PPP融資模式分析及對策研究

李雨純

【摘要】PPP模式通過政府職能的轉變，對市場資源進行合理配置，為促進基礎設施建設領域健康發展做出了積極嘗試。和他國不同，我國為社會主義市場經濟國家，融資模式需要進行本土化改革，以更好地發揮社會主義市場經濟的主導作用。但由于我國地方政府部門建設技術和債務壓力相較于建筑企業存在欠缺，從而導致城市基礎設施在建設過程中存在很多問題。特別融資落地率低這一問題突出，因此，若想使PPP融資模式在我國的發展有更好的上升空間，現階段針對制度與法律的改善必不可少。文章針對PPP融資模式進行探究，對發展現狀、存在問題和相關對策進行分析。

【關鍵詞】PPP；融資模式；發展進程

一、PPP融資模式理論概述及發展進程

PPP（Public Private Partnership）即公私合營模式或公司合伙制模式，其起源于20世紀80年代的歐洲，這種融資形式的體現方式是指政府部門與私人組織在國家政府的特許權上建立的一種合作伙伴關系，為公眾提供某種公共的物品以及公眾服務。自英國政府于1992年通過私人投資行動之后，PPP融資模式已廣為人知且接受。圖1表明了PPP模式的合作關系。

2014——2017年，我國PPP項目處于高速擴張期。據財政部相關統計數據，截至2016年1月31日，我國各省財政部門共計已有9283個PPP融資項目；此外，2016年以來，我國學術界一直在進行PPP融資模式的實踐探索。但2018年，由于受到“92號文”“4號文”“資管新規”等國家政府監管新政策的影響，PPP融資渠道急劇萎縮，對政府和社會資本的限制也日趨嚴格，表現為兩方面：一是PPP項目資本金可能會面臨巨大的缺口；二是一系列新政策將破壞國有銀行、證券公司、保險、信托和其他金融機構對PPP的原有融資渠道，PPP市場的成交量呈現下降趨勢。

2019年“PPP條例”的計劃出臺，PPP存量項目迎來大的發展。而不斷完善公共債務解決思路更是讓以PPP模式運營的條件和可行性不斷成熟。值得一提的是，PPP項目的“按效果付費”機制自“92號文”發布后就已進入標準化階段，管理層也已進入實質性改進階段。PPP融資項目的成交量相較之前也有所回升。值得注意的是，由于類似2014——2017年的高速擴張現象難有復制性，PPP融資項目實施仍需謹慎。

二、PPP項目“生命周期”融資模式

PPP并不等同于融資，但是融資對于PPP來說是宛如地基。如若資金匱乏，PPP所追求的管理以及運營都將會變為紙上談兵，本文將對PPP項目全流程不同時期的融資方式及特點進行簡單梳理，具體包括：成立期、建設期、退出期。

（一）成立期（PPP產業基金、專項建設基金、資管計劃）

如果尚未成立項目公司，政府作為重要投資者應承擔相應股東的責任，社會資本方尤其是建筑央企“出表”和“資產負債率”壓力較大，當出資比例難以滿足時，就會尋找外部資金支持。由于許多金融機構對直接股權投資的資格有限，資本金難求現象普遍存在，因此在PPP融資項目中需解決的第一個問題則是通過PPP產業基金解決最低比例資本金需求。

PPP產業基金繞不開公司型、契約型、有限合伙型這三種主要的投資基金組織形式。公司型PPP基金與一般公司具有相同的治理結構和法律特征，例如中國政企合作投資基金股份有限公司。在契約型PPP基金中，投資者將信托委托給受托人進行管理。基金沒有法人實體，設立投資項目或投資公司后，由基金經理完全管理基金的投資者。有限合伙制PPP基金最為常見，有限合伙人（LP）和普通合伙人（GP）根據其權利義務各自履職，管理人員可以委托給常規管理人員或項目管理人員。

專項建設基金對于PPP項目也很重要，專項建設基金的形成是為了保持經濟的平穩增長，且能保證拉動有效投資而成立。專項基金優勢為資金成本低，持續時間長，且投資回報更靈活；其劣勢則是項目申報相比其他模式更為嚴格復雜，且資金使用范圍多受限制。

資產管理計劃也較為流行。資產管理計劃通常包括一組支持控制，例如證券公司資產管理，保險資產管理和期貨資產管理等，但其運作均為被動管理模式通道業務居多。

（二）建設期（財政專項基金、項目貸款、PPP專項債、融資租賃）

當融資階段進入建設期時，項目建設的法人會被確立，且該項目的一級法人和二級法人通常被視為同一法人。建設期項目難產生正向現金流，資金缺口較大，該階段常見的融資工具包括財政專項基金、項目貸款、PPP項目專項債、融資租賃等。財政專項基金來源于財政部門。項目貸款可以從銀行資金、信托資金中獲得。資金成本在基本利率（5年期及以上4.9%）的基礎上，下浮10%至上浮30%之間，項目貸款可全周期參與，但最為普遍的融資期限不超過10年。PPP項目專項債認購主體來源于機構和個人投資者，成本取決于債券等級，債券的期限不能超過項目的存續期。融資租賃來源于租賃公司自有資金、銀行等機構資金，成本為8%～10%，融資租賃對于直接參與者而言，其資金可全周期參與，對于間接參與者而言，其參與期限大多為3～5年。

（三）退出期（并購重組、PPP資產交易、IPO）

社會資本退出PPP項目的有效路徑和通道仍未得到很好解決。目前較常用的退出機制包括：并購重組、PPP資產交易、IPO。并購重組資金來源為并購貸款、并購債等，其對接資本市場是社會資本方退出機制的理想選擇。PPP資產交易的資金來源包括自有資金、機構資金等。IPO的資金來源則是從社會公眾募集。PPP模式隨著社會發展也在逐漸得到改善，退出機制也必將呈現多樣化的特征。

三、 PPP融資模式發展現狀及實施難點

（一）政策環境與PPP模式不符

隨著銀發[2018]第106號文件的出臺，禁止資金池、多層嵌套、錯配期限等措施逐一落地，嚴重影響了PPP項目的資本注入。已收到PPP項目的資本融資業務的資金基本停滯，這使得項目公司很難獲得相同比例的項目貸款融資。這些措施的實施對促進中國PPP項目的標準化融資發揮了積極作用，但是在現階段，PPP各方若要想按照合同進行及時、完整和標準化的投資，這些將會成為最大掣肘。

（二）項目融資能力不高

PPP融資項目普通存在項目融資能力不高的問題，在PPP項目的建設過程中，因為周期長且回報率低而導致金融機構和民間資金的信任度不足，同時難以有效拓寬創新的融資渠道，例如創新的固定收益融資、信托資管和資產證券化等，使得PPP融資項目陷入困境。迄今為止，已有近50萬億元的社會資本缺少合適的投資渠道。項目融資能力不高主要表現在資本金難以落實。這不僅是民營企業，優質的“中”字頭建筑企業，甚至是銀行和地方政府所共同面對的難題。

（三）項目融資方式單一

與其他投資實體相比，PPP融資模式面臨以下問題：私營組織的融資渠道更窄，融資成本更高，融資規模更小，很多民營企業望而卻步。此外，大多數PPP項目主要通過銀行貸款進行融資。如果貸方是項目公司，銀行除要求投資人提供擔保等增加信用外，還要求項目的資本比例不能過低。此外，銀行貸款屬間接融資，融資成本自然高于直接融資。較短的貸款期限和較長的項目生命周期注定無法有效匹配PPP融資模式。從項目的特點來看，單個項目也有融資方式、土地使用權等特殊要求，但是當前PPP融資方式的發展仍然存在很多弊端。

（四）資金需求不匹配

當今的PPP融資模式滿足PPP項目的資金選擇有限，風險與需求不成比例，從而導致某些項目難以順利開工。根據PPP合同和項目建設進度，項目投融資資金是否充足，對項目進度起到決定性作用。若資金不能到位，除了已簽署項目長時間不能啟動，就是啟動后的項目仍然有被暫停或終止的風險。在當前的PPP監管政策日趨嚴格的環境下，融資需求的不匹配，很容易出現項目違約和提前退出的情況。

四、PPP融資模式的改進對策

（一）完善國家及地方政府的監督體系

對于實際落實的PPP項目，當地政府應嚴格按照國家部委的有關規定，嚴格PPP項目的運作模式，確保交易結構建立在合法合規的基礎上，做到風險共擔。PPP地方政府支出應在紅線范圍內，“不超過地方政府10%的一般公共預算支出比重”的標準不應放寬，要增強地方政府在基建投資項目的公共開支透明度。項目實施前，應有充分的成立理由，同時審慎選擇社會資本方。

（二）優化項目融資管理模式

根據項目融資的性質，應該在項目審查階段就對項目融資風險開始防范和管理，嚴防項目變質。在項目評審階段，應聘請行業專家重估該項目的可行性，科學評定以下重要風險：1.政治風險：政府政策的連續性和政治穩定性，尤其是在一些不發達國家或地區，政策風險尤為重要；2.技術可行性和先進性：技術可行性和先進性決定生產后的市場競爭力以及生產后產生收益的能力；3.環境風險：在大型項目建設過程中，市場環境可能會略有變動，環境的變化也會對整個項目的運營要求產生一定的影響。

（三）鼓勵金融機構主動參與

金融機構參與程度不能分散在PPP項目的實施中，他們除負責按照相關規范執行PPP項目，還需向政府和社會資本方提供融資方面的相關金融知識的灌輸及問題解決方案。金融機構在資本運作方面十分專業，但在項目商務談判期間，深入參與PPP項目投融資交易結構設計和政策制定，金融機構也需努力培養主動管理基礎設施建設項目的能力，為回歸產融結合、服務實體經濟的金融本源奠定基礎。同時要積極發揮建筑企業集團內部金融板塊的效用，實現內部與外部金融機構的聯動，為風險識別、降低融資成本等方面做出貢獻。在此基礎上，金融機構還應加強金融產品創新，破除債權融資的慣性思維，優化設計更多符合國家規范的PPP類投融資產品，為提升PPP項目融資率提供新的路徑。根據PPP模式的特點，金融機構還應建立和完善PPP項目風險管理體系，有效降低PPP項目實施過程中可能存在的隱性風險。

（四）合理設置PPP項目準入退出機制

我國不同領域的基礎設施投資規模隨著宏觀經濟發展趨勢也在快速增長，PPP項目的融資需求也將持續增大，因此出臺一系列完善的PPP運營保障制度尤為重要。只有將PPP融資模式置于法律地位，才能明確定義政府和私人實體在項目中的風險和責任，規范和限制雙方的行為，并保護雙方的利益。

五、總結

盡管PPP模式被政府視作打破政府壟斷和地方債務堅冰的子彈，但實施過程仍面臨諸如平臺公司生命期初的集中性資本投入的壓力，以及對地方政府財政捉襟見肘等困境，使其難以取得金融機構和社會資本的信任。因此，政策制定部門、地方政府和金融機構都應自律，通過協商合作破除PPP項目的資金掣肘，共同建立起推動PPP發展的良性運作機制。同時為了使PPP模式在我國更健康地發展，政府更應當建立更加健全的法律法規，促使PPP融資模式在未來有更加廣闊的發展前景。

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作者單位：中鐵財務有限責任公司

★基金項目：中國中鐵股份有限公司“管理實驗室活動方案”子課題“財務公司在投資項目融資中的創新與作用”（編號：201706306-06）