綜合行政執法改革的現實挑戰與路徑探索

【摘 要】 本文以濱州市為例，分析了當前綜合行政執法體制改革面臨的挑戰，體現為：依據的法律法規空白、職權整合缺乏科學性、與原主管部門溝通銜接難等問題。提出了綜合行政執法改革的推進策略及路徑：要健全規章制度，完善綜合行政執法保障機制;整合執法權限，厘清綜合行政執法邊界;強化部門之間協調聯動，推進行政執法規范化建設。

【關鍵詞】 行政執法改革;現實挑戰;應對策略;濱州市

推行綜合行政執法，是改革行政管理體制，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十八屆四中全會報告專段論述了推進綜合執法的基本思路，為綜合行政執法改革指明了方向。2015年4月，中央編辦印發《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》，確定在全國 22 個省（自治區、直轄市）的 138 個城市開展綜合行政執法體制改革試點，這意味著推進綜合行政執法改革將成為深化行政執法體制改革的基本方向。2016年3月，濱州市按照全省統一部署，在市工商局、市國土局和博興縣開展了綜合行政執法體制改革試點，從自身實際出發，制定實施方案，大膽理順管理體制，充實下沉執法力量，取得了積極成效。2017年6月，市委辦公室、市政府辦公室印發《關于全面推進綜合行政執法體制改革的意見》，正式批復4縣2區和3個市屬開發區綜合行政執法體制改革工作方案，這標志著濱州市市縣鄉三級綜合行政執法體制改革全面展開。本課題組在對濱州市綜合行政執法改革基本情況調查研究的基礎上，對改革將要面臨的普遍性問題進行分析，以期為改革順利推進提出可行性的對策建議。

一、綜合行政執法體制改革面臨的挑戰

綜合行政執法是一項系統工程，涉及體制機制方方面面的問題。隨著綜合行政執法在濱州市全面實施，在推進中必然面臨一系列問題與挑戰，需要重點研究解決。

1、依據的法律法規空白

黨的十八屆四中全會提出，改革要于法有據，堅持立法先行，這不僅預示著改革要法治化，而且這也是建設法治政府的重要保障。在法治政府建設的背景下推行綜合行政執法，法律法規授權自然是其必然前提。但是，目前綜合行政執法的法律依據散見于相關法律法規中。當前綜合行政執法改革所依據的法律仍然是《行政處罰法》《行政強制法》《山東省行政執法監督條例》等，這些法律法規設定的執法程序、執法方式、執法內容依然按照原行政執法體制設定，既沒有明確綜合行政執法機關的主體地位，也沒有授權綜合執法機關可以行使其他行政機關應當行使的執法權，更沒有對綜合行政執法的具體內容、運作方式等加以統一規范。同時由于我國采取“一部行政法律規范對應一個行政機關”的立法模式，在綜合行政執法過程中，由于暫無法可依，不得不采取“借法執法”的方式，也就是原來法律規定行政主體的執法權力，在實際執行中由綜合行政執法機關行使。這勢必導致法律規定的執法主體和實際實施的執法主體不一致的情形，導致綜合行政執法部門在執法過程中的尷尬。況且，綜合行政執法除了行使行政處罰權外，在實踐中其行使的行政檢查權、行政強制權等亦缺乏明確的法律依據。因此，綜合行政執法的法律依據顯然不能依照原有法律法規。

2、職權整合科學性面臨挑戰

綜合行政執法體制改革目的是將原有分散化的行政執法活動有效集中，實現部門內、領域內以及跨領域、跨部門和跨層級的綜合。但是由于歷史及現實的原因，當前的行政執法體制往往是由職能部門根據某一法律法規各自設立執法隊伍，容易形成執法的區間化、分段化和孤立化特征，導致執法的碎片化。這種碎片化的執法傳統，對于力爭實現執法和監管無縫對接的綜合行政執法而言是一重大挑戰。一是綜合執法職責劃轉不規范。當前，對于綜合行政執法機構與相關職能部門如何劃分職責，尚未經過嚴格論證，在實踐中職責劃轉相對隨意和功利，對于投入多、獲利小的事項往往被職能部門當作包袱甩給綜合執法機構。同時，職責劃轉后，無論是執法人員的能力素質，還是部門之間的協作配合以及內部管理機制的形成等都需要一段時期的深入探索實踐，需要過程，因此，從“紙上劃轉”到實際履職，還需防止新的“缺位”。二是綜合執法部門與行政主管部門的關系難理順。綜合行政執法改革的本質在于將分散的、碎片化的行政處罰權、監督權剝離出來集中到統一部門行使，但相關事項的主管部門仍是原行政管理的法律主體，行政管理職能依然存在。實踐中這一本質問題容易混淆，認為執法權轉移后，所有權力包括管理權也將隨之轉移，甚至認為處罰能解決大部分管理問題，弱化了事前事中的管理作用，最終容易肢解管理職能，形成“以罰代管”、推諉扯皮、選擇性執法等不良現象。

3、與原主管部門溝通銜接難

隨著綜合行政執法體制改革的深入推進，勢必需要相關主管部門與綜合執法部門協調配合。但是傳統執法體制的“碎片化”，在綜合行政執法體制改革層面極易出現“部門壁壘”，阻礙執法部門溝通協作的有效達成，增加部門溝通的成本與價值。一是行政執法部門之間的工作溝通和互相協調需要信息、設備、人員等資源的互通，但從中央到地方的條條管理強化了部門壁壘，加劇了部門間的信息封閉，無法有效溝通、協調。二是綜合執法機構行使的是從有關部門分離出來的執法權，原主管部門不再行使，但由于有效的溝通機制尚未建立，極易出現管理和處罰盲區，專業部門和綜合執法部門雙不管的現象。因此，綜合執法時仍需主管部門提供技術、人員支撐，但由于沒有溝通機制進行銜接，主管部門往往認為執法權既已劃出，就與己無關，能推則推。如，有些執法往往需要綜合執法部門和相關專業管理部門一同執法，但是實踐中無法取得相關主管部門的協調配合，因而缺乏專業的技術指導，綜合執法隊伍面對專業性較強的執法領域，也頗有無從下手之感。

二、綜合行政執法改革的推進策略及路徑

濱州市綜合行政執法改革業已取得明顯成效，符合當前改革的方向。但是也應正視當前面臨的挑戰，并提出可供完善的對策建議，推進綜合行政執法改革繼續深化。

1、健全規章制度， 完善綜合行政執法保障機制

根據改革必須立法先行的基本要求以及濱州市改革的現實需要，制定相關制度是必須的。一是探索制定綜合行政執法方面的法規。結合濱州地方實際，利用所享有的地方立法權，借鑒北京、上海、武漢等地綜合行政執法立法經驗，制定綜合行政執法方面的地方性法規，為改革提供法律保障。二是制定《行政執法監督條例》。依據《山東省行政執法監督條例》制定出臺《濱州市行政執法監督條例》，強化對綜合行政執法績效的監督，鞏固和提升改革成果。三是健全管理制度。改革完成后成立的綜合行政執法部門要健全完善內部管理制度、執法程序以及執法的流程和時限，尤其要完善行政處罰適用規則和裁量基準制度、執法全過程記錄制度，嚴格執行重大執法決定法制審核制度。

2、整合執法權限，厘清綜合行政執法邊界

綜合行政執法涉及了綜合執法機構與原主管部門重要行政職權的轉移和整合，其中必然引發行政系統內部部分行政主體權力界限的變動。如何在現有法律框架內厘清各主體間的權責邊界是綜合行政執法改革成功與否的前提和基礎。為此，一是要科學界定綜合行政執法的職責范圍。為了避免行政執法中的權責交叉和空白，可考慮按照納入綜合執法范圍的事項相互之間的關聯緊密度、執法事項易于操作、專業性技術性不強等原則界定綜合行政執法范圍。二是要制定權力清單厘定職權邊界。開展綜合執法后，雖然濱州市已設立聯席會議制度，協調行政主管部門、綜合執法部門的相關工作，但在實際工作中，各自的職權邊界很難界定得一清二楚。因此，為克服職權劃轉上的“拉鋸戰”，應完善責任清單，將綜合執法部門與相關主管部門的責任邊界列明，并全方位、全過程的界分監管事項、監管權能、監管環節。同時在權力清單和責任清單的基礎上，建立由編辦、法制機構等組成的行政權限爭議處理機制，對權限爭議作出處理決定。三是建立執法權力事項基準數據庫。為摸清執法權力分布領域、行使頻率和執法隊伍縱向、橫向配置等情況，要制定執法權力事項基準數據庫。通過制定執法權力事項編碼規則，將所有的行政處罰權、行政強制權、市縣各級行政執法隊伍都按照編碼規則載入數據庫，以此實現執法權力與執法隊伍的匹配對接，更好地掌握執法權力運行情況。

3、強化部門之間協調聯動，推進行政執法規范化建設

推進綜合行政執法絕不能單兵突進，需要各部門之間的協調聯動，消除 “人為邊界”。一是應完善綜合執法信息平臺，實現信息共享。可以以互聯網和政務信息網為支撐，以各部門信息網絡為依托，共同搭建行政執法信息共享平臺。通過共享平臺快速獲得相關部門的執法動態和信息，從而使綜合行政執法部門能迅速介入，實現管理和處罰工作的無縫連接、信息自動抄送。同時還要建立網絡執法銜接機制，實現案件線索網上移送、網上辦理，網上跟蹤和反饋，確保違法案件得到及時處理，以此形成相互支撐、有效銜接、整體聯動的新格局。二是應建立完善網格化管理機制。在當前大數據網格體系下，將綜合執法與社會治理網格融合，建立統一的網格化管理平臺，通過領導兼職、人員交流等方式，將不同部門的執法末梢 集中起來，實現利用大數據平臺管理全部執法信息，從而將綜合行政執法的范圍拓展，以此推進行政執法規范化建設。

【參考文獻】

[1] 王明珠.淺析城管執法規范化建設[J].城市管理與科技，2019.

【作者簡介】

秦叢叢（1980—）女，山東鄒平人，碩士，中共濱州市委黨校講師，主要從事憲政、社會學研究.