突發公共衛生事件對中國食物供給及農業發展的沖擊及其應對

劉威 馬恒運

摘 要：新冠肺炎疫情，是中華人民共和國成立以來發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件，對中國食物供給及農業發展帶來巨大沖擊。通過對不同農業產業鏈環節的沖擊作用進行評估發現，消費和種植環節受到的影響相對較小，但養殖業受疫情沖擊較大，其形勢不容樂觀;區域間的食物流通風險整體可控，加工環節“斷鏈”現象明顯;農機服務和休閑農業短期內受到沖擊較大。在此基礎上，梳理了中國食物供給和農業發展的所面臨的現實挑戰和所采取的應對策略，提出科學評估農業產業鏈風險、分階段實施政策干預、分區分級推進農業生產、完善物資儲備體系與管理機制、發揮農產品國際貿易的穩定作用、給予弱勢群體更多關照等政策建議。

關鍵詞：突發公共衛生事件;糧食安全;農業發展

基金項目：教育部人文社會科學研究青年項目“基于共生理論的農業產業化聯合體形成路徑與運行機制研究”（19YJC790085）;河南省教育廳人文社會科學項目“基于可持續生計的電子商務精準脫貧模式構建對策研究”（2018-ZZJH-103）;河南省高校人文社會科學重點研究基地物流研究中心項目“突發事件下的糧食應急物流決策”（2017-JD-04）。

[中圖分類號] F320.1 [文章編號] 1673-0186（2020）005-0032-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.005.003

2020年新型冠狀病毒在全球大規模爆發，本次疫情的傳染速度和發病人數均遠遠超過2003年的非典，疫情對于食物供給和農業發展的影響亟須全面審視。我國已有一些學者研究了公共衛生事件引發的食物獲取權與饑荒[1]等宏觀問題，還有農業突發事件公關管理機制[2]、糧食應急儲備系統管理機制[3]、糧食緊急調運決策[4-5]、智能化技術應用[6]等中觀問題，以及汶川地震、非典等突發事件下的政府應急能力[7]、供應鏈應急模式[8]、糧食搶購行為[9]、預警系統構建[10]、市場供應保障[11]、農民生產秩序構建[12]等微觀實踐問題。然而，新冠肺炎疫情這種全球性突發公共衛生事件，與以往應急情景存在較大區別，中國的食物供給和農業產業鏈能否維持平穩運行？疫情對中國的農業發展會帶來怎樣的沖擊，我們應如何應對？上述問題已成為社會和政府關注的重大議題，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

一、新冠肺炎疫情對中國食物安全及農業發展的沖擊評估

現代社會的食物供給活動主要由農業產業鏈主體承擔，不同產業鏈節點受到的沖擊存在一定差異，本文將從下游消費逐步向中游流通、上游生產環節進行剖析。

（一）疫情對食物終端消費影響較小

依據國際經驗，突發公共衛生事件發生后，由于對未來的擔憂，通常會出現搶購糧油米面的現象，導致食物消費價格大幅上漲。埃博拉疫情國家以及遭受沖突、洪水和干旱影響的國家和地區，如尼日利亞東北部、馬拉維、津巴布韋等均出現糧價上漲的現象。由于我國政策的強力支撐，居民食物消費價格未出現大幅波動，但不同消費品類的價格漲跌幅度不一。

以疫情最為嚴重的武漢為例，據該市發改委監測的數據顯示，春節期間（2020年2月4日至10日）全市民生商品價格運行總體平穩，糧油、豆制品價格保持穩定，肉禽、蔬菜、雞蛋、水產品等產品價格有一定幅度上漲。其中，蔬菜批發價格上漲幅度較大，綜合均價為4.51元/500克，環比上漲38.77%。蔬菜上漲的原因主要是全國運輸道路阻滯、批發市場營業時間延后、勞動用工人數短缺、市區內流通銷售網點減少。與蔬菜不同，糧食價格未出現明顯上漲，主要有以下幾個方面原因：一是采取了糧源應急協調措施保障疫區的消費需求。疫情期間，武漢市從江蘇、安徽、江西、黑龍江等地區協調糧源，截至2月10日從外省調入大豆1.1萬噸、大米2100噸、食用油3340噸，從省內調運大米2000噸，大米庫存可保證武漢市約30天的消費量。二是糧食加工企業復工復產一定程度上保證了糧食的供應量。疫情期間武漢有7家本地糧食加工企業復工復產，占該市糧食應急加工企業的53.8%，每天可向市場提供糧食600噸左右。三是消費需求大幅減少。疫情期間受餐館關門、聚餐減少、外賣開工有限、銷售門店減少、春節返鄉等因素影響，城市食物消費需求大幅減少，在一定程度上平抑了供給壓力。四是糧食消費有一定的周期，搶購過后需求量短期內不會再次大幅增加。

總體來說，新冠肺炎疫情期間，我國糧食終端供應充足，消費價格較為穩定;畜牧產品小幅上漲，與往年春節波動趨勢基本一致;蔬菜上漲幅度較大，需要引起關注。

（二）區域間食物流通風險可控

從收儲環節看，2019年糧食收購時間較晚，且春節提前，擠壓了糧食收購時間。年后氣溫回升，基層儲存條件有限，尤其是東北的地趴糧長時間儲存存在一定隱患。以往在春耕開始前，農戶便有售出糧食的習慣，但疫情影響了正常的糧食出售，秋糧仍然多數滯留于農戶手中。雖然一些儲存企業開出較高的收購價格，但由于疫情影響，鄉村道路封閉，糧食收購呈現“有價無量”的局面。不過收購風險并不需要過于擔憂，我國糧食總量供大于求的局面并未改變。

從流通環節看，食物流通環節雖然存在局部阻滯，運輸時效有所降低，但區域間的組織、調運有序，網絡通達性并未受到影響。為了保障正常供應，大型批發市場在春節期間提前營業，各大商超和小型零售商店也正常經營。在此基礎上，政府嚴厲打擊各類哄抬物價行為，市場供給總量充足，各地未出現大范圍的商戶囤積行為。為了降低流通費用、加快流轉效率，交通運輸部及時出臺政策，免收公路通行費，極大提振了運輸物流業恢復生產的積極性和信心。但由于地方政府普遍采用“內防擴散、外防輸入（出）”的疫情防控原則，凡是跨區運輸的從業者，返回居住地后必須強制隔離14天，因此長途司機從業數量嚴重不足。

總體來說，只要未來疫情不再加劇，區域間不出現運輸壁壘，流通環節的風險相對較小。

（三）農業加工企業的上下游銜接受阻

受疫情影響，主要疫區城市客運場站幾乎全部封閉，工人返工難度較大。為了防止返工帶來的疫情擴散，政府制定了階梯式復工計劃，優先保障應急加工企業和規模以上的大型加工企業復工復產。需要注意的是，疫情初期復工復產的多數企業是以生產面粉、稻米等成品糧為主的應急加工企業，其生產的成品糧一般僅能滿足口糧需求。由于食品加工企業開工滯后，公眾多樣化的食品需求難以得到滿足。此外，還有一些尚未復工復產的中小糧食加工企業以初級加工為主，盈利能力較差，且產能利用率偏低。如果疫情持續時間較長，企業產能利用率進一步降低、庫存成本增加，中小規模的糧食加工企業經營狀況堪憂。

飼料加工企業受到的沖擊較為嚴重，主要原因是原料供給困難。原本我國玉米供給供大于求，但在疫情初期由于區域運輸不暢，飼料加工企業補充庫存受到影響，少數庫容有限的飼料加工企業急于爭搶糧源，玉米價格短時間被拉高。為了緩解飼料行業的原料供求矛盾，國家組織網上集中競價銷售糧食，為一些飼料企業解決了部分困難。但是，網上競價銷售普遍采用會員制，僅有少數大型飼料企業才有會員資格，中小企業并未從中直接受益。

（四）種植業受到影響較小，但養殖業狀況堪憂

春節是農閑時間，且我國政府疫情防控措施得力，因而不會出現大面積拋荒的現象。疫情對普通小農戶的影響有限，但對大棚經營戶等大規模農業經營主體的沖擊較大。一方面，由于農村道路運輸封閉，外地收購商戶無法進入，這會對農產品銷售造成不良影響，使得蔬菜等農產品出現滯銷現象。另一方面，春耕時，種養大戶、家庭農場和合作社等大規模農業經營主體需要大量勞動力，但受疫情影響，招工難度加大。進一步地，春耕期間，種子、化肥、農藥等生產資料加工和流通企業迫切需要復工復產。2019年化肥行情下滑，各地農資經營企業普遍存貨較少，春耕的農資供應壓力較大。與其他行業相似，農資流通也是生產環節的主要難題，年后除草劑需求較大，但物流運輸梗阻供應困難。各地區之間的干線運輸沒有問題，但縣鄉、村鎮層面的末端物流沒有跟上，農資下鄉較難，供不應求。此外，春節過后是蔬菜育苗的黃金時期，但為了減少人員流動，科普宣傳、集中培訓、實地指導、新品種推廣等傳統農業技術服務無法開展，唯有依靠現代信息技術手段，但目前線上農業服務方式尚未全面推廣應用。總體來說，這次疫情會對農業種植帶來一定的負面影響，但影響并不太大。

相比種植業，養殖業遭受的負面影響則更為嚴重，疫情給養殖業帶來的長期風險較大。“賣一波成雞—進一批飼料和小雞—還貸款”，這是中國中小養殖戶的運作模式。由于新冠肺炎疫情，各地市場監管部門紛紛發布活禽禁售通知，農貿市場禁止活禽交易，亟待出欄的活禽數量不斷增加，不少養殖戶面臨資金斷裂的風險。由于養殖戶對未來預期較差，為了盡可能地降低養殖損失，他們急于在市場上拋售，此時還有一些屠宰場、經紀人借機壓價收購。春節過后，正是出欄、補欄的關鍵時間節點，如果農戶不能及時補欄，這將對本年度二、三季度的肉、禽蛋供給產生較大負面影響。此外，飼料運輸滯后帶來了更為嚴重的影響。各類農產品通常被認為是保障民生的應急物資，屬于優先運輸類別，擁有地方政府發放的運輸通行證，然而飼料一般都不在應急運輸清單之中。儲存飼料要占用流動資金，養殖廠一般只儲量半個月以內日常使用量，如果不能按時補料，后果可想可知。可以看出，傳統養殖模式使得養殖戶資金鏈面臨巨大挑戰，養殖業或將遭受嚴酷打擊。

（五）農機服務面臨多重現實阻礙

農機人員在服務過程中，接觸人員較多，但又缺乏必要的防護裝備，無法連續作業。一些村莊各自隔離，對外村人員健康狀況審查較嚴，跨區農機作業條件不具備，降低了農機使用效率。此外，從事農機操作人員年齡較大，接觸互聯網較少，網絡預約服務難以開展。農機使用前需要進行常規保養和零件更換，相關零配件、易損件配送存在一定困難，使用過程出現故障無法及時維修。部分農機需要從國外進口，但受疫情影響手續辦理和運輸時間大大延長，有可能無法按時參與春耕。

以往農機購買時，能夠獲得相應的政策性資金補貼和金融貸款，但疫情期間審批速度放慢，購買者無法及時獲得補貼或貸款。此外，相當比例的農機采用貸款方式購買，疫情影響了農機的正常服務收入，農機服務企業需要銀行、信貸公司等通過適當降低利率、延遲用戶還款等方式給予支持。

（六）休閑農業短期負面影響嚴重，但長期影響較小

近年來，各地結合歷史文化底蘊，挖掘地方農業特色，城郊的農業休閑觀光逐漸成為春節消費的熱點。春節前為了吸引客流，各地投入了大量資金和精力，對休閑農業項目進行宣傳推廣，升級改造觀光體驗設施、設備。疫情發生后，幾乎所有的農業休閑觀光項目被關閉，大棚作物采摘體驗活動被叫停，當季投資成本無法收回。以湖南省為例，2019年休閑農業經營主體達1.73萬家，年經營總收入突破480億元，此次疫情造成的產業經營收入損失預計在80億元以上。但疫情對于休閑農業的影響主要以短期為主，疫情過后可能會出現反彈式增長，這是因為長時間的居家生活，加重了人們對自然生活的向往，休閑農業發展前景預期較好。從長期來看，農業休閑觀光全年受到的影響較小。

二、中國保障食物供給及促進農業發展的應對行動

（一）食物供應主渠道穩定運行

一是政策性應急供應網點保障主要糧食品種供給。按照我國現行的糧食應急供應政策，對于人口集中的大中城市，成品糧儲備規模需要滿足城鎮常住居民10～15天消費需求量，每個鄉鎮、街道應至少有1個應急供應網點，配套相應的應急加工企業、儲備設施和配送中心。依據各地區實踐，一般由政府與承儲企業（網點）簽訂代儲合同，并隨時投放市場，以穩定當地主糧的消費價格。

二是大型商超在食物供應中發揮了重要作用。此次新冠肺炎疫情恰逢春節，各地區均有足量的商業儲備，以應對短期內的市場需求波動，所以疫情對消費價格的沖擊有限。商超企業具備強大的資源整合力量，各商超利用供應鏈優勢，積極協調貨源，最大限度保障了食物的多樣化供給。以武漢市為例，疫情期間武商、中百、中商、沃爾瑪、盒馬等商超蔬菜庫存充足，并承諾不斷貨、不漲價。

三是新型消費模式加速應用。2003年非典疫情催生了若干全國性電商企業，此次新冠疫情更是造就了一大批社區團購和生鮮電商企業，外賣、自提、跑腿業務成倍增加，生鮮配送的最后一公里問題得到有效解決。可以說，新型的消費渠道已成為減少人員外出和人員接觸的重要手段，消費者購物習慣逐漸轉變，這可能影響未來食物流通渠道的整體格局。武漢市在新冠疫情期間，線上平臺成為食物供應的主要渠道之一，長江嚴選、美菜商城等15家電商平臺開展“非接觸送菜”服務，與各社區便利店合作建立團購自提點，日均銷售量超過16萬單。

四是加強食物價格監測和市場監督管理。消費價格主要由市場供需決定，疫情的不確定性引發了人們對未來的擔憂，一些供應終端商戶可能借機大量囤積食品，或者有意哄抬物價。為了嚴防囤積居奇和哄抬物價的行為，一方面，地方市場監管部門動態監測批發、零售環節的價格情況，加大查處擾亂市場秩序、惡意哄抬物價、阻礙流通的行為;另一方面，通過網絡及時向社會公布價格情況，以減少人們因恐慌而產生過度囤積食物的行為，避免不必要的浪費。

（二）優先保障跨區食物流通

受新冠疫情影響，春節過后至2月底全國物流企業復工率不足50%，“北糧南運”“南菜北運”等中遠途運輸受到一定影響。據河南省物流與采購聯合會2020年2月21日的統計數據顯示，河南省作為農產品流通大省，省內物流車輛復工指數為44.84，比往年同期低50.59個百分點。為保障食物及農產品運輸，地方應急管理部門普遍設置了物資協調機構，為物流配送車輛開辟全天綠色通道，對農產品運輸車輛嚴格落實不停車、不檢查、不收費等便捷通行措施。為進一步降低流通成本，2月17日起至全國收費公路免收車輛通行費。車輛通行費約占中遠途等物流企業運輸成本的40%，此項政策對維持物流企業的正常運營起到重要作用，物流企業參與應急保障的積極性大大增強。

批發市場是食物流通的關鍵節點，也是協調區域供求關系的主要載體。疫情期間全國主要農產品交易市場正常或提前營業，各地政府采取減免進場費、管理費、租金等方式鼓勵商戶經營。據商務部監測，截至2月21日全國80%以上的農產品市場恢復經營，50個重點農產品批發市場的蔬菜交易量比2月1日增長26.4%。同時，結合不同區域的食物需求特征，實行差異化供應措施，重點保證湖北省等疫情較重地區的食物供應。據商務部2月10日舉行的網上新聞發布會，為確保食物供應我國建立9省聯保聯供機制，疫情期間重慶、廣西等8省（區、市）累計向湖北運送蔬菜6800多噸、食用油20多噸、速凍和方便食品200多噸。

（三）糧食倉儲、加工企業應對迅速

我國目前的糧食儲備體系，主要由中央事權糧食、地方事權糧食和企業庫存糧食三部分構成。其中，中央事權糧食主要由中儲糧承擔，儲備規模較大;地方事權糧食產銷地區不同，主產區儲備糧規模保持在3個月銷量以上，主銷區儲備糧規模保持在6個月銷量以上，產銷平衡區儲備糧規模參照主銷區;在大中城市和價格易波動地區，需要保證10～15天的應急成品糧儲備。參照常住人口15天的消費量，地方糧食儲備主管機構與當地糧食加工企業簽訂應急加工合同，日常由加工企業代儲成品糧，應急時優先保供。可以看出，我國政策性糧食收儲機構和加工企業，在此次疫情中發揮了骨干作用，及時保障了公眾的消費需求，糧食市場價格未出現明顯上漲。據湖北省糧食局統計，其省內的中央事權糧食可供全省6000萬人消費半年以上，再加上其他兩類儲備量，可供糧食消費一年以上。同時，全省共有省級糧食應急加工企業59家，截至2月底已有48家企業復工復產，占比81.4%。

（四）著力紓解農業生產堵點

農資供應方面：為保障農資生產供應，我國農業農村部將種子、化肥、農藥等農資生產企業納入復工復產重點企業名單。根據課題組對農業企業的網絡調查，當前我國農藥儲備充分，足以滿足春耕需求;雜交玉米、雜交稻、大豆、棉花供種均超過需求量，種子供應充足;化肥供應目前能基本滿足需求，4～5月的用肥高峰時，大部分企業已經復工，不會出現供不應求的現象;農機投入充足。總體來看，農資供應領域面臨的問題不在生產環節，而在流通環節。為了暢通農資購買渠道，各地提倡通過電話、微信等網絡渠道訂購，由生產企業或地區代理商直接運送到田間地頭或合作社、家庭農場等客戶手中，減少中轉環節和人員接觸次數。

農機作業方面：疫情期間的農業生產要盡可能地以機械替代人工，減少勞動力投入量，降低人員聚集的可能性。提升農機利用效率和保障農機操作人員安全上崗，是保證疫情期間農機服務正常開展的關鍵。為了減少人員接觸，各地依托信息平臺，推行“不見面”作業服務，合理組織農機網上調度。農業農村部在中國農業機械化信息網等媒體開通“春耕農機線上服務站”，促進農機供需信息對接，解決供需矛盾;在線推送農機維修保養操作指引，應用技術、作業要點等實用信息;發布糧食生產、蔬菜生產等七類適用農機產品信息，指導農機服務正常開展;利用全國農機購置補貼輔助管理系統、補貼申請手機APP等手段，加快疫情期間的政策執行速度，滿足購機需要。

農民務工方面：對于農民下地勞作，基層政府按照“疫情防控與春耕生產兩手抓”的部署，提倡有序下田、分時下地、分散干活。如，疫情嚴重的武漢市，根據疫情差異各地實行不同的春耕政策。對于無疫情的村莊，在經過體溫檢測和出具健康證明后，勞動者允許在本鄉鎮內跨村勞作;對于有疫情的村莊，在確保疫情風險不擴散的前提下，勞動者必須在集體的統一安排下，進行有保護措施的農業生產。為解決農業企業的用工需求，湖北省編制個人健康碼，實行“點對點”的勞動力輸送，由以縣為單位的居住地向用工單位直接運送。

三、中國食物供給及農業發展的現實挑戰

（一）農業產業鏈風險存在傳導效應

實施全產業鏈的農業企業較少，由于產業鏈上下游企業復工進度不同，制約了加工企業產能釋放。盡管糧食應急加工企業開工率較高，但下游企業未充分復工，飼料廠、糖廠等產業鏈下游企業開工率有限，糧食加工產生的麩皮、碎米、稻殼等大量副產品無法銷售，長時間可能造成大量庫存占用和資金回籠困難。一些糧食加工企業承擔了應急保供的社會責任和政治任務，但如果持續時間較長，必然影響企業的正常運行。

同樣地，對于飼料加工企業，上游的豆粕等大宗原料供應企業未開工，飼料企業原料缺口擴大。飼料加工企業開工率不足，又將影響畜牧業的飼料供給，進而影響動物產品生產，最終積累的風險向消費端轉移。由于生產周期存在一定的滯后性，這種風險不會短期顯現，但對產業鏈的長期沖擊不容忽視。據湖北省農業農村廳公布的數據顯示，全省飼料原料總缺口接近50萬噸，9市州49家飼料企業申請協調供應玉米11.8萬噸、豆粕6.3萬噸、其他原料4.7萬噸。疫情較為嚴重的武漢、襄陽、黃岡等地是湖北省飼料加工企業的主要集聚地，這些地區的飼料原料供需矛盾較為突出。

（二）農業用工難問題比其他行業更為突出

受疫情影響，農村勞動者處于觀望狀態，短期內外出務工意愿不強。除了農產品精深加工企業外，大部分農業企業融資困難、盈利能力偏低，對農民工的吸引力偏低。農業企業多屬于勞動密集型，勞動需求量大，但其多位于鄉鎮，特殊時期的工資報酬和一次性返工獎勵明顯低于城市，因此，很難招募到員工，用工缺口非常大。以室內工作為主的農產品包裝、分揀和倉儲流通等企業，由于工作環境較為封閉不利于疫情防控，復工進度可能還要延后。

（三）農產品進出口通行效率下降明顯

農產品國際貿易是緩解食物供應緊張、調劑品種需求的重要渠道。新冠肺炎疫情在全球蔓延，正常的商務活動和農產品交易受阻。受疫情沖擊，國際市場農產品價格波動劇烈，農產品國際交易風險陡增，市場成交量明顯萎縮。我國作為農產品進出口大國，受疫情影響經濟損失數額龐大。

從農產品出口看，我國農業出口企業復工延后，已簽訂的國際訂單無法按時交付，需要按天支付規約金，且影響企業的國際信譽。以往春節過后，歐洲、中美洲國家在種植季大量進口中國的種子和特色農產品，而現在商品檢驗標準大幅提高，加強了對中國船只停靠的管制，一些地區甚至明確禁止中國貨物入境。由于國際農產品交易量減少，大宗農產品價格普跌，出口企業經濟效益受到影響。

從農產品進口看，疫情期間一些農產品交易市場暫時關閉，國內對進口農產品的消費需求大幅下跌。由于銀行復工時間較晚，部分農產品出口企業無法按時支付貸款，需要承擔相應的經濟賠償責任。同時，國內行政審批速度放慢，物流中轉效率降低，很難滿足生鮮農產品快速中轉的要求。

（四）現有應急儲備供應和管理體系仍需完善

為了提升應對突發事件的能力，2018年我國組建了國家糧食和物資儲備局，目的在于構建統一的國家物資儲備體系。中央實行機構改革的思路較為清晰，但地方跟進步伐并卻不一致。有的地區單獨組建地方性的糧食和物資儲備局，有的將其并入發改委等部門，業務歸口不統一，日常業務對接存在一定困難。機構改革后，管理權限由糧食儲備向大物資轉變，儲備范圍更廣、品種更多，也更加突出了應急物資管理的重要性。但是，地方機構改革時，往往伴隨著人員精簡、部門撤并，一線工作人員大幅減少。可見，國家與地方機構改革步伐并不同步，地方物資儲備管理中存在基層工作任務增加、人員減少、上下級對接不順暢等主要問題。

與食物應急相關的政策法規主要有《糧食流通管理條例》《國家糧食應急預案》等，這些政策法規主要涉及糧食應急儲備。其中，《糧食流通管理條例》2004年發布后經歷了2013年和2016年兩次修訂，但關于應急供應內容以指導性為主。盡管各地依據2005年《國家糧食應急預案》制定了省市一級的糧食應急預案，但執行效果參差不齊，這主要與地方財政實力及重視程度有關。有的地區財政緊張，或者處于糧食主產區缺乏應急觀念，糧食應急供應體系建設幾經反復。還有的地區疏于管理，應急體系喪失了保供功能，應急情形下只能依靠周邊地市協調解決。

一些地方糧食行政主管部門對于糧食應急加工企業和消費終端網點存在“只用不養”的現象。當有應急保供任務時，主管部門要求企業參與應急保障，但事后卻不給予正常的資金補貼。原因在于，個別地方政府對于在糧食應急管理存在一定的短視傾向和僥幸心理，一些地區的糧食應急供應體系建設流于形式。此外，根據退城進郊的要求，一些糧食應急加工企業位于市區的廠址和儲備庫被拆，不得不搬遷到離城區越來越遠的地方建廠。而新建設用地遲遲得不到審批，糧食儲備庫不能及時建立。

四、保障中國食物供給及農業發展的建議

（一）科學評估產業鏈風險

農業產業鏈較長、涉及領域眾多，突發性公共衛生事件對不同環節的影響程度具有明顯差異。以新冠肺炎疫情為例，由于政府強有力的政策干預，優先保障了公眾的食物需求，農業產業鏈逐步恢復運行。短期來看，疫情對消費終端影響不大，流通風險總體處于可控范圍之內;對種植環節影響有限，但需要高度重視農產品進城和農資下鄉兩類問題;對農產品加工環節影響較大，加工環節“斷鏈”現象較為明顯，制約加工企業產能擴大，其中飼料加工企業受到沖擊尤為嚴重;農機服務面臨重重困難，休閑農業幾乎處于停滯狀態。總體判斷，兩端風險相對較小，而中間的流通和加工環節面臨持續累積的風險，且風險有可能會傳導和放大，需要政策制定者密切關注。

（二）分階段實施政策干預

突發事件應急管理一般包括預防、準備、響應和恢復4個階段，在應對時需區別對待。

第一，在預防階段，強化糧食及物資儲備體系的應急服務能力，注重成品糧儲備、應急加工、應急網點供應三個環節建設，擴大應急物資儲備品類，由追求儲備總量增加向儲備結構優化轉變，并將應急管理和企業補貼支出納入地方政府預算。同時，需要實時動態監測市場供求和價格波動情況，嚴格市場管理，維護市場秩序，以市場和行政雙重力量保障農產品供給。

第二，在準備階段，需要提升應急管理意識，構建高效運行的組織機構，建立系統化的應急管理機制，完善現有應急預案，推行常態化的培訓演練，這也是應急管理最容易疏忽的環節。

第三，在響應階段，確保各層級物流網絡高效運行，打通地區之間的干線物流綠色通道，著力恢復縣鄉層面的末端物流運輸能力。建議將化肥、農資、農機納入應急運輸清單，相關生產企業納入復工復產重點對象名單，提供“點對點”的用工支持。鼓勵協會、商會、聯盟等行業組織發揮銜接作用，協調農業產業鏈資源，整合市場生產能力和物流能力。此外，在消費環節，為減少接觸風險，支持電子商務、社區團購等新型業態發展，鼓勵非接觸式送貨，滿足多樣化的消費需求。

第四，在恢復階段，依據不同產業鏈節點的風險評估結果，對于受到沖擊明顯的農業企業、合作社、農戶等農業經營主體給予財政、信貸、稅收等支持，減少生存壓力，幫助其盡快恢復“自造血”能力。對于農業企業的扶持政策包括減免農業企業稅費、租金及社會保障金，對于到期債務延緩償還時間，提供用工、融資、投資、銷售服務;農戶、種養大戶、家庭農場、合作社等中小農業主體抵御風險的能力較弱，可以通過農業保險、財政專項等途徑給予適當補貼。此外，突發性公共衛生事件持續時間普遍較長，如果廣泛執行損失補償政策，會給地方財政帶來較重負擔。因此，可以考慮建立農業風險應對基金，與社會救助、社會保險統籌使用，確保應急時有充足的準備資金。

（三）分區分級推進農業生產

一是分區組織春耕。我國地域遼闊，春耕時間存在一定差異，這就為農業生產留下了準備時間。春節過后，南方春耕時間相對較早，化學除草、病蟲害防控、水肥管理等有所滯后，而北方仍然處于準備階段。但是，“農時不等人”，需要在復工有限的條件下，按照自然時節排出耕作時間點，突出每個時期支持的重點區域，如華南的廣東、廣西等地區從2月下旬便開始早稻浸種育秧，長江流域的湖南、湖北等地區3月下旬開始育秧，東北地區在五一節前后開始播種玉米、大豆。

二是分級推進春耕。根據疫情輕重程度，建議以村（社區）為單元，實行分級防控措施。對于管制難度較大、疫情較為嚴重的高風險地區，以農戶耕種自家農地為主，活動范圍限制在居住點到自家耕地，農資農產品由村委會或集體組織統一運輸;對于中風險地區，在執行嚴格的防控措施下允許村莊內的生產主體實施有限的復工復產;對于低風險地區，取消各村之間的物理隔離，全面恢復農業生產。

（四）完善物資儲備體系與管理機制

食物及農產品儲備過多，既是一種資源浪費，又給各級政府帶來巨大的財政壓力，因此需要創新現有的合同儲備模式，利用社會資源來應對突發事件。對于社會化的合同儲備：一是建立應急儲備、加工及供應網點信息庫，對應急主體嚴格考評，確保應急時“調得動、供得上”;二是強化政府責任，若企業履行了應急保障職責，政府就應當按照合同約定，及時、全額給予企業財政補貼，破除“只用不養”的不良現象;三是對于應急儲備難度較大的生鮮農產品供給建議由專業的第三方倉儲物流公司、區域型的大型批發市場及加工企業招標承擔;四是根據居民的消費特點以及國內外供求格局的變化情況，及時調整食物及農產品儲備目錄，尤其要增加小包裝、方便食用的應急物資儲備;五是在糧食及物資儲備機構改革的窗口期，樹立“大物資”觀念，理順各地區應急管理辦公室、發改委、物資及儲備管理機構、商務委等行政部門之間的分工協作和權責關系;六是將物資儲備工作逐步下沉，定期開展物資調度、使用和應急演練，增強物資儲備基層管理人員的風險發現、識別和處置能力。

（五）有效發揮農產品國際貿易的市場調劑和穩定作用

一是對國內緊缺的農業生產物資、農機產品以及生鮮農產品等實施快速放行政策，增強供給能力;二是利用保險工具分散市場風險，鼓勵企業投保出口信用保險，政府對于保費適當予以補貼;三是盡快恢復農業企業產能，積極穩定在手訂單，減少違約概率;四是積極開拓國外農業市場，確保種子、畜禽、農產品加工等國外農業投資項目正常進行;五是發揮對“一帶一路”沿線國家的農產品供給優勢，依托中歐班列等國際通道擴大農產品進出口規模;六是提高農業引進來水平，引進國外先進技術、資金、人才及商業模式，幫助國內農業企業度過難關;七是疫情結束后，組織國內農產品貿易企業出國參展，推介我國農業領域的疫情應對措施，恢復中國農業企業的市場口碑;八是海關等行政部門需要加快進出口審批進度，減少貨物滯留時間，降低企業損失。

（六）給予弱勢群體更多的政策關照

為了盡量降低疫情對的沖擊，政府與社會要給與弱勢群體更多的關照：一是筑牢基層社區的安全屏障，逐戶摸排家庭生活困難，采用定量食物供給和上門配送的方式，解決弱勢群體家庭食物儲備不足、購買力有限的問題。二是呼吁社會公眾、親朋好友給與弱勢群體更多關愛，共同度過短期困難。三是疫情可能影響中小企業生存，一些企業無法按時支付工資，使得部分人轉變為貧困人群。對此，要發揮政府臨時救助的“兜底”作用，解決需救助家庭的臨時性、突發性生活困難，及時將符合條件的申請對象納入最低生活保障和特困供養范圍。

參考文獻

[1]? 范子英，孟令杰.經濟作物、食物獲取權與饑荒：對森的理論的檢驗[J].經濟學（季刊），2007（2）：487-512.

[2]? 陳小桃，徐艷晴.農業突發事件公關管理機制構建：從概念到設想——以海南省為例[J].人民論壇，2012（14）：192-193.

[3]? 胡會琴，侯云先.成品糧應急代儲系統運作機理與管理機制研究[J].商業經濟與管理，2014（5）：5-11.

[4]? 李鳳廷，侯云先，等.突發事件下的糧食物流——基于情景應對的儲備糧緊急調運決策框架[J].中國農村經濟，2016（12）：60-75.

[5]? 王琳.面向突發事件的糧食應急案例庫本體構建研究[J].情報雜志，2020（2）：1-6.

[6]? 陳升，孟慶國，胡鞍鋼.政府應急能力及應急管理績效實證研究——以汶川特大地震地方縣市政府為例[J].中國軟科學，2010（2）：169-178.

[7]? 徐娟，黃慧，章德賓.防范生鮮農產品供應鏈突發事件的應急模式研究[J].農村經濟，2012（8）：102-105.

[8]? 羅葉，鮮文鐸，孫麗穎.突發事件下糧食搶購的特征與影響因素分析——基于四川省21個大中城市消費者的問卷調查[J].中國農村經濟，2011（5）：45-56.

[9]? 徐婷，王鵬.突發事件預警信息發布系統在農業方面的應用[J].現代農業科技，2018（3）：218-219.

[10]? 汪磊，崔炎，陳秋燕.城市居民蔬菜市場供應保障機制研究[J].財經理論研究，2017（6）：81-91.

Impact and Countmeasures of Public Health Emergencies on Food Supply and Agricultural Development in China

Liu Wei1? ?Ma Hengyun2

（1.School of management， Henan University of Technology， Zhengzhou， Henan， 450001; 2.School of economics and management， Henan Agricultural University， Zhengzhou， Henan， 450046）

Abstract： Global outbreak of novel coronavirus has brought great impact to China's food supply and agricultural development. The impact of novel coronavirus outbreaks on different agricultural industrial chain nodes was assessed. The main findings are as follows： the impact of agricultural consumption and planting is relatively small， but the aquaculture industry is not optimistic; the overall risk of food circulation between regions is controllable， and the phenomenon of "chain breaking" in processing links is obvious; agricultural machinery services and leisure agriculture are greatly impacted in the short term. Furthermore， this paper summarizes the actions and practical challenges to ensure food supply and agricultural development in China， and puts forward the following suggestions： scientific assessment of risks in agricultural industry chain， phased implementation of policy intervention， promotion of agricultural production in different regions and levels， improvement of material reserve system and management mechanism， playing a stable role in international trade of agricultural products， and giving more policy care to vulnerable groups.

Key Words： Public health emergencies; Food security; Agricultural development

（責任編輯：文豐安）

作者簡介：劉威（1984—），男，漢族，河南商丘人，河南工業大學管理學院講師，研究方向：農業經濟;馬恒運（1960—），男，漢族，山東蓬萊人，河南農業大學經濟與管理學院教授、院長、博士生導師，研究方向：農業經濟。