論憲法視角下監察權與檢察權行使的銜接

何建華　郝若敏

摘 要：2018年《憲法》修訂和《監察法》的頒布，確定了國家監察機關的職責之一是調查職務違法犯罪案件，《人民檢察院組織法》規定國家檢察機關偵查司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪。監察權與檢察權在運行過程中呈現交叉銜接態勢，文章通過研究監察改革緣由、監察權與檢察權的憲法定位以及法律銜接三個問題，以期在法理上進一步明確監察權與檢察權的定位，使二者在實踐中能更好的履行職能，實現完美銜接。

關鍵詞：檢察權;監察權;銜接

第十三屆全國人民代表大會第一次會議2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》與2018年3月20日通過的《中華人民共和國監察法》將國家監察委員會增設為行使國家監察權的國家機關，明確規定了監察機關辦理職務違法犯罪案件。2018年11月24日，最高人民檢察院印發了《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪若干問題的規定》，規定檢察機關偵查司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，結合2018年4月17日中央紀委、國家監委印發的《國家監察委員會管轄規定（試行）》等規定，對新形勢下的檢察機關及其所行使的國家檢察權與新設的監察機關及其所行使國家監察權，從憲法視角下深入研究二者權力行使的銜接，有重要的理論價值和實踐意義。

一、監察權改革的緣由及進程

監察權是由法律規定的專門國家機關及人員對其他公共權力機關及人員行使權力的合法性、廉潔性等實施監督與糾舉的權力。

我國在長期的探索中，發展出獨具特色的權力監察（監督）體系，秦前紅教授把這一套體系概括為“三駕馬車”模式：第一方面，國家權力機關監督體系，以人大監督為核心，還包括司法監督與行政監察;第二方面，執政黨自身內部監督以及人大、政協的民主監督;第三方面是相對的“軟”監督，包括民主黨派監督、人民群眾監督等。這樣的概括較為全面地描繪了之前我國的權力監督體制，但在實際上是屬于廣義上的“監督”，非專門的“監察”范疇，而真正承擔國家監察職能的實際上是三項制度：一是處于主導地位的黨內紀檢制度;二是處于保障地位的檢察監督制度;三是處于補充地位的行政監察制度。

上述體制雖然有利于從多種領域強化權力監督的效力，但是也會難以避免地陷入“九龍治水而水不治”的困境，國家的監察權力被分散在多個機構和部門。“三駕馬車”模式將監察權一分為三，三類監察主體處于不同的系統，其負責的監察對象既交叉重疊，又未能實現“全覆蓋”，且互相之間職能邊界不清，最關鍵的是，三類監察方式在執法方式和執法標準上不統一，無法形成穩定、高效的銜接機制。多機構、多主體的監察模式導致監察合力難以形成，效果達不到理想狀態。

正是基于我國監察體制存在的不足，不能適應新時代條件下保障公權力廉政的目的，中央做出了國家監察體制改革的決定和部署。改革采取較為穩健的方式，在黨的堅強領導下，按照中央的部署，改革推進得十分迅速，每一步都平穩有力，在短時間內取得了許多重大成果。2018年3月11日，《憲法修正案》在第十三屆全國人大第一次會議上經投票表決獲得高票通過，修改并增加了關于國家監察機關的設立、監察委員會的法律地位、機構及人員組成、權責及約束等內容。2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議正式通過《中華人民共和國監察法》。

《憲法》相關條款的修改以及《監察法》的通過，意味著國家監察體制改革成果獲得憲法意義上的最終確定，國家監察權正式成為我國權力結構中的一項憲法性權力。

二、憲法視角下的監察權與檢察權分析

《憲法》賦予新設的監察機關直接隸屬于同級人大，其隸屬關系如下圖所示，這極大地提升了監察機關的位階。原來分散的監察體制，只是人民政府或檢察機關下設的部門，而改革后設置的監察機關，其地位與政府及兩院處在同一位階，都由人大產生并直接向人大負責，與“一府兩院”的權力平行，新的監察權既非司法權，也非行政權，而是一項獨立的權力。國家監察權作為一種新型的國家權力出現，也就改變了原來的國家權力結構和政治體制格局，從“一府兩院”變革為“一府一委兩院”的新體制，這也是我國新國家監察體制的標志性特色。

監察權與檢察權均具有監督的屬性。監察機關是行使國家監察職能的專責機關，檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關。從權力產生之初，監察權與檢察權就有監督權的內涵。從機構組成上看，監察委員會和紀律檢查機關合署辦公，紀委原本就是黨內監督部門，體現的是黨內監督，而監察權來自人民，體現的是人民監督，通過機構整合最終形成黨內監督和人民監督有機融合，保證所有行使公權力的公職人員都被全覆蓋監督，使得監督體制和監督機制更加制度化、規范化。檢察機關目前正值內設機構改革，但根據最高人民檢察院已經完成的內設機構改革來看，其各檢察廳監督職能包括對刑事、民事、行政訴訟活動及刑事、民事、行政判決和裁定等生效法律文書執行的法律監督工作;死刑復核活動監督工作;對監獄、看守所等執法活動的法律監督工作等。

監察權具有獨特的政治屬性。監察權是專司國家監察職能的權力，在權力結構體系中具有平衡和調節現有國家權力關系的功能，其以權力制約權力的調節方式，能夠發揮遏制腐敗、制約權力的作用，對鞏固政權發揮著不可替代的政治功能。

監察權具有準司法性。監察機關有執法與職務犯罪調查的職能，對涉嫌職務犯罪的案件要移送檢察機關提起公訴，這說明監察機關不是國家司法機關，不能行使檢察機關的公訴權，更不能行使審判機關的審判權，但依據法律規定對涉嫌違法的被調查人員可以行使訊問、詢問等刑事偵查權，從這一點看，其具有司法權的行使方式，但不具備司法終局性。

由此可見，監察權與檢察權相比，是一種具有獨特政治屬性、準司法性的內涵多樣的混合性權力，這種混合性在監察權與檢察權的銜接中呈現的更加明顯。

三、監察機關監督執法權的行使與檢察機關法律監督權行使的銜接

監察機關有權對公職人員進行監察，檢察機關的公務員自然屬于被監察對象之一，根據最高人民檢察院《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪若干問題的規定》，檢察機關對司法工作人員相關職務犯罪有偵查權，監察機關對職務犯罪的調查活動應受法律監督，二者在運行過程呈現相互交叉的態勢。

（一）案件管轄范圍的銜接

《監察法》和《國家監察委員會管轄規定（試行）》規定，濫用職權罪、玩忽職守罪屬于監察機關的管轄案件。檢察機關管轄的案件范圍是司法工作人員涉嫌利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件。即非法拘禁罪;非法搜查罪;刑訊逼供罪;暴力取證罪;虐待被監管人罪;濫用職權罪;玩忽職守罪;徇私枉法罪;民事、行政枉法裁判罪;執行判決、裁定失職罪;執行判決、裁定濫用職權罪;私放在押人員罪;失職致使在押人員脫逃罪;徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪。

實踐中，司法工作人員的濫用職權、玩忽職守犯罪，可能發生在司法活動中，也可能發生在行使其他職權的活動中。根據《刑事訴訟法》和《國家監察委員會管轄規定（試行）》，檢察機關立案偵查的濫用職權、玩忽職守犯罪是指發生在司法活動中的司法工作人員犯罪。因此，檢察機關立案偵查的濫用職權、玩忽職守案件應是司法工作人員濫用職權、玩忽職守侵犯公民權利、損害司法公正的情形。對于其他國家機關工作人員濫用職權罪、玩忽職守案件或者司法工作人員濫用職權罪、玩忽職守，但沒有侵犯公民權利、損害司法公正的，不屬于檢察機關管轄，應當由監察機關依法調查處置。

（二）案件線索移送和互涉案件的處理

檢察機關在偵查司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪時，若發現司法工作人員其他職務犯罪線索，根據《監察法》第三十四條規定，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置;對于司法工作人員既涉嫌侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的案件，一般由監察機關為主調查，檢察機關予以協助。

實踐中，監察機關和檢察機關管轄的司法工作人員犯數罪情形主要有兩種：一種情形是數罪之間有牽連關系，構成牽連犯，一般由監察機關為主調查，檢察機關協助;另一種情形是數罪之間沒有牽連關系，如司法工作人員涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、虐待被監管人等犯罪，同時又涉嫌貪污賄賂犯罪的，這種情形可以由監察機關和檢察機關分別管轄。

（三）監察權與檢察權審查起訴程序上的銜接

《憲法》修正后，仍由檢察機關負責提起公訴，根據刑事訴訟程序的順序性，可知監察權與檢察權在移送審查起訴時是必然要銜接的。

（1）監察機關移送的案件應接受起訴審查

《憲法》與《刑事訴訟法》規定，監察機關調查的職務類犯罪案件，經調查認為已達到刑事證明標準的，一律要移送檢察機關依法審查、提起公訴。這意味著監察機關對職務犯罪的處置權不具有終局性，職務犯罪案件不能依靠自身提起公訴，必須移送檢察機關提起公訴。檢察機關對于職務犯罪的偵查權移交給監察機關后，其仍具有在審查起訴中核實證據、補充證據的權力（訊問權、詢問權等）。檢察機關審查案件時，除了對起訴條件審查外，還要審查證據的證據資格與證明力，并有權排除非法取證的證據，職務犯罪案件事實不清、證據存在瑕疵的檢察機關可以退回監察機關補充調查，也可以自行補充偵查。

由此可見，檢察機關對監察機關移送的職務犯罪案件具有起訴審查權，且為實質審查，與此相對應的是，監察機關應當主動依據《刑事訴訟法》的證明標準全面收集、調取、提供證據，并依照以審判為中心的改革要求，配合檢察機關完成審查工作。

（2）檢察機關有權決定是否提起公訴

檢察機關對監察機關移送職務犯罪案件依法審查后，對于符合起訴條件的職務犯罪案件，達到證明標準要求，應當追究刑事責任的，依法作出提起公訴的決定。對于不符合起訴條件的職務犯罪案件，依法作出不起訴的決定。檢察機關的不起訴決定與法院的有罪但免于刑事處罰判決都具有終結司法程序的功能，通過作出不起訴決定能夠阻止監察機關對嫌疑人或被告人追究刑事責任的活動，變相體現對監察機關職務犯罪調查權的制約，有利于保障被追訴人基本人權。

同時，根據在刑事訴訟中最大程度降低錯誤率以及權力制衡的價值取向考慮，監察機關認為檢察機關作出的不起訴決定有錯誤時，可以向上一級檢察機關提請復議，但目前尚無法律對復議的主體及程序做出規定，也沒有涉及對復議結果仍有異議如何處置的問題。考慮到發生此情況時案件已進入訴訟程序，從保障公民基本權利角度思考，對可能出現的異議建議盡可能通過程序解決。

《憲法》賦予監察機關獨立地位后，標志著我國形成了一個更有效、更嚴密的權力制約體系，監察權與檢察權從不同的案件管轄范圍發揮著對公權力制約的憲法功能。監察權對職務犯罪的調查，并未影響到檢察權的法律監督與審查起訴職能，反之檢察權可通過偵查監督與提起公訴直接制約監察權，二者互相制約，更好的監督國家權力。隨著反腐敗法律制度體系的不斷完善，司法實踐對監察權與檢察權行使的銜接路徑拓寬與實施機制創新提出了新的要求，從理論與實踐上研究解決好兩權銜接問題，具有重要意義。

作者簡介：何建華，山西大學法學院副教授，研究方向：憲法學與行政法學;郝若敏，山西大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。