我國跨域水污染治理存在的問題及對策淺析

任珂 丁文廣

摘要：當前環境污染問題作為全國性問題，備受社會各界關注。而跨域水污染問題在我國一系列的環境問題中尤為突出。文章淺析了跨域水污染的內涵與特點，對我國跨域水污染治理中存在的問題進行闡述，并根據我國國情提出具有針對性的治理對策。

關鍵詞：跨域;水污染;治理

一、緒論

我國是一個水資源匱乏的國家，人多水少且分布不均，而近年來為了促進經濟增長更是忽視了對水資源的保護，從而出現了幾大水域跨域污染的問題，同時由于缺乏經驗，對于跨域水污染的治理也并不盡如人意。跨域水污染治理可以作為一個代表性問題，如果能夠妥善解決，對于當前亟待解決的跨界大氣污染問題將會起到參考作用。

二、內涵與特點

（一）內涵

跨界水污染，即《中華人民共和國環境保護標準HJ525-2009》規定中的相關污染物在某一區域大量排放，由于水資源的流動性，這些受到污染的水體流向到另一區域，在影響其生態環境的同時造成水體污染循環。

（二）特點

基于河流本身的不可分性，跨域河流的管理及其污染治理都應建立在其全部流域基礎上。但由于人為劃分的行政邊界與河流的邊界不相符，以及流域沿岸各個省份存在制度、經濟、文化上的差異，直接導致了治水的碎片化，無法對于治理達成整體性的認識。

三、我國跨區域水污染治理困境的原因分析

（一）相關行政體制不協調

行政體制的分割直接加大地方政府在合作治理上的難度。我國是單一制的中央集權國家， 中央和地方的國家機構職權的劃分， 遵循在中央的統一領導下， 充分發揮地方的主動性、積極性的原則。在這種情況下， 地方政府可以分為四級： 省、市、縣和鄉鎮。地方政府更多依賴于中央政府及其上級政府，從而出現地方政府與地方政府間聯系斷裂的局面，造成信息、溝通、資源管理的不協調、不兼容，導致地方政府各自為政，其實質表現為流域與行政區劃的不耦合。

此外，現階段我國地方政府在處理跨域水污染事件時，一般只是根據自身職責上報本地區域內的狀況，導致上級領導獲得的事件起因以及現狀是局限的，出現長時間的討論、調查、使得事件得不到及時處理愈演愈烈。

（二）相關法律體系不健全

隨著跨域水污染問題的日益嚴重，我國也加強了跨域污染的立法力度，制訂了以《水法》為核心的一系列法律法規。但仍然缺乏跨區域環境管理方面以及重要江河流域管理的綜合性法律。現有的《中華人民共和國水污染防治法》是解決跨于水污染問題的依據，但是有一定的缺陷，沒有明確界定跨域水污染，也沒有具體的處置規定，只是在跨區域水污染產生糾紛時，指出由涉事地方政府協調協商解決，或由共同的上級政府協調解決。由于水資源的獨特性和人為的行政區劃，導致兩省交界或者多省交界出現的環境問題在解決起來出現相互推諉、相互扯皮，最終成為三不管地區。當地政府在某種程度上保護著當地污染企業，地方環境保護機構有隸屬于地方政府。因此現行環保管理體制存在缺陷，使得執法部門無法履行法律賦予的責任，環保政策、法律法規無法落實，導致污染行為持續擴散，執法無法進行，造成惡性循環，為跨區域污染治理問題的解決增加了難度。

（三）經濟保障措施不完善

當前流域污染治理的經濟支持遠遠不足。我國當前的財政制度決定了各個地方政府的稅源與使用可以根據自身情況來使用。由于我國還沒有科學的治理投入標準，也沒有對環保經費優先級別進行確定。因此對于跨域污染治理的費用分擔上會出現爭議。各個地方政府的財政水平不在一個水平，其都希望用最小的投入來獲取最大的回報，都不希望過多的承擔費用，且在其他費用開支較大時，還會削減這一部分費用。

（四）對水污染防治缺乏有效監督

跨域水體污染事件一般破壞的是公共環境，直接損害社會公共利益，但是社會公共利益者在一定的區域很難被具體界定。一般在我國的法律、法規內公共利益的代表者是國家，運用自身的行政權來保護公共利益不收到損害，但這種保護模式容易忽略社會公眾在環境保護中發揮的積極作用，對于環境保護難以達到預期的監督目標。

四、我國跨域水污染治理對策

（一）建立跨區域水污染協調管理機構

涉及面廣，可操作性低，復雜性高是跨域治理的難點，另一方面現行的環境管理體系的分割性使得治理的復雜性加劇。因此建立一個具有較高權威性、技術性的跨域管理機構來負責這項工作是相當必要的。跨區域的協調管理機構可以構建一張多方協調網絡，其基本屬性根據區域特點、污染性質、治理目標的不同來考慮。在地方政府間產生利益糾紛時可以起到協調裁判作用，同時也可以起到降低雙方地方政府中間成本，提高政府處理效率。此外，政府的協調機構也應在體制內進行調控，討論一種區域環境保護組織，建立適用于地方經濟發展與流域內特征的跨域環境管理機制，使得環保與經濟齊頭并進，順利實現國家的環保目標。

（二）健全水污染防治法律制度體系

其實，博弈在地方政府處理跨域污染這種公共危機事件時是存在的，因此要想促成地方政府進行合作，解決跨域河流污染，健全跨域環境管理的法律法規是必要的。但就目前為止，我國現有的《水法》、《水污染防治法》中關于領域治理中的主要責任方的問題沒有明確界定，出現流域各省各自為政，分別立法出現環境評估不統一的情況。直接導致管理政策、制度無法有效執行。因此應該以現有《憲法》、《環境保護法》和《水法》為基礎建立更全面、操作性更強的跨域水污染治理法律體系。同時修訂現有法律法規，減少中間矛盾沖突，順利實現跨域流域治理和行政區域管理的有效結合，提高跨域水污染的治理效率與效果。

（三）加大資金的投入

由于配套資金不足，在處理跨區域水污染時地方政府往往是心有余而力不足，合作治理污染也只能成為一句空話。當前，中央政府以及各地方政府對環保方面的資金投入還是遠遠不夠的，甚至會挪用至其他方面。因此國家應該重視這一部分的的資金投入，可以從兩方面進入。一方面國家財政預算應該把環保經費作為重點項目納入，作為專項資金去用于治理跨域水污染。另一方面可以加大市場的作用，鼓勵企業與NGO投入到環保事業，多角度的增加環保資金來保證跨區域水污染治理的效果。

（四）建立公眾參與監督機制

社會公共環境是跨域水污染的受害方，直接損害社會公共利益，存在較大的影響性和危害性。但是，因為社會公共利益屬于全體人民，所以不能準確界定某個組織或者機構來代表受害方維護自身權益。因此需要建立公眾參與監督機制，讓社會公眾參與到流域保護當中。通過加強環保教育的宣傳，提高人們的環境保護意識，發揮企業與NGO的作用，形成積極正面的社會輿論與監督環境，拓寬人們參與的渠道，鼓勵人們參與環境監督和管理機制，讓每個人都參與到環境保護的行動中來。

五、結論

綜上所述，我國跨域水污染治理的難點是雙重的，一方面是水資源自身的可流動性，另一方面則是現有的治理政策及制度方面存在問題。由于水資源的自然特性無法規避，因此在治理跨域水污染時國家和政府就要基于水污染現狀，從建立機構、完善制度、引入合作機制等方面入手同時，借鑒國外成功治理跨域水污染案例的經驗，確保我國在跨域水污染發生是能夠迅速有效的解決問題。

參考文獻：

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[3]王浩，張海斌.探究我國區域跨界水污染治理[J].資源節約與環保，2015（06）.

（作者單位：任珂，甘肅農業大學管理學院;丁文廣，蘭州大學資源環境學院;任珂為通訊作者）