從河湖長制到河湖“長”治思考

高立龍

[提要] 河湖流域治理與保護是生態文明建設領域的一個重點問題，更是一個難點問題。河湖長制的出現較為有效地解決了我國河湖流域治理與保護中的“九龍治水”與“碎片化”問題，是生態文明建設領域中的一項重大制度創新。但是，作為一種新的制度，河湖長制也存在參與主體主動性不足、市場機制缺失、考核機制不完善等問題，亟待制度上的完善與創新。

關鍵詞：制度建設;完善與創新;河湖長制

本文系湖南省社會科學院智庫研究專項課題：“‘一湖四水河湖長制實施績效評價與推進機制研究”（19ZHC17）階段性成果

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月9日

河湖流域治理與保護是生態文明建設領域的一個重點問題，更是一個難點問題，多年來，世界各國和我國各地區、行業部門進行了全方位和多領域的探索與努力。2016年底和2017年底，國家分別出臺了《關于全面推行河長制的意見》和《關于全面推行湖長制的意見》（以下簡稱“意見”），提出了河湖生態治理與保護的六大任務，并規定到2018年底，全面建立省、市、縣、鄉四級河（湖）長體系。河湖長制的出現，有效解決了河湖生態治理與保護中的“條塊分割”和“九龍治水”問題，杜絕了“環保不下水、水利不上岸”等現象，是河湖生態治理和保護的一項重大制度創新。但是，作為一種新的制度，河湖長制仍然存在固有的缺陷和不足，例如河湖治理與保護中的責權利關系沒有明確、市場化機制缺失、考核獎懲機制不完善等，亟待制度上的完善與創新。

一、河湖長制是我國生態文明建設領域中的重大制度創新

河湖長制的全面推行，體現了黨中央、國務院確定的以提高環境質量為核心的目標導向，體現了落實生態環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”的責任擔當，是有效解決我國復雜水問題、維護河湖健康的治本之策。河湖治理與保護是一個復雜的系統工程，涉及了上下游、左右岸、多個行業和部門。在河湖長制出臺以前，我國河湖治理與保護問題突出表現為部門之間的“九龍治水”和區域之間的“碎片化”，統籌協調困難，“環保不下水、水利不上岸”現象突出，跨界河湖污染治理更是困難重重，不能從根本上解決河湖治理與保護問題。河湖長制出臺后，以流域總河湖長為統領，一級抓一級、層層抓落實，較為有效地統籌和協調了流域上下游、左右岸，涉水各行業與部門，從根本上解決了跨區域跨部門協調難的問題，是一項重大的制度創新。

二、河湖長制存在制度上的缺陷和不足

（一）河湖流域治理與保護的權責利關系有待明確。河湖長制作為一種典型的“行政發包制”，更多強調政策和行政命令的推動，涉水各主體缺乏利益驅動，積極性、主動性有待提升。河湖治理與保護過程中，雖然在流域總河湖長的統籌帶領下，可以有效地協調上下游、左右岸，各個行業與部門之間的關系，形成治理與保護的合力，但是各級河湖長是河湖事務的管理者，不是具體事務的執行者，在河湖治理與保護過程中仍難免出現執行中的權責利交叉和空白地帶，需要進一步明確哪些地區、哪些領域由誰管、怎么管的問題，避免有利益時一哄而上，有責任時“踢皮球”、“打太極”、“出工不出力”。同時，在跨省界河湖的治理與保護上，國家并沒有指定更高一層級的河湖長，水利部下屬的水利委員會沒有足夠的權限協調各省市之間的關系，而多是以聯席會議制度的形式通過協商加以解決，這在一定程度上降低了工作效率，增加了污染治理與生態保護的難度。

（二）河湖流域治理與保護中的市場化機制仍然缺失。雖然出臺的“意見”明確提出要建立完善河湖生態治理的市場化機制，但在實際執行過程中仍然面臨很多困難與問題。例如，生態補償機制建立過程中需要明確補償的主客體和補償標準，流域下游是流域上游的補償主體，但是流域中游到底是主體還是客體？如果流域中游是流域下游的補償客體，那么流域中游是不是流域上游的補償主體？在生態補償標準確定前，需要對自然資源資產產權進行定價，那么定價的標準是什么？如何定價才是合理的，才能夠被補償的主客體雙方所認可？這些均需要研究和實踐的深化與拓展。同時，自然資源資產交易、排污權交易等制度也需要明晰交易形式、交易標準等。

（三）河湖流域治理與保護中多主體參與機制亟待建立。人民群眾是生態環境治理與保護的見證者、受益者，更應該是河湖治理與保護中的積極參與者和監督者。在“意見”中明確提出要加強社會監督，樹立河湖長公示牌，聘請社會監督員進行監督和評價，倡導河湖保護與治理中的多主體參與;但是在具體的參與主體、參與形式、參與內容上沒有作出明確規定。由于社會組織和人民公眾缺乏足夠的管理權限，只能在河湖環境的監督、反饋、聽證等方面進行參與，而在具體的河湖事務管理、河湖治理等方面參與權限明顯不足，影響河湖治理與保護效果。

（四）河湖流域治理與保護中的考核獎懲機制有待完善。在各級河湖長的評價考核和獎懲方面，國家并沒有提出對地方政府的明確要求，而是由省級河湖長考核市級河湖長，市級考核縣級，縣級考核鄉（鎮）級，一級考核一級。如此一來，地方政府既是河湖生態治理中的“運動員”，又成了河湖生態治理成效的“裁判員”，在這種情形下，就有可能產生河湖治理成效中的瞞報和“組團忽悠”問題，河湖生態治理成效評價的客觀性和公正性就難免缺失，相應的獎懲機制也會失去偏頗。

三、加強和完善制度建設，實現河湖長制到河湖“長”治的對策建議

持續推進河湖長制，需要以制度為核心，基于實際推進過程中的經驗創新和完善各項制度建設，化“人治”為“法治”，推動河湖長制到河湖長治，從而實現河湖生態環境可持續發展。

（一）明確河湖生態治理與保護中的責權利關系。一是要推動河長制和湖長制向河湖長制轉變。目前，我國大部分河流和湖泊都設置了相應的河長與湖長，河湖生態環境治理與保護進入到了一個嶄新階段，但是針對河湖連通流域并沒有設立相應的河湖長，這就導致了河湖治理過程中的不同步，從而產生了交互污染的問題，在涉及多個省市的大江大湖地區問題更為明顯。因此，要堅持全流域管理理念，推動河長制和湖長制向河湖長制轉變，由總河湖長統籌管理河湖全流域的治理與保護問題。二是要明確河湖長制各參與主體的責權利。河湖長制雖然較為有效化解了河湖治理與保護中的“九龍治水”與“碎片化”問題，但是并沒有從根本上解決這一現象，由于利益驅動力的缺失，在實際執行過程中涉水各部門和各地區仍然可能會產生推諉和“出工不出力”現象。因此，要進一步明確涉水各地區與各部門之間的權責利關系，細化并壓實責任，明確哪些地區、哪些領域、哪些問題歸屬哪些部門，制定獎懲辦法，消除交叉領域和空白地帶。三是要切實解決跨省界河湖治理與保護問題。我國針對跨省界河湖并沒有指定相應的河長與湖長，而多是以水利部下屬的水利委員會牽頭組織各省市協商解決河湖治理與保護問題。因此，要在七大流域和跨省界湖泊賦予水利委員會更多的管理權限，由水利委員會統籌協調各省市河湖長，強化對河湖的治理與保護工作。

（二）建立河湖生態治理與保護的市場化制度。一是要建立市場化治理制度。明確河湖生態治理與保護中政府、市場之間的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，能夠通過市場解決的堅決交給市場。在河湖生態治理與督查過程中，可由省級河湖長辦公室出資，通過正規流程引入第三方市場化治理和巡查機構，各級河長辦與湖長辦對工作成效進行檢查和考核，定期公布并接受公眾監督。二是要建立區域自然資產產權制度。加快自然資源資產產權制度改革進程，健全自然資源資產產權體系，明確自然資源資產產權主體，開展自然資源統一調查監測評價，加快自然資源統一確權登記，健全自然資源資產監管體系，完善自然資源資產產權法律體系。三是要建立全流域生態補償制度。按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立流域下游對中上游以及流域中游對上游的全流域生態補償機制，在確定補償主客體的基礎上基于自然資源資產產權制度明確主客體間的補償標準和補償年限。創新生態補償形式，在資金補償的基礎上探索技術援助補償、產品補償和合作共建園區等多種模式。四是要建立排污權交易制度。加快建立基于河湖全流域的排污權交易平臺，推進排污權初始分配機制、市場價格形成機制和交易機制等制度建設，提高企業參與排污權交易和減排的積極性。完善排污監管制度、政府績效考評制度、信息公開制度、稅收與財政制度等外部制度，使外部制度環境和內生動力機制形成良性互動。

（三）健全河湖生態治理與保護的多主體參與制度。一是要設立“民間”河湖長。“民間”河湖長是對“官方”河湖長的有效補充，要比照省、市、縣、鄉四級“官方”河湖長選聘相應的“民間”河湖長，“官方”河湖長負責總體事務的統籌、管理與指導，并負責“民間”河湖長的財政支持與考核評價，“民間”河湖長負責河湖生態治理與保護的具體事務。要賦予“民間”河湖長更多的管理權限，并在辦公場所、工作設備、平臺建設等方面給予更多支持。二是拓寬多主體參與渠道。充分發揮社會力量在河湖生態治理與保護中的重要作用和主動精神，拓寬企業、非政府組織、社會團體、廣大群眾參與河湖生態治理與保護的渠道，賦予這些群體在環境監督、信息反饋、宣傳培訓等方面更多權限。三是要建立完善多主體參與平臺。建立區域河湖長信息交流與反饋平臺，企業、非政府組織、社會團體、廣大群眾在監督、巡查河湖過程中的信息可以通過平臺及時反饋給各級河湖長，針對河湖治理與保護的各類意見建議也可以通過平臺實現交流互動。建立河湖長宣傳與推廣平臺，定期公布河湖保護與治理的成效，宣傳推廣典型人物事跡與先進經驗，宣傳普及河湖長制、河湖生態治理與保護的相關知識等。

（四）完善河湖生態治理與保護的考核獎懲制度。一是要完善考核制度。強化對省級河湖長的監督考核，在國務院設立派出機構，主要依據國控斷面水質現狀和改善情況對河湖所在的省、市、自治區河湖長進行年度考核，再由省級河湖長對市級河湖長進行考核，以次類推。加強社會群體對河湖長的監督考核，在河湖長信息交流與反饋平臺上設立各級河湖長評價專欄，企業、非政府組織、社會團體、公眾可以通過平臺對河湖長進行評價考核，考核結果作為年度工作成效的重要參考依據。二是要創新獎懲制度。基于政府考核和社會考核結果，建立完善獎懲制度，對表現突出的河湖長予以物質獎勵、通報表揚，對表現不力的予以物質懲罰、通報批評。“官方”河湖長的評價考核結果主要與年度績效、職位晉升掛鉤，“民間”河湖長的評價考核結果主要與獎金福利、職位聘任掛鉤。加大對表現突出的河湖長的物質獎勵力度，提升工作的積極主動性，所需資金由政府財政、罰金兩部分組成。加強對工作不力河湖長的懲處力度，連續三年考核結果為不合格，或者任期內發生重大突發河湖環境事件的，一律予以免職并追究相關責任。

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