基層人民銀行采購預算管理問題與對策研究

張玲玉

摘 要：采購是銀行單位支出的重要環節，實行采購預算管理對預防德道風險、提高采購效率具有重要的作用。然而，基層銀行在實施采購預算管理過程中還存在各種問題，影響了采購績效。以基層人民銀行S中支為例，對采購預算管理中存在的問題進行梳理，發現該行存在預算編制不準確、審核不嚴、預算執行約束軟化及未建立科學的評價體系等問題，據此提出基層行要加強預算意識、探索“矩陣式”采購預算管理模式、加強預算編制科學性、加強審核等建議。

關鍵詞：基層人民銀行;采購管理;預算管理

0 引言

2004年，中國人民銀行總行下發《中國人民銀行集中采購管理試行辦法》，其后又陸續下發集中采購工作規程、檔案管理、需求管理、批量集中采購等內部采購管理辦法，對人民銀行系統內部采購工作進行規范及指導，減少了各種道德風險、推動了廉政建設、保障了人民銀行正常業務活動，提升了履職效率。當前，人民銀行采購程序執行已經基本規范，但基層行對采購預算管理還相對忽視，一定程度上制約了采購工作的高效開展。本文以基層人民銀行S市中心支行為例，探討如何加強基層行采購預算管理。

1 基層人民銀行采購管理現狀

根據人民銀行總分行相關采購管理制度，結合本單位實際情況，S中支制定了《中國人民銀行S市中心支行采購管理實施細則》。該細則規范了S中支采購行為，防范了采購舞弊風險，推動采購向“物有所值”方向發展。

基層行采購可以劃分為集中采購、分散采購及零星采購。集中采購是指納入于集中采購目錄的采購行為，屬于集中采購目錄的采購行為一般由總行和分行統一組織實施，中心支行層面一般不組織實施集中采購。分散采購是指沒有列入集中采購目錄，但采購金額達到100萬元以上的服務類和貨物類項目、120萬元以上的工程類項目的采購行為。零星采購就是指集中采購和分散采購以外的采購行為。根據2017-2019年采購數據統計，S中支90%以上的項目屬于分散采購及零星采購，因此本文以下采購皆所指分散采購及零星采購。

S中支實行“統一管理、分級授權”的采購管理體系。中支成立采購管理委員會（以下簡稱采管委），由分管財務工作的行長擔任采管委主任，會計財務科、后勤服務中心、科技科、辦公室等部門負責人擔任成員，對采購工作的進行集體決策、組織管理及監督。采管委下設辦公室（簡稱采管辦）在會計財務科，對采購工作的進行日常管理指導。由采管辦、需求部門和事權部門（下文中需求部門與事權部門并稱業務部門）協同完成具體實施工作。需求部門提出采購需求和預算至事權部門，事權部門初步審核后報送至采管辦，采管辦匯總上報至采管委，采管委集中審議通過采購預算方案后，業務部門方可實施采購。根據采管委的決策結果，業務部門進行項目立項、招標、確定中標供應商、簽訂合同、驗收等活動。當前，基層行采管未分離、采購程序不合規等問題基本得到解決，但是采購預算未得到充分重視，在編制、執行、評價階段存在問題，需在日常工作中加強管理。

2 基層人民銀行采購預算管理的問題

2.1 采購預算編制不準確及審核不嚴

在采購預算編制過程中，預算編制人員沒有做到嚴謹求是，流于表面，導致預算編制數與實際情況嚴重偏離。前期，業務部門對采購項目的可行性及市場狀況未作充分的了解調研，不了解采購標的需執行的國家相關標準、行業標準、質量、安全、技術規格等內容指標，致使無法確定符合需求的標的采購預算。實際工作中，基層行業務部門認為采購預算是財務部門的事情，需求書往往就短短幾行字，而財務部門不了解業務需求部門的真實需求，隨意硬搬硬套采購需求，致使采購金額預算粗放、不準確。

基層行財務部門在審核預算時，重點關注人員經費的編制是否合理、三公經費是否超標、項目經費是否在指標內核算，對采購預算的審核不重視，不嚴格。財務部門在審核采購預算時，業務部門未提供擬采購項目的明細清單，未提供預算構成情況及其測算依據，導致預算審核人員無法對照采購需求一一審核，無法判斷項目的可行性、真實性，無法判斷是否存在多報、漏報現象，往往直接按照業務部門的采購預算金額匯總。對于大額項目或者技術專業性較強的項目，預算審核人員缺少相關的專業技術知識，對報送的采購預算睜一只眼閉一只眼，沒有對預算進行必要的核減和審查，導致采購預算與實際執行的匹配度不高。

比如2018年S中支某基建維修項目，編制項目預算時，前期工程調研較為倉促，可行性論證不充分，會計財務科根據后勤服務中心的測算數，直接上報分行，上報項目預算數及批復預算均為370萬元。但實際執行時，由于前期論證不充分，其中的電梯更新項目無法實施，導致項目實際執行數只有270萬元。

2.2 采購預算執行控制約束軟化

基層行預算管理水平不高，多年來采購預算執行匹配度持續偏低。S中支全轄近三年來執行匹配度如表1所示。

如上表所示，2019年S市中心支行預算總金額1097.12萬元，與年初上報采管委審核預算金額及項目匹配度只有45.79%，其中，工程類匹配度為42.98%，貨物類匹配度為34.98%，服務類匹配度為50.23%，遠遠低于2019年“部門預算”執行度99.92%。這表明基層行在采購預算執行方面存在著比較嚴重的問題。部分基層行單位認為采購預算的執行與采購實際情況沒有必然聯系，即使預算編報不及時、少編、漏編，也不會影響之后的采購活動。恰恰相反，另外部分單位雖然重視采購預算的編制，但對預算編制的要求掌握有偏差，寧可多報，最終導致采購預算嚴重超過實際需求，預算執行的剛性被大大削弱。

2.3 尚未建立采購績效評價考核體系

在經濟新常態的發展下，社會對采購要求從程序上的規范到采購標的質量上的轉變，單位采購預算管理從“粗放型”向“物有所值”“精細化”的方向發展，如何科學的衡量采購質量和效率是當前亟待解決的問題。

目前，基層行尚未建立系統科學的采購管理績效評價體系，財務部門難以對采購的質量效果進行評價、考核及監督。即便有的基層行對采購項目進行績效評價工作，也沒有明確完整的指標評價體系，只是很寬泛、簡單籠統的敘述性評價，未對采購預算進行深入的評價和剖析，對采購預算的編制未起到正向的引導和促進作用。

3 基層人民銀行采購預算管理問題的原因

導致基層行采購預算管理問題的原因可以概括成三個方面：觀念原因、勝任力原因及體制原因。

觀念原因是指基層行思想上不重視采購預算管理。基層行缺乏對采購預算執行的嚴肅性的認識，對“先預算再計劃再執行”的原則理解不到位，沒有把預算管理當作單位戰略管理的工具，認為預算管理沒有作用，因此對采購預算的管理缺乏足夠的重視。具體表現為業務部門認為采購預算編制與其無關，是財務部門的工作。基層行只要求采購預算的編制形式;認為上級行不會按照預算上報數進行批復。

勝任力原因是指采購預算編制人員的能力達不到采購預算管理的要求。預算編制不僅涉及會計財務專業知識，還涉及計算機、工程技術等方面的知識，開展難度較大，要求參與預算編制人員業務素質高、統籌能力強。而基層行員工未接受系統采購預算管理培訓，造成采購預算的管理完全憑借經驗，缺乏科學性及專業性。財務部門人員采購預算管理知識不足，不重視與業務部門溝通;業務部門自身專業素養有所欠缺，對采購預算管理認識不深刻。

體制原因即指人民銀行實行“指標管理”和“部門預算”管理，年底剩余指標無法跨年使用，基層行沒有精打細算、推動采購“物有所值”的動力。單位不重視預算管理，上級行批復預算不及時，年底突擊花錢的現象普遍。基層行內部采購預算編制流程機制運行不暢，各部門之間缺乏溝通協作，相互推諉扯皮現象嚴重。

4 改進人民銀行采購預算管理的對策

4.1 加強培訓，提升對采購預算管理的認識

基層行想要提升采購預算管理的水平，必須要提高對采購預算管理的認識。預算管理對基層行年度采購任務規劃及執行有引領作用，有利于加強基層行對資金的合理配置，提升資金使用效率。

由于基層行人員斷層嚴重，對最新的采購及預算的管理制度的學習相對滯后，思想上存在“重操作，輕管理”的現象，上級部門可以開展培訓班、線上云講堂等活動，向基層業務人員傳授最新的文件精神。通過集體學習與個人學習，階段性驗收學習成果，對基層行的采購預算的編制、執行和評價情況進行檢查評價。對于發現的問題，要求力行立改，減少錯誤的發生，提升對采購預算重要性的認識。財務部門與業務部門之間相互交流學習，財務部門員工要了解業務部門的專業知識，業務部門要加強對采購預算管理的認識，鼓勵督促業務人員進行充分的前期市場調研，提供充分詳細的項目清單，共同提升預算編制的質量。

4.2 積極探索，建立“矩陣式”采購預算管理模式

矩陣式管理模式是指在同一組織中將橫向和縱向的部門有機結合起來，在原來的縱向科層式組織結構的基礎上再增加一套或一套以上的橫向的組織結構，形成一個多維的矩陣組織。近幾年，基層行不斷探索“矩陣式”組織結構在采購預算管理中的應用。目前，S中支建立了三級“矩陣式”組織管理結構，采購預算決策層——采購管理委員會;預算管理歸口層——財務部門;預算執行層——業務部門（如圖1所示）。

業務部門需要根據自身業務規劃編制年度采購預算，執行經批復的采購預算等工作，財務部門是采購預算的歸口部門，負責對本級業務部門及下級行財務部門報送的采購預算進行匯總、審核、調整、上報、下達以及評價工作，各級采管委會負責對各級采購預算的決策工作，并協調財務部門與業務部門的工作。“矩陣式”管理結構突破了“科層級”直線型管理結構，將業務部門納入采購預算編制的環節中，有利于發揮預算的引領作用。在縱向上，上級采管委、財務部門、業務部門對下級對應條線部門實施管理、指導、監督工作。在橫向上，本級采管委、財務部門和業務部門協同合作，加強溝通交流，將業務部門納入采購預算編制、管理的環節，提升業務部門的預算意識。

4.3 嚴格審核，提升采購預算編制的科學性

采購預算編制是預算管理的重要內容之一，科學采購預算有利于資金的合理配置。財務人員編制采購預算時，應當以基層行每年實際工作需求和計劃為基礎，突出全年采購計劃的重點項目，對日常性的采購項目要統籌兼顧，確保采購預算編制的科學性。財務人員要加強與業務部門的交流，對于提出的需求需要具有一定的“前瞻”意識，降低由于“務實”而造成的資金浪費。比如，采購的貨物剛投入使用，就不能與實際工作需求相適應，這與預算編時，沒有適度的前瞻性，沒有用發展的眼光去思考需求有關。業務部門需要對擬采購項目形成完整的清單，清單內容包括項目名稱、項目概況、項目預算、預算構成、市場調研及資金來源等內容。預算編制人員要細化預算，按照相關文件制度要求，科學編制采購預算，根據實際需求，形成真實、完整、準確的采購預算，杜絕無預算或超預算現象。

財務部門作為預算編制的扎口管理部門，必須嚴格審核采購預算。目前，預算審核人員對項目背景和資產配置標準不了解，可利用“矩陣式”管理模式，建立財務部門與事權部門聯合會審采制度，從采購的必要性、標的技術標準、金額等多個維度進行審核。在資金方面，預算審核人員需要考慮項目的資金來源是否充足，是否有合適的費用科目與之對應，確保采購項目在預算內執行。

4.4 科學創新，構建采購績效評價體系

建立科學的績效評價體系是發揮預算約束和激勵作用的基礎，根據人民銀行的預算管理要求，基層行應當進行采購績效評價。首先，要制定采購績效評價的規章制度。從制度層面上強調了采購績效評價的必要性和強制性，確保采購評價工作可以順利實施。其次，基層行要建立科學的采購績效評價體系。基層行除了需要考慮采購節約率、中小企業采購份額等政府采購所規定的指標，還需要綜合考慮采購預算編制的完整性;采購預算是否與實際需求相吻合;采購程序是否符合國家相關法律的規定;采購的標的是否與合同規定的要求一致，供應商履約過程中有無舞弊、違法的行為等。績效評價工作完成后，財務部門要形成完整詳細績效評價報告，并盡快將評價結果反饋給業務部門，評價結果將會直接影響明年的采購預算編制。基層行需要建立獎懲機制，將績效評價的思維融入采購預算管理的全過程中，將采購的事前預算編制、事中執行、事后監督相融合，構建起“預算編制有依據、事中執行有監督、執行完畢有評價、績效評價有反饋、反饋結果有應用”的采購預算績效評價體系。

參考文獻

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