我國海外政策型產業園區 市場化轉型探索及升級路徑

張進財

摘 要：我國海外政策型園區兼具政治外交、貿易投資等多種屬性，絕大多數均建立在發展中國家，市場風險、政治風險隨時存在，自身發展對政府政策、補貼等依賴過大，難以實現盈利及持續發展。中埃蘇伊士合作區、埃塞俄比亞東方工業園區、柬埔寨西港特區等三個政策型產業園區分別按照產城結合、政策轉化、社會服務引導等進行了市場化轉型，取得了初步成功。因此，在未來，為了更好地發展政策型產業園區的固有職能，應該從產業升級、更新盈利模式、本土化經營等方面做好市場化轉型升級，確保其可持續發展。

關鍵詞：海外政策型產業園區;市場化;轉型;投資

海外產業園區也稱之為海外經貿合作區，是中國境內（不含港澳臺）企業在海外設立的由中國企業主導或控股的獨立法人實體機構。經過過去20多年的快速發展，我國海外產業園區的規模及數量在不斷擴大，對投資、貿易及東道國產業發展帶動作用明顯，大部分園區實現了投資貿易一體化。截至到2018年底，中國在境外46個國家建立了113個海外產業園區，累計投資額達到了367億美元。總體看，我國海外產業園區主要分為兩類，一類是市場化運作模式較為成熟的且已經獲得利潤的市場型園區，另一類是政策型園區，在沒有成熟商業模式的情況下，為了促進東道國經濟發展及增加兩國貿易關系，不以利潤考量為目的設置的產業園區。海外政策型產業園區的存在有其必要性，為我國企業貿易投資開拓了新的市場。然而，政策型產業園區對政府補貼的依賴，導致的可持續發展面臨挑戰。走向市場化是提升其內生發展力的基本途徑。

一、我國海外政策型產業園區發展面臨的挑戰

隨著“一帶一路”戰略的實施及中國經濟的快速發展，我國企業在開拓海外市場過程中，為了規避貿易摩擦，必然會通過新建投資或綠地投資來拓展其海外經營的力度。同時因為國內勞動力成本在不斷上升，部分勞動密集型產業也亟待轉移到勞動力成本較低的國家，利用國外的廉價勞動力來從事生產加工。在這樣的大背景下，我國企業對外投資額不斷增長，截至到2018年底，對外投資總存量達到了1.98萬億美元，與2006年相比，12年內增長了大約26倍。中國企業海外投資需求的增加推動了海外產業園區的建設。從2006開始，商務部每年就評選一次國家級海外產業園區（境外經貿合作區），被評選上的園區能夠獲得2億元的政府補貼，園區主要投資企業的所在省市也給予1：1的配套支持。截至到2018年底，有46家海外產業園區（境外經貿合作區）被評為國家級園區。由此，這類園區就是本文所稱的政策型產業園區。

經過多年的發展，中國海外政策型產業園區數量不斷增加，投資規模不斷擴大，成為中國對外投資特別是對發展中國家投資、援助和經貿合作的重要平臺。政策型產業園區在實踐中，其可持續發展問題比較突出。中國所有的海外政策型產業園區均分布在發展中國家，而這些國家總體投資環境并不理想，基礎設施比較匱乏，園區在前期建設過程中需要大量的投入，改造土地、鋪設道路以及水電管線，加大了投資成本。東道國工人勞動技能較差，配套產業并不健全，對入駐企業的吸引力比較有限，入園投資企業的投資金額也不夠大。為了吸引更多的企業入駐，政策型園區在土地出讓或出租等方面給予了較大的價格優惠，從而降低了自己的利潤。另外，政策型園區營收渠道并不寬，主要的收入來源是向入駐企業收取管理費及場地租賃費，這些費用僅夠維系日常運營，而前期的基礎設施建設、土地等成本難以在短期內收回。

同時，政策型園區所在的很多國家政治風險同樣突出。海爾集團在巴基斯坦建立的海爾—魯巴家電工業園區，因為巴基斯坦境內的軍事沖突，導致該園區已有10年時間處于停滯狀態;尼日利亞的廣東奧工產業園區，因為當地政府的干預，導致合作方企業更迭頻繁，嚴重影響了園區的發展。多種困難交織在一起，使得海外政策型產業園區無法實現預期收益，有很大一部分園區甚至陷入了經濟危機。為了推進這些政策型園區的發展，中國政府采取了多種手段支持和鼓勵，除了商務部的產業補貼之外，各類政府基金及地方政府公共財政也為其提供支持。如中非發展基金就入股了埃及蘇伊士產業園區，天津市政府為蘇伊士產業園的經營者泰達集團提供各類補貼。實際上，海外政策型產業園區對于開發企業而言，從經濟效益上看并不合算，在很大程度上，園區的投資企業是出于對國家經濟政治的支持。

通過政府補貼以及以政治為目的的政策型海外產業園區發展模式顯然難以持續發展，這種開發模式也不宜過度推廣。要想促進海外產業園區的可持續發展，不論是政策型的還是市場型的，均需要按照市場規律，能夠在經濟上實現循環造血的開發模式。當然，海外政策型產業園區具有政治、政策優勢，如果能夠推進這兩個優勢進一步轉化為經濟優勢，其市場化發展及升級路徑是可期的。

二、我國海外政策型產業園區的市場化模式轉型探索

（一）產城結合型：埃及蘇伊士合作區

蘇伊士合作區毗鄰因蘇哈納港，距離歐亞非大通道蘇伊士運河僅30公里，戰略位置極為重要。1994年埃及政府提出希望中國幫助其建立一個經濟開發區，在規劃中蘇伊士西北經濟區中劃出一塊地交由中方開發。1998年國務院將建設蘇伊士園區開發任務交給天津泰達集團，2009年該園區入選國家級境外經貿合作區。2016年園區成功實現了擴容。蘇伊士合作區是中埃政府共同主導的，具有重要的政治外交意義。

蘇伊士園區雖然距離蘇伊士運河較近，但處于沙漠之中，不僅水電、道路等基礎設施建設成本高，而且遠離城市，工人每天需要從30公里之外的蘇伊士城坐車上班。入駐的企業覺得園區遠離城市，周邊又無人口，投資積極性并不高。基于此，作為開發者的泰達集團很早就確定了產城結合的市場化模式。在配套基礎設施建設完畢之后，在吸引企業入駐的同時，還建設了各類生活服務設施，如酒店、工人公寓等，并建設了占地2平方米的休閑公園以吸引周邊居民。這些看起來與生產并無關系的設施，不僅可以緩解交通、生活不便的問題，還可以為入駐企業打造一個宜居環境。泰達集團管理層認識到蘇伊士園區的最大盈利產品是土地，但要吸引企業入駐，必須在土地價值上進行大幅度讓利。而要提升合作區的土地價值，就必須在建立工業區的同時打造一個多功能的城市區。

工業區域是蘇伊士合作區的招商龍頭，而利潤則來自于工業區帶來的民用及商業區。對于位于沙漠地區的蘇伊士合作區而言，如果不推進城鎮化建設，單獨的工業園區就如同大海上的孤島，招商引資、物流貿易的作用會被大大縮減。正是基于這樣的發展策略，為園區的發展打下了良好的基礎。第一期園區建設投入巨大，但收入渠道單一，只能是靠出租廠房及土地以及依靠中國政府補貼來維持。2009-2015年間凈資產收益率僅為6.38%，遠低于一般的貿易投資回報率。2016年，新增6平方公里面積的園區擴容建設正在穩步推進，但隨著園區設施的完善，收入渠道在不斷拓寬，工業地產、商業地產、生活配套設施的出租及使用收入和物流、貿易、會展、住宅地產的服務收入在不斷增加，盡管園區尚未完全實現盈利，但未來其市場化發展會進入一個良性循環軌道。

（二）政策優勢轉化型：埃塞俄比亞東方工業園區

埃塞俄比亞的東方工業園區開發者是江蘇其元集團，其元集團并無園區開發經驗，其主業是生產鋼管。2006年，其元集團董事長張其元考察埃塞俄比亞之后，認為該國政局穩定，人口也比較多，政府招商引資意愿強烈，市場潛力也較大，遂決定在該國投資。2007年園區建成之后，2009年被評為國家級海外產業園區。雖然如此，但埃塞俄比亞國內沒有工業園區，也沒有經濟特區，不理解園區發展對經貿發展及工業化的意義。因此，對東方工業園區并沒有給予優惠政策，各種配套措施也無法落實。出租土地給入駐企業，卻無法找到法律依據;建設一個變電站審批2年仍為落實。這樣就導致東方工業園區招商極為困難，虧損巨大。

鑒于這種情況，其元集團不斷向埃塞俄比亞政府游說、解釋產業園區發展的經濟價值。每年出資邀請埃國政府官員到中國上海、蘇州、常州等地考察參觀。在考察過程中，埃塞政府官員親身感受到產業園區發展對其經濟貿易發展的意義，認識到園區在吸引外資、創造就業及促進工業化方面的重要作用。由此，埃塞政府在2013年邀請中國經濟學者為埃塞的園區開發做具體規劃，2014年該國出臺了《外資產業園區促進法》，在經濟貿易部下設立專門的園區開發與管理局，在全國范圍里大力推進外資產業園區開發活動，給予大量的政策優惠。東方工業園區作為該國第一個外資產業園區，在租賃許可、土地、稅收、補貼等方面享有較多優惠，經濟上開始獲得回報。

埃塞政府出臺了促進外資產業園區發展的法律及各類優惠政策后，中國及其他國家的企業大量到埃塞投資建立產業園區或經濟合作區，中國對該國的直接投資流量從2013年的1.02億美元增長到2018年的3.86億美元。因為其他的產業園區尚處于規劃階段，而東方工業園區迎來了發展良機，中外各類企業紛紛到此落戶。到2017年底，東方工業園區一期所建的廠房以及空置的土地已經被全部租賃出去，園區已經開始盈利，逐漸擺脫了對政府補貼的依賴。

（三）社會服務引導型：柬埔寨西港特區

柬埔寨西港特區2006年初建之時，本是由無錫市三家小型民營企業主導，但受制于資本能力所限，開發困難較大。2007年江蘇省政府考慮到該園區建設對中柬兩國具有重要的政治意義，轉為讓江蘇紅豆集團接受開發。紅豆集團在綜合權衡后，選擇距離西哈努克市中心17公里的一塊空地，經過10年的開發，該園區已經成為柬埔寨入駐企業最多，投資規模最大的外資產業園區，超過了日本主導的金邊經濟特區。

西港特區因為處于沼澤地帶，初期平整土地成本較高，為了實現更為持續的發展，園區注重社會服務引導，用社會服務引導來促進其市場化轉型。截至到2018年底，園區內除了建有廠房、污水處理廠及職工公寓之外，更是建有社區服務中心、醫院、餐廳及教育培訓機構，形成了一個綜合化的社會服務網絡。最近幾年，中國投資商在西哈努克市區建立了很多的賭場，在柬埔寨民眾中造成了極為惡劣的影響。但因為該園區距離市區較遠，并未受到影響。

紅豆集團并沒有因為履行社會責任及政治任務而忘記其發展的主業。作為上市企業，任何的投資均需要向股東負責，接受市場監督。園區面積共11.4平方公里，其中留出了3平方公里專門用于商業開發，如今已經吸納了近百家中外企業入駐，租金、管理費用及各類社會服務費用成為主要收入，逐步開始回收投資。園區建設更多的社會服務項目及設施是為了保障入園企業的正常運轉，通過短期內減少部分利潤來促進園區的持續發展。因為完善的社會服務網絡，不僅有助于吸引企業入園投資，還能夠提升土地價值，這本身就是市場化轉型的一種方式。

三、我國海外政策型產業園區市場化轉型的升級路徑

（一）充分利用并發揮政策型園區的固有優勢，推進園區產業升級

具體而言：第一，推進園區的產業轉型升級。園區的開發企業應該依照自身的業務專長，加速推進上下游產業的聚集，促進園區內的產業結構轉型升級。在這個過程中，一方面要強化技術研發力度，力爭獲取更大的技術外溢;另一方面要按照主導產業來打造上下游產業鏈，加強與東道國當地經濟社會發展的融合，使得產業結構轉型升級能夠成為推動帶動經濟發展的領頭羊。第二，推進園區產業集群化發展。政策型園區在建立初期，多是單一產業發展模式。長期的單一產業發展模式必然會降低產業競爭力，可能導致產業退化。園區開發企業要利用自身的業務、技術優勢來加速推進上下游產業集群建設，打造完整的產業鏈條，減少入園企業的投資及生產成本，進而不斷推進園區發展市場化轉型。第三，突出主導產業。園區要打造產業集群，但大而全模式也不可取，在產業集群的基礎上形成主導、核心產業，明確自身的比較優勢，進而吸引產業鏈相近的企業入駐。紅豆集團是西港特區的開發企業，是中國本土服裝及紡織品牌的領頭羊，其在開發過程中，通過強化社會服務吸引中外服裝、紡織企業入駐，這部分企業占到了西港特區入駐企業總數的30%，然后向服裝、紡織上下游產業擴展，如鞋業、家具業、家用電器、小五金等，形成了上下游可以相互銜接的產業協同組合，提升了園區產業發展的多元化水平。第四，利用好園區固有的區位優勢。客觀而言，我國在海外建立的政策型產業園區，多有政治、戰略等方面的考量。盡管部分園區選址比較偏僻，但戰略位置重要，多數園區臨近港口、機場、鐵路，同時部分園區周邊的自然資源、勞動力資源也比較豐富。由此園區在推進市場化轉型過程中，要發揮這些區位優勢，積極開拓東道國市場，加大與第三國企業進行合作，從而走上持續發展道路。

（二）注重中小企業需求，化解招商困境及盈利模式單一問題

推進技術創新及跨國經營往往是中小企業的最大困境，通過挖掘中小企業海外投資經營的動力是推進我國海外政策型專業園區轉型的關鍵要素。海外政策性產業園區多是處于不發達國家，這些國家對中國的產品、技術有大量的需求，為中小企業海外投資經營提供了難得的機遇。因此政策型園區的開發企業應該激發國內中小企業海外投資需求，通過建立研發中心及強化社會服務體系，為中小企業搭建一個社會化的平臺，幫助中小企業提升其產品研發水平并共享研發成果，實現開發企業與中小企業雙贏。另外，園區開發企業也應該轉變思維，為入園的中小企業提供投資及信息咨詢服務，建立一站式的信息服務，化解中小企業跨國經營的擔憂，提升政策型園區對中小企業的吸引力。政策型園區大多是依靠出租廠房、公寓、倉庫等地產來盈利，開展法律、會計、融資、保險、員工培訓等服務同樣能夠為開發企業帶來收入，甚至是園區開發企業的主要收入。西港特區、蘇伊士合作區在這方面為其他政策型園區樹立了榜樣，盡力拓展商業服務業的發展，實現盈利模式多樣化，進而促進自身持續發展及市場化轉型。

（三）立足于本土化發展，提升園區建設的社會效益

實際上，政策型園區本身具有外交、政治等方面功能，這些功能與其作為投資貿易平臺并不矛盾。從某種程度上而言，提升園區的社會效益就是提升其經濟效益，也是其可持續發展的重要保障。具體而言：第一，開發企業和入園企業要遵守東道國法律法規及當地文化習俗、宗教信仰，明確企業自身責任，維護當地員工的合法權益。第二，注重對當地員工的培訓，切實改善周邊社區民眾的生活水平，通過提升周邊民眾的生活水平，才能夠保證園區就近市場的容量。第三 ，開發企業要主動輸出國內生產體系和管理制度，帶動上下游產業基地建設，打造國際產能合作新模式。第四，市場轉型較好的政策型園區可以發展產城融合模式，如蘇伊士合作區，通過在當地建立工業新城，帶動園區周邊的城鎮化，促進園區周邊第三產業發展，為園區發展打造穩定的市場和相互促進的產業互動。

（四）做好轉型風險預判，完善園區風險保障體系

具體而言：第一，要加強對市場化轉型風險的研究和預判，將投資和經營風險降至最低。這就要求各政策型園區要按照自身的特點、定位及稟賦做好轉型路徑安排及轉型模式，明確轉型后運作過程及招商模式，進而將轉型風險降至最低。第二，要繼續完善與東道國政府的協調機制。政策型園區的市場化轉型并不是說就不需要政策支持，只是要降低對政策的依賴，但在用工、環保、土地、稅收、匯兌等方面還是要與東道國政府打交道。因此中國政府要繼續加強與東道國政府之間的溝通，園區開發企業要與東道國相關部門建立協調機制，降低入園企業在經營、貿易及投資方面的風險。第三，要不斷完善企業海外保險制度。這方面可以借鑒日本的做法，在商務部設立海外投資保險部門，用本國信用作為企業投保及理賠的后盾，從而降低合作區投資企業和入駐企業的經營風險。第四，不斷提升合作的文化軟實力。中國企業海外投資不僅是“走出去”的問題，還應該“走得遠” “走得好”。合作區不僅要關注企業生產及經營情況，還必須要關注企業生產質量和品牌效應，遵守東道國的法律法規，增強國際社會的文化認同力。

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