深化機構改革背景下的檔案工作體制創新研究

張新

摘要：2018年中共中央下發國家機構改革的文件，各省市出臺了具體檔案機構改革方案并進行了改革，有必要梳理新中國檔案工作體制改革發展進程，了解中央及省（市）自治區檔案體制改革現狀和新時代檔案工作體制的創新發展。

關鍵詞：檔案體制? ?檔案管理? ?改革創新

一、新中國檔案工作體制改革發展進程

（一）新中國檔案工作體制的創立與初步建設

1949年，中國歷史開始了新篇章，此階段我國檔案事業的主要任務就是將分散存在的檔案集中在一起管理，為社會主義的建設貢獻出力量。

1951年黨委機關和秘書長會議作出了《關于加強文書處理工作和檔案工作的決定》，政府秘書長會議制定了《公文處理暫行辦法》規定：“黨、政、 軍檔案應分別管理”這是我國建國后第一個關于文書工作和檔案工作的法規性文件。

1954年，國務院下設國家檔案局，作為檔案事業的最高行政管理機關。中央辦公廳、中央軍委分別成立了檔案處，分別掌管黨和軍事機關的檔案。1955年國務院常務會議文件《國家檔案局組織簡則》明確了國家檔案局掌管國家全部檔案工作的身份。

1956年國務院發布了《關于加強國家檔案工作的決定》，對我國檔案事業建設中的基本原則和重要內容，都做了規定，但檔案局與檔案館的關系還不明確，基層單位的檔案機構大多只是聯合檔案室。

（二）黨政檔案共管體制的建立

1959年中共中央發布了《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》實行了黨政檔案統一管理，軍隊檔案單獨管理。檔案工作在黨的統一領導下，中央由中央辦公廳領導，地方由黨委領導。國家中央檔案行政機關國家檔案局籌建中華人民共和國中央檔案館。

根據1960年的國家頒布的相關法律要求，各省、自治區直轄市起到頭作用落實本省各市縣的檔案機構的建成。至1962年，全國絕大多數省、 自治區、直轄市成立檔案局。“文化大革命”時期，檔案事業受到全面沖擊。“國家檔案部”被停止工作。直到1978年中共十一屆三中全會黨的工作重心轉移，檔案事業才得到恢復和重建。

（三）國務院領導下的黨政檔案統一管理

改革開放以后， 到1985年，明確國務院中央領導全國檔案工作，地方各級人民政府領導本行政區域內的檔案工作。到1986年底，全國已有27個省市、自治區、直轄市完成檔案工作體制的改革。在這次機構改革中，國家調整檔案工作體制，將檔案工作放在國家經濟發展的重要方面，無論是對檔案事業發展還是國家整體發展都起到了難以估量的重要作用。1987年通過的《檔案法》，它標志著我國的檔案工作從此走上了“依法治檔”的軌道。

（四）局館合一的管理體制

到1993年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布的《關于印發中央檔案館、國家檔案局職能配置、內設機構、人員編制方案的通知》中明確規定。實行局館合一的檔案管理體制，一個機構掛兩套牌子，既負責檔案行政工作又負責檔案業務工作，為中共中央和國務院直屬機構。隨后，地方的各級檔案機構也根據規定進行檔案機構改革，這次改革的最大特點是職能轉變，具體來說就是檔案局、館合一。

這種局館合一、政事合一的檔案管理體制最大程度的適應了我國當時的經濟體制，隨著事業的發展，局館合一的體制所對應的資金來源體制單一化難于適應當下社會的發展，也不便于機構履行職能，此外局館合一的體制也不符合政事分開的要求，檔案工作人員缺乏提升自身檔案專業技術水平的動力，行政執法體系之間領導、執行和監督各大板塊之間界限模糊，執法格局不清晰，往往三種職能兼顧于一身，難以保障執法權的有效行使，這樣的現實使得繼續改革呼之欲出。

二、中央及省（市）自治區檔案體制改革現狀

（一）促進政事分開和公益事業發展

隨著進入新時代，2018年3月中共中央下發國家機構改革文件。檔案事業經過多次領導體制調整和機構改革，逐步形成了具有中國特色的集中式檔案管理體制。每一次的調整，都對我國檔案事業的發展產生深遠而積極的影響。

目前國家檔案事業改革方向是政事分開，促進公益事業發展，進一步增強事業單位活力。在事業單位分類改革、國家黨政機構改革進程中，將檔案局劃分為完全承擔行政職能的事業單位，黨委辦公室擁有行政權力。檔案館承擔業務、服務職能，從事公益服務，作為文化事業單位發展，人員為事業人員，使用事業編制。

（二）各省檔案機構改革現狀

省檔案機構的改革趨勢就是局館分離。檔案局（館）由原來隸屬于政府機構劃入省委辦公廳，省委辦公廳對外加掛檔案局的牌子，省委辦公廳完全擁有行政能力。取消與檔案館合并設立的檔案局。同時被剝離行政職能的省檔案館單獨設置作為省委直屬事業單位。

截止中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年10月印發《上海市機構改革方案》獲批，31個省份的省級機構改革方案已全部獲中央批復同意。根據各省發布的行政機構改革文件，明確指出檔案館為省委直屬事業單位有13個，檔案館作為檔案局所屬事業單位有兩個。明確指出省委辦公廳加掛檔案局的牌子，不再保留與省檔案館合并設立的省檔案局有19個。8各省發布的文件特別指出省檔案館為省委直屬事業單位，主要負責省級重要檔案資料收集整理保管利用等業務工作，其他省市沒有直接表明是省委直屬事業單位。

三、新時代檔案工作體制創新發展

（一）我國檔案機構改革的方向

1.明確檔案局和檔案館之間的界限

2018年中共第十九屆中央委員會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中“全面推進承擔行政職能的事業單位改革，理順政事關系，實現政事分開”的要求。明確檔案局（館）具體工作內容，有利于更好地開展檔案工作，提高檔案工作的效率和質量，推動檔案事業長遠的發展。

局館分離有利于將承擔行政管理職能的事業單位轉行政序列。強調檔案局作為行政管理部門的職責，檔案館作為文化事業單位的業務職責。檔案局負責“條條”，檔案館負責“塊塊”，各司其職。

2.社會辦館推動局館分離

《檔案法》將“對檔案事業建設”納入到國家經濟發展計劃之一，由政府單一主辦檔案館轉向社會辦館是大勢所趨。投資體制渠道單一化會導致資金匱乏，對于整個檔案事業的發展都會造成挑戰。

社會辦館的模式一方面是省級以下地方檔案館可與高等院校聯合辦館、也有由大中型企業資助下實行股份制經營，使檔案館將更好地發揮文化事業機構的職能屬性，滿足人民日益增長的精神文化需要，充分發揮檔案館作為一個服務型單位的職能，由傳統的被動服務轉向開拓性的主動服務，所以社會辦館與局館分離是相互促進的關系。

3.明確檔案部門之間的職責關系

以遼寧省檔案館改革為例，新組建的省檔案局整合了多家職能相近互補的機構，加掛省檔案館、省工業文化發展中心、省政府地方志辦公室三塊牌子，為省委辦公廳所屬事業單位，承擔一般的檔案業務職能以地方志編纂等職能。遼寧省機構改革按照 《決定》明確的 “堅持優化協同 高效”的改革原則，統籌檔案部門與黨政機構中黨史、文獻和地方志等職能相近部門機構設置和職能配置。遼寧省檔案局機構改革明確了自身定位， 轉變服務理念;強化合作協調， 擴展服務領域;這種因地制宜的整合，資源集中，既明確了機構職能，又方便機構內部合作。

（二）創新檔案行政執法體制

1.建立健全檔案法律法規體系

為落實2018年國家機構改革，檔案執法體系需要有很大的改變才能做到緊跟時代潮流，實現檔案立法、檔案執法、檔案司法、檔案守法的統籌推進，推動建立健全檔案法律法規體系，促進檔案事業的長遠發展。理順縣級以上檔案行政部門和有關專業主管部門的權責關系，明確檔案機構決策、行政、監管之間的界限，構建多部門聯動的多樣化的檔案執法方式;在維護和保障公民合法權益的基礎上，創新檔案執法理念;建立科學的檔案行政執法體系，確保各級、各專業檔案行政管理部門之間的無縫銜接，同時要創新監管方式，強化社會監督，形成有序監管的協同治理機制。

2.建立健全檔案行政執法監管體系

原有檔案體制的檔案行政部門的檔案行政執法的決策權，執行權和監督權模糊不清，一次有必要確定檔案行政部門、業務部門、專業主管部門的執法權力與責任，并做到過錯責任追究制等監督制約機制。同時監管體系的落實必須靠檔案工作人員來完成，建設高素質的檔案行政執法隊伍對于推動構建完善檔案行政體制來說必不可少。進而保證檔案行政執法隊伍的質量。

（三）創新檔案人才隊伍建設機制

在深化機構改革背景下，構建一支對黨忠誠、甘于奉獻的人才隊伍作支撐檔案事業非常必要。首先，完善檔案工作人員的晉升渠道。在局館合一的體制下，檔案工作者對于自己的未來職業規劃偏向行政方向，而造成檔案管理部門業務力量薄弱。改革后有必要規范職稱晉升制度，優先考慮一線崗位的業務工作人員，樹立正確的選人、用人、提拔的標準，注意提拔德才具備、業務本領強、敢于拼搏的人才奉獻檔案事業。其次，提倡檔案工作者發揚“匠人精神”，講擔當，耐寂寞，擔責任，付辛勞，為檔案事業的發展增添一磚一瓦。第三，加強檔案事業的監督管理，除自身監督外，還要設立監管小組，由人民群眾，上級機關，本行政單位領導構成，強化責任追究手段，破除局（館）內部檢查督導力度不夠的弊端。只有監督管理工作到位，檔案行政管理工作、檔案業務管理工作以及檔案政策法規執法、檔案處置方案等都能落實得好，檔案事業才能發展得好。

參考文獻：

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[3]徐擁軍，張臻，任瓊輝.我國檔案管理體制的演變：歷程、特點與方向[J].檔案學通訊，2019，（01）：15-22.

（作者單位：朝陽市委黨群綜合服務中心（檔案館））