民族地區村民參與鄉村治理內生動力研究

摘 要：從民主政治建設的角度來講，因為一些因素的影響民族地區村民參與鄉村治理的參與度是不高的，盡管民族地區的民族文化當中傳承了村民自治的基因，這種基因與現在講的自治是不一樣的，與民主政治建設更是南轅北轍，因此本文首先從民族地區鄉村治理的傳統進行分析，探討了民族地區鄉村治理的自治基因，點出了其與民主政治的區別，進一步采取文獻法、綜合分析法等方法探索了村民參與鄉村治理的動因，從政府的角度研究了村民參與鄉村治理的內生動力，并提出了激發民族地區村民參與鄉村治理內生動力的建議措施。

關鍵詞：民族地區;鄉村治理;村民參與;內生動力

根據黨的十九大報告，要加強鄉村基層基礎工作，健全自治、法治相結合的鄉村治理體系。民族地區鄉村在治理方面一直存在地方自治的傳統，但這種傳統與當前的民主政治建設完全不同。具體而言村民是鄉村治理的重要主體，鄉村自治是一種基層群眾自治的主要形式，是農村基層民主政治建設的核心內容，這是賦權于民的表現。從政府的角度來說村民自治表現了辦事為民和人民參與的原則。不過從民主政治的角度來講，鄉村治理要體現民主，就必須要村民的參與。從社會治理的角度來說健全鄉村治理體系，引導村民廣泛參與鄉村自治也是民主選舉、決策、管理、監督的應有之意，當然也是村民實現自我價值的重要途徑。對于民族地區來說，因為其本身地方自治的傳統與民主政治建設不同，所以如何激發民族地區村民的內生動力，使其參與到鄉村治理當中，成為當前建設完善鄉村治理體系的關鍵。

一、村民自治

從民主政治的角度來講，公民參與是民主的希望。鄉村公民參與鄉村治理對公共行政具有重要性，在鄉村治理上就是村民自治，自治一般是自我治理，是公民自己管理自己，自己處理自己的事物，并且獨立對其行為負責。這里涉及到權力，權力是個人、群體或組織通過各種手段以獲取他人服從的能力，村民要具備自我管理治理的權力，這是鄉村自治的前提，當國家的權力逐步退出，政府就會成為鄉村自治的守夜人，給村民社會留下一個相對獨立的空間。

二、民族地區鄉村治理的傳統

（一）少數民族與漢族鄉村治理的區別

從古至今，民族地區都有自治的傳統，古代為了解決邊疆民族的治理問題，封建王朝基本上都會對這些地區實施地方自治，中央王朝敕封民族地區首領，賦予其合法權力，對自己民族內部事務實行自決。新中國成立到現在實行的也是民族區域自治制度。可見民族地區歷來就有地方自治的傳統，但這種自治傳統與本文所研究的鄉村自治不同，具體而言一般民族地區的村寨通常會依照風俗習慣、宗教信仰、老人權威等自我處理村寨事物，表現為習慣法治理、長老治理和頭人治理等鄉村治理形式。這種形式與漢民族的鄉村自治明顯不一樣，因為漢民族的傳統是郡縣制，是中央賦予地方一定的治權，鄉村權力體系具有行政權和自治權的二元特征，表現為地主士紳對鄉村社會的統治，是非常明顯的組織化自治形式。現在國內的鄉村治理形式與此相似，但更加的民主化、平等化，每一個鄉村公民都可以參與到鄉村治理中，意味著每一個人都有自治權，但這個自治權必須要在相應的制度和管理體制控制下行使。

（二）民族地區鄉村治理的根——文化

民族地區歷來居于經濟落后的山區，日常生產和生活需要彼此的幫助，因此民族地區的社會單元一般都是族群而不是家庭，村民會按照族群來組成村寨，并在共同生活生產中形成共同的文化基因，這種文化基因是維系民族的基礎，也是村寨地域內形成穩定共同體的根源。依托文化，民族地區村寨形成了一種帶有互助、內聚等屬性的自治文化，族民之間互相幫助，共同處理內部事務，所以民族地區的鄉村自治通常都是因文化而自治的。

村民自治是一種村民共同行動，依賴于一定的資源占有和利用，從資源的角度來說，自治資源包括物質、人力和文化，民族地區的鄉村自治通常比較突出文化資源，民族地區通常都是西南山區、西北高原或北部草原，地理位置上比較偏，自然條件不理想，歷來都是經濟欠發達區域，可供自治的物質資源都比較少，但是民族地區的歷史傳承一直以來都很少斷絕，因而形成了非常深厚的民俗文化，其中就蘊含了非常豐富的自治基因，比如族規、習慣法、宗教信仰等，所以民族地區的鄉村治理必須要建立在共同文化認同基礎上。

（三）民族地區鄉村治理的治權

民族地區的鄉村治理治權大多數情況下并不是合法的，通常都是一種非正式的治權。在新中國成立以前，民族地區采取的地方自治，但是中央政府賦予地方的治權并不在村寨。村寨中的治權往往是通過長老制、頭人制等組織形式實現村寨自決和自治。村寨當中的長老、頭人憑借自身的權威和資格自動獲得治權，代表族民處理村寨事務。這種治權產生于村寨內部，沒有地方首領的授權，并不正式。新中國成立后，這種非正式的自治權依然活躍在民族地區鄉村治理的舞臺上，特別是那些比較偏遠的少數民族農村，族長依然是裁決村寨內大小事務的主體，比如云南文山、西雙版納等地村寨，村干部要解決一些事情首先需要詢問村寨中的族長。

（四）民族地區鄉村治理模式

目前在民族地區鄉村絕大部分形成了村民委員會+村民小組的治理模式，其中村民小組是村民自治共同體內部的一種自治組織，是鄉村治理的一個層次。按照這種治理模式基本上已經形成制度化的管理，但是因為民族地區村民自治的傳統，很多鄉村村民委員會所出臺的制度大多是擺設，村民之間出現糾紛基本還是按照村民小組自己制定的規約來進行處理。例如民族地區鄉村李某結婚后，其妻子與其父母不和，經常吵架，李父首先找的不是村民委員會而是村民小組，結果村民小組的調解失敗。隨后李父想要尋求村委會幫助，希望村民小組將自家的情況上報給村民委員會調解，然而村民小組組長卻并沒有將李父的訴求上報給村民委員會，因為該小組組長與李家有姻親關系，組長擔心將李家的糾紛上報后會影響自己的前程，而村民委員會也沒有主動去幫助李家父子解決問題。李某父子尋求外力幫助無果后自行商議分家，家庭矛盾一直沒有解決。這里實際揭示的是民族地區農村還是有部分民眾對地方民主政治建設認識不到位，民主法治觀念不強，參與的熱情不高，受民族風俗習慣影響，鄉村居民并不能很好地進行利益表達，甚至只關注本族群暫時利益或眼前利益，影響參與熱情。一些情況嚴重的，鄉村民眾參與基層民主自治積極性低，在村兩委選舉中持無所謂態度，民族內部的“選舉”形式會代替國家法定程序，而法定程序往往演變成少數人欺壓多數人的工具。

三、村民參與鄉村治理的內生動力分析

在村民自治方面國內外學者都提出了很多值得借鑒的意見，一些學者通過定量分析的方法提出了影響民眾參與自治的因素。包括社會資本，如民族之間的信任關系、社團資格等;政治因素，如政治精英、法律制度、參與機會和渠道等;個體因素，如民眾的心理傾向和人口統計學變量;經濟因素主要是鄉村所在地經濟發展水平;工作自主性，如民眾是否經常參與工作決策或提出工作建議等;自治實際控制感，主要是自治促進或阻礙因素的感知程度以及產生的自治傾向性;自治認知則是民眾對自治行為基本內涵的認識和理解。

綜合分析這些因素，其中影響最大的實際上是自治實際控制感，自治實際控制感越強，自治參與度越高。社會資本的影響力則稍弱與自治實際控制感，社會資本存量越高，民眾之間相互信任合作就越多，自治參與的可能性就越大。心理傾向方面的影響力進一步弱化，一般那些心理傾向上表現熱情外向，具有同情心、責任感以及開拓精神的民眾有很大概率參與自治。而從民族地區鄉村自治來說，通常村民參與自治的態度不強，這是歷史遺留問題，也表現為政府在鄉村治理上的無力，簡而言之就是村兩委沒有建立起法律賦予的法理上的權威。這里一方面是村民委員會組織法落實不到位，村委會的選舉可能被人為操控，進而被村里的“政治精英”所把持，實際上就是把村民委員會異化為習慣法治理、長老治理和頭人治理等。當然值得高興的是，當前一些民族地區選舉中一大批有文化、懂技術、熱心為群眾服務的村民在選舉中當選，這是很好的現象，當然也不能否認，一些地區村民不珍惜自己的權利。

四、激發民族地區村民參與鄉村治理內生動力的措施

（一）堅持黨的領導

基層黨組織要發揮戰斗堡壘作用，增強民族地區鄉村干部群眾民主法治理念，發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導和人民當家作主以及依法治國統一起來，推進民族地區鄉村自治的民主政治建設。基層黨組織要深化黨和國家民族理論、宗教政策宣傳教育工作，保證民主選舉、決策、管理和監督落到實處，最大限度保證民族地區鄉村村民知情權、參與權、表達權和監督權。

（二）落實民族選舉、決策、管理和監督

民族地區鄉村治理基本都是自治，由于歷史遺留問題，民族地區鄉村自治是存在一些問題的，對于政府來說在多元治理背景下，政府扮演的角色是自治組織的培育者，政府需要給自治組織發展讓渡空間并且為其自治創造條件，所以一般都要求政府還權于民，政府回歸職能本位，有序從干預鄉村發展的職能中退出，為鄉村自治釋放空間，通過改革管理體制，劃分政府和鄉村自治的職責，理順政府和鄉村自治的關系，推動鄉村自治組織的發展，并通過創新形式來引導民眾參與自治，這里主要就是要實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

為了促進村民參與鄉村治理，政府必須要轉變行政管理方式，要將為民做主轉為讓民做主。注意此處的讓民做主并不是民族地區鄉村傳統的自治方式。從目前的狀況看政府引導民族地區村民參與鄉村治理，最關鍵的問題是要解決村民治權。而解決這一問題的關鍵點就在于落實好民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

民主選舉是村民直接參與村民委員會成員的民主選舉，參與主體是村民，選舉那些受認可的候選對象為村委會成員領導村民參與鄉村治理。這里涉及村民選舉投票權和被選舉權。

民主決策即村民通過村民會議或村民代表會議等形式直接參與本村關乎村民切身利益的公共事務的討論和決定。

民主管理就是要動員和依靠村民共同參與本村公共事務管理制度的制定，如村規民約，制度制定出來要通過村民的討論并廣泛征求意見后在村民代表會議上表決。

民主監督是村民享有對村委會和村干部村務管理工作的監督權。

因此為了促進民族地區村民參與鄉村治理，必須要建立一套村民代表與村民的聯系制度，保證村民代表有所為的激勵制度以及村民代表考核制度，使村民代表真正起到利益表達和溝通協調的作用，保證村民參與村級事務治理的持續性和有效性。要構建通過村民會議或村民代表會議讓村民就村內管理事項發表意見的途徑，村民會議要自己定義村民自治章程，尤其要注意的是，這里的村民自治章程必須要克服民族地區以往長期存在的習慣法的影響，制定的章程要廣泛宣傳，并落實到鄉村治理實踐中。同時必須要健全村級監督機制，要以法律、法規為依據，完善村務公開、民主評議、村委會定期報告工作等民族監督的具體制度。

（三）培育村民參與鄉村自治的態度

要正向激勵村民參與鄉村治理，村民直接參與自治活動所獲得的經驗，直接反映村民從事實際政治活動的能力，所以要正向激勵村民積極自治的經驗，當村民參與鄉村治理活動后，政府有關部門對其予以積極的反饋，讓村民覺得自己的意見是有效用的，當不斷成功的經驗積累起來，村民政治參與的效能感會不斷提升。

要實現經濟的健康發展，夯實村民參與鄉村治理的基礎動力，離開經濟講政治是空談，離開政治講經濟則沒有方向。村民參與鄉村治理最大的影響因素是實際控制感，而實際控制感主要表現在外在的個體經濟、政治、社會和工作等因素的共同作用。經濟基礎決定上層建筑，民族地區經濟發展滯后，鄉村居民一直為生計而奔波，就會擠壓村民參與鄉村治理的時間空間，所以要以發展民族地區經濟為重點，增強民族地區村民參與鄉村治理的傾向性。政府要做的是將宏觀經濟增長所帶來的實惠轉換為村民自治的物質資源，賦予村民自治組織更多的經濟資源，當公共事務涉及村民公共利益越多，村民對鄉村的依賴程度越高，村民參與鄉村治理的動力就越強。

最關鍵的還是要挖掘民族地區傳統自治資源，激發其自治活力，并且實現與村民委員會自治的良性對接，就是要考慮民族自治傳統，實現現代化轉型，比如貴州凱里苗族侗族的鼓樓議事會就是把傳統治理要素挖掘出來，并使其在鄉村治理中發揮積極的作用，這里關鍵就是挖掘了民族文化中的自治基因，用文化來維系鄉村治理。

五、結語

綜上所述，民族地區鄉村治理有著不同于漢族鄉村治理的傳統形式，民族地區鄉村治理更突出一種傳統自治的形式，但是這種自治與當前民主政治建設有非常大沖突，民主政治建設要求讓人民當家做主，即讓村民在村集體中自己管理自己。民族地區的鄉村自治實際上并不是這種自治形式，民主政治建設的程度不高，村民參與鄉村治理的動力不強。按照當前黨和國家的相關政策，民族地區鄉村治理，必須要讓村民參與進來，對于政府而言，就應當積極探索影響民族地區村民參與鄉村治理內生動力的因素，采取必要措施引領民族地區鄉村村民積極參與鄉村治理。

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作者簡介：王艷（1989- ），女，四川平昌人，西南民族大學管理學院2018級碩士研究生，研究方向：社會治理。