跨部門合作收到較好的反饋，對后續開展的跨部門合作產生一定的積極影響。改革各部門都認識到必須投入到改革的洪流中去，順應時勢，不能將數據“據為己有”，只有讓數據動起來，才能發揮其應有的作用。

三、合作內容

跨部門合作是一個動態、復雜的過程，涉及新與舊、動與靜、內與外、收與放等多方面的考量。這里選取幾點簡單討論。

1.設計參與

一是參與審批全流程設計。全流程、全覆蓋的審批管理流程中要有城建檔案思想的滲透，才能在實踐結果中得到更有價值的城建檔案。檔案從其形成的源頭上講，要保證真實、有效、完整，就必須將檔案思想貫穿實踐活動始終，及時記錄。對于城建檔案來講，更是如此。比如，工程建設項目周期長、規模大、涉及主體多，城建檔案形成收集整理工作更加要一以貫之，否則即便日后補救，既難以保證質量，也不符合檔案精神。現實中城建檔案真正得到一定程度關注的時候，多是在竣工驗收階段，導致城建檔案工作經常處在被動局面。全流程的設計中將檔案思想滲透其中，注意城建檔案及時性，將能大大提高城建檔案的質量和效率。

二是參與協同信息系統設計。信息系統作為實現流程控制、協同合作的一種工具，同時也應成為城建檔案形成、收集、整理甚至利用階段有效的工具。在包括工程建設項目審批管理系統在內的各項信息系統的優化設計中，要為城建檔案的管理留有空間。這是尊重文件生命周期的事實，同時也是在各部門歸檔的實踐中對審批流程的再宣傳再教育。

2.機制建設

機制建設是保留改革成果，規范審批行為的重要方式。要讓機制發揮出合作的作用，需要注意以下幾點：

一是建立完善有效的溝通機制。跨部門合作過程中必然會產生大量的溝通需求，溝通的結果也是指導各方行為的一個方面。如果沒有可供依憑的溝通機制，大量溝通需求將得不到滿足，必然會破壞合作成果，降低合作效率。可以建立定期的工作會議、聯席會議，不定期的交流會等多種溝通機制，匯總各方意見，統籌各部門行動。二是責任機制。跨部門合作的各參與方都必須明確行為和責任的邊界。模糊的責任機制可能模糊部門的使命，淡化部門有效履行職責的責任感。[10]特別是在實踐中，缺乏清晰的責任機制，會破壞各部門對合作的認識，容易推諉塞責，陷入“三個和尚沒水吃”的境況之中。三是考核評價機制。任何工作都需要正反兩方面的激勵。沒有考核的工作實際上便流于形式。正向的激勵是對工作成果的肯定，對于工程建設項目審批改革這種探索性的工作尤其重要。反向的約束是對工作的鞭策。對于破壞合作因素要予以約束、剔除。將實踐中探索出的先進經驗和暴露出來的問題投入到新的合作修正中，促進合作健康運行。

3.團隊建設

跨部門合作需要建立一個穩定的團隊。這不僅有利于部門內部對合作的認識和把握，也有利于促進部門間溝通的正常進行。各部門間負責溝通的人員對合作本身來說也是一個團隊。這點常因溝通團隊處在一種虛擬狀態而被忽略。這個團隊同樣需要穩定性。正常人員的流動會破壞業已建立起來的溝通渠道，造成跨部門合作“制度記憶”的流失。[11]除了人員的相對固定外，工作空間的相對固定也能幫助形成團隊的穩定性。一個團隊的成員，即使是像制度改革這類工作，臨時抽調而成，也最好有固定的工作空間，增加團隊成員彼此的接觸磨合，促進共同記憶，塑造信任，提高溝通效率。“通向和諧之路有時確實需要相關主體的物理親近。”

工程建設項目審批制度改革對城建檔案工作，既是機遇，也是挑戰。改革是不斷試錯的過程。隨著技術進步和管理變革，城建檔案工作中合作的形式可能出現調整，但合作的精神不變。

注釋與參考文獻

[1]World Bank Group. Doing Business[EB/OL].[2019- 11- 04].https：//chinese.doingbusiness.org/.

[2]高崧，李衛東.建筑信息模型標準在我國的發展現狀及思考[J].工業建筑，2018（2）：1-7.

[3]人社部.人社部、市場監管總局、統計局聯合發布新職業[EB/OL].（2019-04- 03）[2019- 11- 04].http：//www.mohrss. gov.cn/wap/xw/rsxw/201904/t20190403_ 313788.html.

[4]南京市人民政府.市政府關于印發南京市深化工程建設項目審批制度改革實施方案的通知[EB/OL].（2019-09-16）[2019-11-04]. http：//www.nanjing.gov. cn/zdgk/201909/t20190927_1666782.html.

[5]常大偉，陳璟.從部門空間走向公共場域——檔案事業發展“內卷化”現象及破解之道[J].浙江檔案，2019（9）：19-21.

[6]張照余.風物長宜放眼量：檔案職業的疆域拓展與戰略性轉移[J].檔案與建設，2014（4）：12-13+17.

[7]尤金·巴達赫.跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實踐[M].周志忍，張弦，譯.北京：北京大學出版社，2008：6.

[8][9]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見[EB/OL].（2019-03-26）[2019-11-04]. http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2019-03/26/content_5376941.htm.

[10]尤金·巴達赫.跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實踐[M].周志忍，張弦，譯.北京：北京大學出版社，2008：10.

[11]尤金·巴達赫.跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實踐[M].周志忍，張弦，譯.北京：北京大學出版社，2008：236.