南京江寧高質量發展動力機制構建研究

黃體允　李英艷

[提要] 作為大城市的新城區，南京市江寧區具有明顯不同于傳統老城區以及偏遠縣城的經濟發展特征。在經歷改革開放和快速城市化帶來的高速發展階段之后，江寧區如何在高質量發展的政策理念和時代背景下，完成新舊動能轉換和可持續發展的動力機制構建呢？本文在剖析江寧區經濟發展指標基礎上，提出優化營商環境、升級現有產業、培育內生動力、創新鄉村振興、勇于制度創新等具體路徑。

關鍵詞：區域經濟;高質量發展;營商環境;數字經濟

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月17日

一、時代背景下問題的提出

隨著大城市城區的不斷拓展和各地城鎮化水平的加快，各大城市涌現出一批既具有相對發展獨立性、又包含相當數量農村區域的非主城區。這類新城區通常是由中心城市原來的郊區、或者是由近郊縣通過撤縣設區轉變而來，區域上是具有典型縣域特征的區域單元。由于這類區域與老城區相比，往往土地面積較大、發展空間相對較大，因此各大城市也將其作為重點發展的區域。它們的經濟、社會發展既不同于第三產業占據重要地位、土地極其稀缺的老城區，又區別于傳統的、遠離中心城市的農業縣城。目前，在經歷改革開放帶來的經濟高速發展的第一階段之后，如何在“高質量發展”理念指導下，加快建立現代化經濟體系、推動經濟社會持續發展，在新舊動能轉換過程中構建新的動力機制就成為重要的研究課題。

二、南京市江寧區發展概況

（一）江寧區自然與區位概況。江寧區位于南京的中南部，從東、南、西三面呈半環狀圍繞南京傳統主城，東、東南、南、西南、西這幾個方向分別是鎮江的句容市、南京溧水區、安徽省馬鞍山市、安徽和縣等，境內主要有長江、秦淮河兩大水系，地形地貌上素有“六山一水三平原”之稱。它是2002年由原來的郊縣江寧縣撤縣建區轉隸而來，與原來鼓樓、玄武等老城區相比，江寧區具有現代大城市新城區的特點，現轄10個街道、3個開發園區、129個社區居民委、72個社區村民委。截至2018年末全區常住人口128.77萬人，其中城鎮常住人口94.16 萬人。江寧區城鎮化率從2001年的26.17%、2005年的56.76%已經提升至2018年的73.12%。據工業和信息化部賽迪顧問公司研究數據，江寧在全國百強新區榜單（2019）中位列第4名。相關研究表明，城鎮化率達到70%以上時速度就會明顯放慢，此時以城鎮化作為經濟社會發展的動能也逐漸減弱。

（二）江寧區經濟指標描述。為了更好地描述江寧區的經濟概況，我們從縱向比較、橫向比較、典型對比三個側面進行數據分析和描述。從表1的橫向比較來看，江寧區經濟增長速度分別比全國、江蘇省、南京市高出2.7、2.6、0.3個百分點，增長勢頭看起來不錯;其固定資產投資增速與南京全市、全國百強區平均水平持平，分別高于全國和全省平均水平3.5、3.9個百分點。但這樣的增速能否一直持續顯然是不確定的，依賴投資拉動的經濟外延式增長難以持續。（表1）

從表2江寧區地區生產總值的數據進行縱向比較可以看出，近五年GDP平均增速為9.6%，但增速從2014年的10.9%逐步放緩到2018年的8.3%;從內部產業結構來看，第三產業所占比重在緩慢上升，從五年前的40.8%提升到44.9%。結合表3中各次產業所占比重指標，江寧區作為經濟強省的省會城市的市轄區，第三產業所占比重尚不及縣級市的昆山市，與深圳市南山區有14.1%的差距。江寧區優化產業結構、大力發展第三產業、提升第三產業所占比重空間巨大。（表2）

通過表3可以測算，江寧區地區生產總值分別相當于全國百強縣第一名的昆山市的0.5646、全國百強區第一名的南山區的0.4320;人均產出能力分別相當于其0.741、0.496。這個比較指標啟示我們，江寧區升級現有產業以強化優勢、倡導全民創新創業以補齊短板仍有較大的騰挪空間，可持續發展的任務任重而道遠，需要凝心聚力、持之以恒。（表3）

三、構建江寧區高質量發展的動力機制

經濟學投入產出理論中的邊際收益遞減規律告訴我們，當擴大投資、增加產能等外延式發展將近飽和時，當生態環境承受、土地開發承接達到基本紅線時，粗放的發展必須向和諧、協調、綠色的高質量發展轉變。那么，建立在江寧區現有資源稟賦、環境保護等約束條件下，如何構建高質量發展的動力機制呢？

（一）優化營商環境，改善區域發展小氣候。世界銀行在《營商環境報告》中指出，某經濟區域的政府與執政黨治理的透明度和便利度越高，企業的準入率就越高，世行的研究用數據證明，良好的營商治理環境使開辦企業需要的時間每減少10天，就可以促使投資率增長0.3個百分點、GDP增長率增加0.36個百分點。我國改革開放初期，基礎設施很差、營商環境不好，為了尋求經濟發展的突破，于是設立了經濟特區、加工出口區等，在園區里改善基礎設施，實行一站式服務，創造局部有利條件來克服基礎設施和營商環境的瓶頸限制 。這為我們提供了一個改善區域小氣候的可資借鑒的操作辦法，在區域范圍內，把營商環境、治理環境提升到極致。要結合具體區域，從硬環境、軟環境兩方面入手進行優化完善。

1、優化營商軟環境，完善政府治理。萊索托經濟學實驗的結果表明，在無限政府的經濟環境中，制度性的交易成本要遠高于契約經濟社會同，因此應注重提升管理的軟實力，樹立“軟環境就是硬實力”的現代管理與服務理念，增強區域管理服務的吸引力、區域發展的競爭力。中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆認為，應從政策與機制上著力解決政府機構重疊、職能交叉和公共管理“九龍治水”、政出多門的問題，健全部門協調配合機制，加強政策制定協調，力爭各部門協調一致并達成共識，避免政策沖突、政策疊加，使區內企業和潛在投資者預期明確，降低對區域服務、治理方面的顧慮。例如，在江蘇省營商環境評比中蟬聯第一名的如皋市（南通市代管的縣級市）深化“不見面審批”和“證照分離”等改革，打造企業開辦一網通辦平臺，在南通首創網上中介服務超市，1日辦結率達62.9%，優化的營商環境、政府治理已成為驅動當地區域高質量發展的“金招牌”和“強引擎”。再如重慶市璧山區民營企業53，500多戶（占市場主體比例達95%以上，納稅占比75%，解決就業95%以上），區政府創新地創建了為企業解難的“企業之家”。企業之家是璧山區實施“企業吹哨，部門報到”機制的一個重要線下平臺，改變常見的政企溝通八股氣息，通過“環境改變語境”;將這一平臺構建成“問題反映、按責轉辦、限時辦結、統一督辦、評價反饋”的閉環控制的管理機制;璧山區領導每周到企業之家“坐班”，傾聽民營企業家吐苦水、談發展，璧山區工商聯等相關部門則會每天到企業之家“做客”，并邀請專家學者、政商屆精英、優秀企業家等不定期來到企業之家，為本地企業發展“把脈問診”，使得民營企業成為璧山經濟建設的主力軍。

2、完善營商硬環境，設身處地服務高質量企業。在日新月異、迭代更新迅速的互聯網經濟領域，如果同一領域的A產品比B產品早三個月上市，往往意味著B產品失去了追趕的可能性。從美國硅谷、北京中關村、上海浦東等地體現出來的現象，用制度經濟學的眼光分析，目前的產品創新不僅關乎創新本身，更受制于“監管規則”、“營商環境”，建設好投資營商的軟環境，實際上就是增強了發展的“硬實力”。上海市在不斷反思“我們為什么沒能留住馬云”的過程中，盡心盡力為攜程、閱文集團、拚多多等新經濟服務，用優質的服務、高效的服務吸引了馬斯克的特斯拉超級工廠在上海落地。

高質量發展主體是企業，沒有一批高質量的企業，高質量發展只是一句空話，所以要大力培育高質量企業，而人才又是高質量企業、高新技術企業的核心競爭力，要留住人才，除了企業的薪資待遇外，企業所在區域的人才政策、生活環境等都是重要因素。例如上海楊浦區為了留住一家名為千尋位置的高新技術企業（由阿里巴巴集團和中國兵器集團共同發起成立），不僅從該企業的開辦的特殊名稱注冊開始進行協調，而且專門為千尋位置的員工提供人才公寓入住補貼，為其高管和骨干人才解決子女就學問題;在園區已有2條公交線路基礎上，專門設置了園區短泊巴士，將園區與地鐵3號線和10號線站點進行接駁，為千尋位置提供保姆式的全方位服務，楊浦區對于千尋位置這種創新業態，政府提供的不僅是資金、政策上的扶持，更是“全鏈全域”的創新服務，非常值得江寧區學習。

（二）升級現有產業，獲取更大的競爭優勢。江寧作為傳統的制造業大區（第二產業占GDP的比重近五年一直維持在50%～55%），規上企業產值占比較高。現代經濟的“高質量發展”呼喚傳統產業的升級換代。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部江宇研究員認為“滿足人民群眾全面發展的真實需要，就是今天最大的經濟增長動力。供給側結構性改革，就是要解決由于過程追逐利潤而導致的產能過剩、生態破壞、社會矛盾和公共服務商業化等問題”。

南京市江寧區2018年工業生產中傳統的優勢產業方便面、塑料制品、人造裝飾板表面板分別增長13.75%、10.23%、8.20%，而高新技術類的智能手機、元器件、光伏電池分別增長0.74%、-18.53%、-84.84%，對于江寧這樣的傳統制造業強區，智能化、高端化的轉型依然任重道遠。在面向未來的六大主導產業中，有四個產業或產業集群，即生物醫藥和高性能醫療器械增長25.9%、高端智能裝備增長14.8%、節能環保和新材料增長12.7%、智能電網實現產值增長11.2%增長速度較快，而綠色智能汽車增長4.4%、新一代信息技術增長4.5%，增速較慢，需要強化引導、引進、推動。學習借鑒深圳市南山區“問計于企、問需于企”，“筑巢引鳳、放水養魚”等發展民營經濟的經驗，提升本區域民營經濟產值的比重，使各種所有制的相互協調的經濟發展更加具有活力，全區進行接力式、管家式服務，在高端裝備制造（如航空發動機等）、智能電網、生物醫藥等優勢產業方面培育出全國的“單項冠軍”、獨角獸企業，走“專精特新”的發展之路。通過對現有的傳統產業升級，使企業煥發新動能，使實體經濟作為國民經濟的支柱更穩更強。

（三）培育內生動力，推動數字經濟蓬勃發展。高質量發展需要重視新經濟、激活培育新經濟。因為新經濟具有輕資產、重知識產權的屬性特征，可以在更大程度上發揮“互聯網+”的優勢。互聯網和相關的服務性產業、軟件與信息技術服務業、服務于電商網購的相關產業，在全國不同地區都表現出發展迅猛的趨勢;另一方面，數字經濟形式多樣、波動較大、政策規范相對較小、國家相關的法制規范往往尚未出臺，就如剛剛降生的“瞪羚”，必須盡心呵護，才有可能將其培養創新能力強、發展速度快的“瞪羚企業”。充分利用紫金創新創業園江寧片區的政策優勢，發揮各類創新創業孵化器的作用，在風險投資、創業補貼、資金籌集等方面服務新經濟創業者。

利用“互聯網+”的數字經濟模式發展而來的“零工經濟”，就是共享經濟在人才市場上的體現。江寧區內有近20萬在校大學生，這是一個蓬勃向上、青春涌動的兼職群體，也是一筆巨大的人力資源和人才寶藏，可以更好地促進本區域零工經濟的發展。他們當中的許多人有課余兼職的需求和時間保障，尤其是在設計、培訓、廣告、攝影、翻譯、小型編程、外賣騎手等多個專業領域，與零工經濟的發展相當匹配，政府不妨多加引導，使之有序發展，成為區域經濟的有益補充和新鮮血液。

政府可以利用區內人力資源豐富的特征，發展和運用好“共享員工”，既可以提升人力資源使用效率，又能降低企業用工成本，一舉多得，可以設立相應的平臺，將員工需求、員工共享、政府監管集于一體，當然，把區域內的“未來小鎮”、“江蘇軟件園”等已經具有一定基礎的新經濟企業做大做強，則是可行的另一條路。

（四）推進鄉村振興戰略，優化新城區休閑旅游功能。作為城市的新城區，城鄉融合發展既是要求也是趨勢。江寧不僅有楊柳村、佘村兩大明清古村落，還有世凹桃園、湯山七坊、朱門人家、香樟花園、石塘人家等聲名鵲起的五朵金花。近兩年，黃龍峴茶文化村、大塘金香草谷、金陵水鄉錢家渡、南山湖影視基地、大峴生態區等新的休閑旅游度假景點，都有著不俗的表現。最新統計資料表明，江寧區2019年農林牧漁總產值114.62億元，其中圍繞農林牧漁的服務業產值8.48億元，同比增長了25.6%。因此，發展農村新型服務業，依據各村現有特點，避免相互模仿、一種模式的單調，實行差異化發展，開發培育“一村一品”式的“美麗鄉村”，實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明”目標，是江寧區鄉村振興的既有路徑選擇。具體措施上：一是在鄉村環境整治（開展廁所、污水、垃圾三大革命）、鄉村道路優化、鄉村品牌培育方面，繼續下大力氣的同時不斷創新，比如，將鄉村整治與房車營地建設、鄉村電商培育等結合推進。二是培育區內農業產業化龍頭企業，帶動橫溪西瓜、大塘熏衣草、湖熟板鴨、東山老鵝、周崗紅木等地理標志產品，延長產業鏈的同時，提升因產品地理標志產生的附加值。三是依托區內華東區域最大的物流交易中心即南京農產品物流中心的拓展功能，發展配套的農產品服務業，如農產品信息服務、生鮮產品短途配送、優勢產品栽植等。

（五）實施制度創新，形成龍頭牽引下的多輪驅動總體架構。當經濟發展到一定階段，廠商的投資呈現出報酬遞減規律，國家甚至會出現“中等收入陷阱”。改革開放以來，依賴于最先的改革紅利的突飛猛進階段、粗放擴大生產的高速增長階段、快速城鎮化的土地經濟支撐階段，土地承載、城市發展、生態支撐均已達到一定限制，必須進行制度創新，形成一個可持續的、生態健康的、內生的高質量發展模式。運動的物體要提升速度一樣，單引擎不如雙引擎，如果我們在發展中把雙引擎升級為多引擎，就能產生更大的動能。

江寧區的區域范圍較廣，區內各地存在相當程度的差異性。因此，在優化營商環境硬件的同時，注重有創新地進行區域制度優化，把上級政策更有針對性地進行制度落地、制度細化、執行創新，在企業、創業人士特別關注的市場環境、政務環境、社會環境、社區居住與治安等方面，進行制度創新。發揮江寧區工業制造業基礎雄厚的優勢，奠定實體經濟發展基礎。具體措施：一是統籌突顯江寧經濟技術開發區的產業集聚優勢、規模以上企業的競爭優勢，尤其新能源汽車、智能電網在全省甚至全國的產業優勢。二是創新利用江寧高新園（江寧大學城）高校集中、科技人才資源量大、可協作空間余地大的優勢。江寧對人口的容納、承載能力還有較大空間，要研究利用“寧聚計劃”吸引更多畢業生在江寧就業創業。三是開發利用南京祿口國際機場的臨空經濟區與億噸級海港、國家級高鐵站交通一體化、空鐵水聯運的便利條件，搞好進口生鮮食品分銷與物流服務、航空發動機及相關配件研發制造，做強臨空產業;利用好麒麟科創園的創新政策優勢、人才智力優勢，催生創新企業并培育科技獨角獸。綜合發揮域內各板塊特點，形成多引擎強勁驅動的總體架構，推進全區經濟從外延向內生性增長的提速。

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