中國（天津）自貿試驗區開放創新的成效與進路

趙文霞

摘 要：中國（天津）自貿試驗區掛牌運行四年來，在“放管服”改革、稅收政策、投資自由化、貿易便利化以及金融開放等領域取得了一系列創新成效，但在體制機制、輻射效果及推廣宣傳等方面仍有提升空間。針對天津自由貿易試驗區未來進一步開發開放遇到的現實瓶頸，提出推進體制機制改革、提高貿易伙伴多樣化及積極推廣宣傳自貿試驗區建設成效的相關建議，對促進我國自由貿易試驗區建設具有一定參考價值。

關鍵詞：天津自貿試驗區;容錯機制;多樣化

中國（天津）自由貿易試驗區（以下簡稱天津自貿試驗區）于2015年4月正式掛牌運行。天津自貿試驗區是我國北方第一個自貿試驗區，也是第二批獲批自貿試驗區之一。正式掛牌以來，天津自貿試驗區推出了涵蓋貿易、投資、金融、法制及政府服務等400余項先行先試改革措施，其中25項創新經驗和案例向全國復制推廣，106項經驗和案例在京津冀及其他區域復制推廣，大幅降低了營商成本，激發了市場活力，也取得了明顯的經濟效果，2018年天津自貿試驗區實現外貿進出口額2681.8億元人民幣，占全市33%。

一、中國（天津）自貿試驗區建設成效

（一）持續深化“放管服”改革

天津自貿試驗區累計獲得800余項市權下放，登記流程方便快捷。“企業開辦一窗通”服務平臺正式上線運行，市內企業開辦通過網上一窗受理，信息共享，實現一網通辦，開辦時間壓縮至1個工作日內。率先實施經營許可“一址多證”、民非機構“多項合一”等改革探索。持續深化“一制三化”改革，推進“無人審批超市”、承諾制審批、建設項目聯合審批。出臺環境影響評價告知承諾制改革實施辦法，實現“零審批”管理。天津自貿試驗區三個片區全部設立了行政審批局。建立了綜合受理單一窗口，實現了審批服務的全流程便利化。截至2019年6月底，天津自貿區新登記市場主體6500戶，累計新增市場主體5.9萬戶，注冊資本1.93萬億元人民幣。

（二）開展多項稅收政策試點

制定下發《貫徹落實〈國務院關于支持自由貿易試驗區深化改革創新若干措施的通知〉任務分工》，允許自貿試驗區創新推出與國際接軌的稅收服務舉措。成功開展了租賃公司進口大飛機進口稅收優惠試點、融資租賃貨物出口退稅試點等多項稅收政策試點。在全國率先實現了平行進口汽車入區保稅倉儲，突破了汽車“落地征稅”的限制。區內運行有全國首個平行進口汽車裝備中心，2019年上半年平行進口汽車4.2萬輛，占全國70%。全國口岸400余家國際采購商，220個城市將近1500個從事平行車銷售的企業，均從天津取得貨源。此外，在全國率先設立郵輪母港進境免稅店。率先試運行“全國電子倉單系統”，在完成非保稅貨物質押融資基礎上，出臺全國首個保稅貨物倉單質押融資業務監管辦法。實施貨物狀態分類監管，2019年上半年完成非保貨物入區4076票。

（三）加快落實外商投資負面清單

全面放開飛機、船舶、汽車等先進制造業外資準入，文化、電信、教育等服務業加速開放。外資準入前國民待遇加負面清單管理全面落地，外商投資項目核準縮短至3個工作日，負面清單特別管理措施從2013年的190條縮減到2019年上半年的37條，下降80%以上。以負面清單管理為核心，對3億美元以下、一般類境外投資項目由原來的核準改為備案制管理，辦結時間縮短至1天，目前99%以上的外商投資企業通過備案設立。投資便利化方面，實行外商投資企業網上登記系統，打通了天津工商登記與商務部備案系統信息交換和數據共享通道。2018年，區內新設外商投資企業436家，累計新增外商投資企業2473家。備案境外投資機構54家，境外中方實際投資額6.8億美元，占境外中方協議投資額的40%。

（四）積極推動貿易便利化

轉變傳統貿易監管方式，率先上線國際貿易“單一窗口”，開展“加工貿易自主核銷”、航空維修RFID物聯網、試驗用特殊物品準入、出口貨物專利糾紛擔保等監管服務模式創新。率先實現與國家單一窗口標準版集成對接及用戶統一身份認證，并先后完成全國首單進口貨物報關、首單既報關又報檢貨物申報放行、全國首單船舶“一單三報”功能對接和應用，實現與國家11個部委信息系統互聯和數據共享。貿易便利化方面，先后出臺80多項貿易便利化措施。東疆保稅港區率先實施了以“提前報關、碼頭驗放”為主要內容的通關流程和物流流程綜合優化（雙優化）改革，口岸通關服務效率大幅提升。目前，通關時間壓縮到32個小時，已優于新加坡通關水平，進出口企業的進出口合規成本分別下降547美元和100美元，降幅分別達到61.7%和19.9%。

（五）加快推進金融創新

在全國率先開展飛機離岸租賃對外債權登記業務和共享外債額度便利化試點，出臺全國首個商業保理行業監管辦法、保稅租賃業務管理辦法。“金改30條”準予實施政策全部落地。出臺天津自貿試驗區銀行業市場準入報告類事項清單。創新推出預付款融資物流金融新模式。創新租賃資產證券化業務模式，資產證券化（ABS）產品發行由審批制改為備案制，打通了租賃業企業直接融資渠道，為租賃公司提供新的資金來源，減輕對銀行貸款的依賴，更直接有效地破解實體企業“融資難、融資貴”的問題。截至2019年年中，區內擁有各類融資租賃企業超過3600家，總資產突破1萬億元，占全國市場的1/3，飛機、船舶、海工平臺租賃業務均占全國的80%以上。

（六）建立健全法制保障體系

《中國（天津）自由貿易試驗區條例》順利實施，國家部委和市級各部門落實出臺近200個配套支持文件。中國貿仲、海仲設立自貿試驗區仲裁中心。設立知識產權法庭、自貿試驗區法庭和檢察室，建立涉自貿試驗區商事糾紛訴調對接機制。天津市仲裁委成立自貿試驗區知識產權仲裁中心和國際仲裁中心，形成了多元化商事法律服務體系。成立華北知識產權運營中心，構建了“1+N”運營體系，在專利技術轉移轉化、“互聯網+”專利跨區域流轉等方面開展的特色工作頗具成效。2018年，天津自貿試驗區新增專利申請4770件，新增專利授權2618件。新增高新技術企業170家，高新技術企業主營業務收入611.9億元人民幣。

二、中國（天津）自貿試驗區進一步開放創新遇到的瓶頸

設立以來，天津自貿試驗區在簡政放權、縮減負面清單等方面取得了重要進展。既激發了自貿試驗區自身的發展活力，也有助于壓縮全國版負面清單。不過，隨著改革進入深水區，天津自貿試驗區建設遇到了一些現實瓶頸，阻礙了改革的進一步推進。

（一）制度創新與實際需求有待進一步銜接，容錯機制有待進一步完善

制度創新與現實生產和需求有待進一步銜接。在負面清單大幅減少的背景下，體制機制成為制約負面清單舉措落實的主要因素之一。理論上，企業可以自由進入負面清單之外的行業。不過，現實中負面清單管理制度的貫徹落實受到了一定程度的制約，仍然存在一些企業或機構雖在負面清單之外，但未享受市場進入的便利，需要進行審批才能進入。這在一定程度上削弱了負面清單的成效。此外，隨著改革的持續推進，試驗區的進一步開放處于系統化深水區，區內制度創新路徑及方向性設計與現行法律法規仍然存在一定差距。深入推進貿易與投資的自由化便利化涉及現行法律法規的調整，而目前我國體制機制改革尚未實現大的突破，如稅收政策，所以自貿試驗區相比其他地區吸引實體進行貿易和投資的優勢相對有限。需要探討在自貿試驗區范圍內先行先試減稅降費舉措的可行性。

容錯機制需進一步完善。深入推進貿易和投資的自由化便利化不僅涉及體制機制的完善，在實際落實中更牽涉到多部門之間的協調。容錯機制不完善導致業務部門在協調對接方面可能存在錯位或不匹配。目前我國容錯機制尚未完全建立，機關部門人員落實改革創新舉措存在怕錯心理負擔，政策執行中難免推諉拖延，導致審批緩慢滯后及創新政策落實不到位。另外，自貿試驗區管委會權限不高，無法及時調動資源，不利于工作的深入推進。隨著改革的深入，部門之間協調的問題逐漸突出，體制約束與現實改革需求之間的錯位也越來越突出。《中國（天津）自由貿易試驗區條例》于2016年1月出臺，該條例以規范性法律文件的形式明確規定了容錯免責機制，如何抓緊落實條例相關精神，仍需要進一步研究解決。

（二）對外貿易伙伴多樣化程度有待提高，周邊輻射帶動效果有待增強

對外貿易伙伴多樣化程度有待提高。目前，我國已有18個省市設立了自貿試驗區，初步形成了“1+3+7+1+6”的對外開放新格局。根據中國自由貿易區服務網的數據，截至2019年10月20日，我國已簽署17個自貿協定，涉及25個國家和地區，中韓自貿協定在2015年正式簽署，中日韓及中國和加拿大的自貿協定也正在加緊談判或研究。而天津2018年以前最大的貿易伙伴一直是美國，且約有15%的進出口貿易來自美國。在中美經貿摩擦存在諸多不確定性的背景下，探索與周邊國家（地區）、“一帶一路”沿線國家（地區）及已同中國簽署自貿協定國家（地區）深入合作有助于分散國際合作不確定風險。天津自貿試驗區與我國已簽署自貿協議的國家（地區）之間的交流合作仍有進一步提升空間。

輻射帶動效果有待增強。京津冀協同發展是重大國家戰略，服務京津冀協同發展是天津自貿試驗區的重要使命，而因天津自貿試驗區設立不足五年，其對周邊區域的服務輻射和帶動效應尚不顯著。此外，與長三角、珠三角相比，京津冀城市群市場化程度偏低，在疏解北京非首都功能的背景下，天津良好的基礎設施、教育資源以及自貿試驗區的獨特優勢，對周邊地區形成了較強的吸納作用。自貿試驗區與京津冀協同發展、雄安新區如何協調合作需要有針對性地進行研究。

（三）開放創新經驗需要加強推廣宣傳

2019年7月，商務部發布的自由貿易試驗區第三批31項“最佳實踐案例”中，天津自貿試驗區“平行進口汽車政府監管服務新模式”和“租賃資產證券化業務創新”兩項入選，占6.45%。設立以來，天津自貿試驗區金融創新案例約占四大自貿區（上海、天津、廣東及福建）創新案例的17%左右，改革創新的步伐仍有待加快。40多年的改革開放，我國經歷了從打開國門到實行全方位對外開放。目前正逐步從以制造業為主的開放發展到以服務貿易為重點的開放，并向制度性、結構性開放推進。建設自貿試驗區不能滿足于作為經濟全球化的參與者，更要發揮經濟全球化推動者的作用，但是目前來自天津自貿試驗區的開放創新聲音不夠洪亮，導致民眾對自貿試驗區開放成效的感知較弱，附近以及當地居民對自貿區開放的獲得感不強，參與程度也有待提高。

三、加快推進自貿試驗區建設的對策建議

（一）加快推進體制機制改革

根據現實需要，賦予自貿試驗區更大的改革開放自主權，允許和鼓勵自貿試驗區根據各地實際采取更加靈活的行政體制安排。推進與自貿試驗區開放相適應的行政體制改革，促進政府職能轉變，完善容錯機制，適時修訂相關條例法規，最大限度提高政府部門的工作效率。在貿易與投資管理方面，進一步完善“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，繼續探索貿易和投資自由化便利化，穩步推進制度性和結構性改革，同時結合新技術推進監管領域變革。逐步完善相關法律法規，在自貿試驗區范圍內推行減稅降費先試先行，激發經濟發展活力，促進貿易投資自由化、便利化。

（二）提高貿易伙伴多樣化程度，加強區域協作交流

各地自貿試驗區應發展面向不同地區的外向型經濟，降低對單一國家（地區）的貿易依賴，加快設立面向“一帶一路”沿線國家（地區）、與我國已簽署自貿協定國家（地區）的開放型園區。目前中日韓自貿協定正在加緊談判，在天津自貿試驗區內可以先行探索“零關稅、低稅率及區內流轉免征增值稅”等國際自由貿易園區通行的相關政策，打造對日本、韓國以及與其他已簽自貿協議的區域合作先行先試示范區，構建信息互換、監管互認等高效順暢的合作機制。此外，為增強區域輻射帶動作用，還應進一步打破區域壁壘，以自貿試驗區以及京津冀城市群為重點打造先進制造業與現代服務業融合發展示范區。

（三）積極推廣宣傳自貿試驗區建設成效

目前，自貿試驗區共形成200余項制度創新經驗向全國復制推廣。自由貿易區戰略，是我國積極參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理體系話語權的重要平臺。根據《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》，上海自貿區臨港新片區管委會擁有自主改革創新權，可以自主推進改革創新舉措，這是進一步推進開放創新的重要舉措。各自貿試驗區應加大改革力度，進一步增加改革需求，以高水平開放倒逼深層次改革。通過與高校、科研院所展開交流合作，定期開展創新成果發布會，加強高質量成果的宣傳推廣和對接。同時，切實做好復制推廣自貿試驗區創新經驗工作的宣傳和政策解讀，確保企業用好用足各項優惠政策。針對企業、社會組織、公眾等不同主體，利用各類媒體從自貿試驗區的戰略機遇、相關政策等多角度宣傳推廣自貿試驗區，使各界更好了解自貿試驗區內涵，共享經濟社會發展成果。通過在全省（市）范圍內復制推廣自貿試驗區改革創新經驗，持續優化營商環境。

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