行政法中的合法預期保護原則分析

關鍵詞 行政管理 合法預期 保護

作者簡介：沈鴻偉，江西師范大學政法學院。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.241

一、合法預期保護的基礎

（一）合法預期保護的產生

德國是較早提出合法預期發展原則的國家，這一原則源自于德國的憲法。在對行政機關決定的撤銷和行政變更的限制時，便可從憲法出發來對個人的合法預期進行考慮。從法律本身而言，其在制定中需以穩定性為基礎的，而實施中卻往往存在著一定的滯后性，這對于一個法治國家而言是一個必須面對的問題[1]。在這種情境下法治又要求法律可以在一定程度上因時而變，以靈活立法的形式維護法律的穩定性。不少學者針對這一靈活性提出了自己的觀點，認為這種靈活性需加以必要的限制。于是，在信賴保護的支持下公民可將因行政制度變革而帶來的損失降到最小或得到應有的補償。合法預期的原則已被多數國家所引入，并隨之建立了一些保障的原則。

（二）合法預期保護的構成要件

合法預期從法學領域而言，是指行政管理的相對人對于未來所獲得利益的一種期望。法學上的預期需以基礎的行為為秩序，在努力確定他們的預期得到實現為前提。若行政相對人想獲得合法的預期保護必須具備以下三個方面的構成要件。即必須是由有權作出意識表示的行政機關所引發;行政相對人的預期內容必須合法;行政相對人的合法預期利益和心理利益受到侵害。

首先，就由有權作出意識表示的行政機關所引發而言，這種情境中所產生的行為應當具有終局性或是已經成立的。在實際發生時，行政機關所公布的政策或行政的決定、合同。這些行政行為中不包括尚為正式發布或正式作出的政策和決定。同時對于行政行為有權作出解釋可視為法律當中對行政行為作出過明文的規定或行政人員在自己的權責范圍內而作出的行政行為[2]。

其次，就行政行為相對人的預期必須合理而言，是指在行政機關發布政策或決定后，相對行為人處于對國家行政機關的信任而對未來的行為作出的計劃和部署。同時，也在合法、合理的范圍內就獲得或繼續獲得的預期而產生的一種預計。

再次，就行政行為相對人的預期利益、信賴利益受損的情況。在實際的生產生活中，行政行為的相對人根據行政機關以往的政策或決定進行依法生產、經營或其它的經營活動。而這一過程中，若期望實效，則會導致其預期收益上獲得損失，從而對行政行為相對人的利益造成侵害。

二、合法預期保護的重要性

隨著經濟社會變革的加速及市場環境、法律監管等多方面的影響，行政機關頒布政策或行成決議之后往因多方因素的影響而由新的行政行為來代替先前所實施的形成行為。有時也會因行政行為本身的合法性遭到質疑而被迫地終止或撤銷。而行政行為的影響力仍然是在社會生產生活中所存在的，其可能已對行政行為的相對人產生了一定的侵害。因此，在對行政行為予以變更、終止或撤銷的過程中，在對行政行為本身的合法性予以考慮的同時，也應對行為本身對行政行為相對人的合法權益進行保護。德國的判例在一定程度上給予了法律行為上的借鑒。國家立法和法治的初衷是以法律的穩定性來鞏固社會的穩定性。

從這一層面而言，法律基礎必須以個人可以信賴的基礎為前提。法律的內容、構成要件、規范的權利義務應是以穩定性為綱領。這也從另一個層面要求，發揮的變更、終止或廢除不能夠太過隨意。隨意地改變或任意的廢除都會將在較大程度上對法律基礎造成極大的沖擊。而基于這一層面出發，公民行為本身是建立在對法律穩定性的認知及信賴基礎之上，法律的穩定性也需要能夠為公民免受政府行為的變化而形成的影響而進行保護。這也成為了行政機關不能夠隨意廢除或撤銷行政政策或決議的法理依據。

其次，就個人自治的維度而言，法律作為社會所共同遵守和維護的規范，除了其自身的強制力之外，對于法律的穩定性更多的是依靠公民的普遍認同和法律信仰所完成，公民在這一層面所達成的自治將成為社會自治的前提。如在實際的生產生活中，一方當事人根據對方的權利或意識所作出了一定的行為，而這些行為本身符合法律的觀點和判斷，這就達成了當事人和信賴人之間的法律關系[3]。這種法律關系的確定即是對于信賴人行為的肯定，同時也在一定程度上對信賴人的行為進行約束。若在這一過程中，信賴人進行撤銷，這必然導致其違背了先前的承諾。因此，對合法預期的保護也是對個人自由權的極大尊重。

三、合法預期的程序保護

（一）程序保護情境中基于程序產生的合法預期的程序保護

從邏輯層面而言，當行政的相對人合理的預期被認定為合法時，其行為也就需要法律去保護，對合法預期的程序保護建立在行政機關行為產生的基礎之上。對其程序的保護可對以下情況進行展開。

第一，在行政機關在改變其明確界定的規范性文件時必須遵循這一程序。行政行為的相對人有權希望行政機關在改變規范性文件時遵循自身的修改程序。而這一修改過程中，若行政機關并未按照自身的修改程序進行修改則會導致其相對人的程序合法預期被破滅。

其次，行政機關提供額外的程序的好處給相對人，那么相對人就擁有了對這一額外的程序的好處的預期利益。若在這一過程中，行政機關根據需要對規范性文件進行修改時，需提供超過相對人要更改相關程序合法預期收益的證據。如當前，部分行政機關對于公眾利益的處置過程中，很多公眾利益無形當中增加了行政機關管理成本上的提升。行政機關對于這些麻煩的義務，不可作為其改變行政規范性文件的充分理由[4]。

第二，形成規范性文件當中并未對程序予以保護，而是由于行政部分負責人對外公開，明確過對于規范性文獻的變更需要按照一定的程序進行。若行政機關變更規范性文件時，行政行為的相對人有權期望這變更過程采用所公開承諾過的方案。我國的發展進程雖在極速推進，但整體而言法治上的成熟還有很長的一段路要走。在很多場合，我國在行政部分的負責人公開表示會采用一定的程序來變更行政規范，這樣的實例并不在少數。如，某主管官員在相關行業協會的會議上表示會在制定行業規范的過程中，以公正、公平的原則保護行業發展的利益遵循一定的程序來進行，但在后來制定的過程中確未對這一情形進行遵循。在這一情況下，相對人會出于對于主管部門領導的信任而產生對行政機關將按照程序的合法預期。從這一層面上出發若行政部門自由地改變其行為，那么對于擁有合法預期的相對人而言，是顯失公平的。

（二）程序保護情境中基于實體產生的合法預期的程序保護

在行政規范性文件調整的過程中，若調整的內容當中含有一定的實體結果，那么行政的相對人也有望實現自身的實體利益。但文件發生變更而影響到相對人的實體利益時，程序保護情境中基于實體產生的合法預期的程序保護將予以展開[5]。

第一， 行政相對人有望獲得一個實體好處。相對人有望獲得一個實體好處是建立在相對于前一個信任的行政機關的基礎上。由于之前的行政規范性文件的調整，導致預期利益受到一定的沖擊。這一情況主要包括原有的規范性文件已經調整而行政機關修改為一個新的規范性文件，或以前的行政管理在此方面形成了管理的慣例，而新文件規范出臺后給相對人所產生的影響。在這一情景下，行政行為的相對人有權利要求行政機關按照先前的規范性文件來進行進而維護自己對某種實體利益的期望。還有一種情景時，新文件規范發布后原文件不僅具有法律的效應，進而導致相對人產生與上述相同的實體利益預期。

第二， 行為人有權利期待一個實體利益。行政機關作出過特定的意思表示相對行為人有權預期規范性文件在他們的案例上適用。或者某個行政規范性文件以來已在某特定情境下使用，而隨后發生在適用性上的微調，這就會在一定程度上導致行政相對人無法獲得一個合理的預期。這一情境主要有如下情境。

首先，當行政部門發布規范性的文件之后，相對行為為會根據這一文件作出一定的行為。而當行政行為改變不能滿足相對人的合法預期時，應遵循一定的程序來保證行政機關政策的前后一致性。

其次，當行政機關所頒布的規范性文件已開始在某一情境下實施，而后因種種原因導致廢止或變更給相對人造成了不可逆的預期利益的影響。

再次，就某一規范性文件的某一適用條款出發而行政相對人的案件并未出現在規范性文件之中，從而對相對人的合法預期帶來了不可逆的影響[6]。

四、結語

行政法上的合法預期是指行政相對人基于對于行政法律的信任而產生的對于法律保護資格上的期望。隨著我國經濟社會的發展，我國已開始逐步地步入到行政實質主義的法治時期，對行政自由裁量權的限制已成為行政改革中的一種必然。合法預期所體現的是對行政機關在自由裁量權上的更為嚴格的限制。在對這一預期保護原則的探索中一方面要借鑒德、法在合法預期管理上的立法和保護經驗，另一方面要基于我國的發展國情，對合法預期進行精益的分析并建立起有效的保護制度。從一定角度上而言，行政執法中的合法預期將成為我國在這一進程中的催化劑，在其作用下行政部門的發展建設將更為完善，這對國家的法治建設將具有中重要的價值。

參考文獻：

[1]賈靖雯.論行政法中的合法預期保護原則[J].黑河學刊，2019（2）：106-107，111.

[2]金太洙.合法預期保護的法理分析[J].才智，2015（36）：198-199.

[3]閔健.論我國行政相對人合法預期的保護[D].遼寧：東北大學，2015.

[4]胡若溟.行政法“信賴利益保護原則”的中國生成[D].浙江：浙江工商大學，2014.

[5]左文君.論歐洲法院合法預期保護原則的適用[J].東北農業大學學報（社會科學版），2016，14（1）：58-63.

[6]胡敏.論行政規范性文件變更公民合法預期利益的保護[J].學理論，2018（6）.