關于加強高校財政專項資金執行管理的思考

遲秀娟

關鍵詞：高校 ?財政專項資金 ?執行管理

隨著國家對高等教育的財政投入不斷加大，高校財政專項資金量逐年增長。財政專項資金作為高校收入的重要組成部分，已成為高校建設和發展的重要財力保障和支撐。在財政專項資金的穩定支持下，高校在引進高層次人才、培養拔尖人才、推進國際交流合作、深化教學改革、改善基本辦學條件、提升科研水平、加強實驗室建設等方面都取得了顯著的成效。但隨著財政專項資金的投入增加，部分支出進度較慢、專項資金大量結轉等問題也日益凸顯，影響了財政專項資金的使用效益。因此，如何加強財政專項資金執行管理，值得我們進一步探討。

本文所指財政專項資金（以下簡稱專項資金）是指財政部、教育部撥付高校的資金，包括中央高校改善基本辦學條件專項資金、中央高校教育教學改革專項資金、中央高校基本科研業務費、中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金、中央高校捐贈配比專項資金、中央高校管理改革等績效撥款等。

一、高校專項資金執行管理的制度依據及研究背景

近年來，為加強預算執行管理，財政部、教育部發布了一系列制度。2010年，財政部發布《關于進一步做好預算執行工作的指導意見》（財預〔2010〕11號），要求各單位加強預算執行管理，從進一步完善預算編制、及時批復和下達預算、規范追加預算管理、加強預算資金支付管理、切實做好預算執行基礎工作五方面給出指導意見。2011年，財政部發布《中央教科文部門預算執行管理辦法》（財教〔2011〕128號），對中央教科文部門的預算執行管理進一步規范，明確在預算編制、預算執行、激勵約束制度的具體要求，尤其提出要實行預算執行與預算編制掛鉤制度，即財政部將部門當年的預算執行情況，以及財政撥款結轉和結余資金的使用情況等，作為編制下一年預算的重要參考依據。同年，財政部、教育部在上述文件的基礎上相繼出臺了《財政部關于實行中央級普通高校績效撥款與項目支出預算執行掛鉤辦法的通知》（財教〔2011〕39號）、《教育部辦公廳關于實行部屬高校預算與預算執行掛鉤辦法的通知》（教財廳〔2011〕1號），引入預算執行率概念，并設定6月30日、9月30日及12月31日為預算執行考核節點，6月30日、9月30日按照序時進度考核，12月31日按照執行率95%和部屬高校平均執行水平考核，考核結果影響高校下一年度績效撥款及項目預算額度。同時，根據高校結轉資金規模，制定了扣減預算制度。2014年，財政部發布《財政部關于進一步加強財政支出預算執行管理的通知》（財預[2014]85號），進一步提出了加強預算執行管理的要求和舉措，指出要加快下達年初預算，加強預算執行分析并健全考核機制等，以加快資金支付進度。2018年，教育部發布《關于調整2019年部分預算資金安排的預通知》（教財司函[2018]451號），將8月底設置為新的項目支出預算執行考核節點，預算執行率低于60%的，將根據預算執行率所處分段標準，扣減2019年預算。上述制度的出臺，強調了高校財政專項資金執行管理的必要性和緊迫性，為高校加強財政專項資金執行管理提供了制度支撐。

2019年，根據教育部直屬高校預算執行通報，截至6月30日，高校財政項目支出預算平均執行進度為40.95%，僅有1所高校執行進度高于序時進度。截至8月30日，高校財政項目支出預算平均執行進度為54.25%，15.79%的高校執行進度達到考核要求。截至9月30日，高校財政項目支出預算平均執行進度為67.3%，21.05%的高校執行進度高于序時進度。截至12月31日，高校財政項目支出預算平均執行進度為93.11%，57.89%的高校執行進度高于95%。由此可見，高校專項資金執行難以達到考核節點要求，結轉資金量較大。

財政專項資金執行進度緩慢，不利于財政部門對資金的合理安排，導致部分資金沉淀，部分急需資金的領域得不到及時支持，不利于國家的長遠發展。同時，根據財政部、教育部有關規定，預算執行不力將扣減高校下一年度預算，影響學校的事業發展。

二、高校專項資金執行管理存在的問題

（一）專項資金執行管理體系不夠完善

高校中還普遍存在專項資金執行是財務部門的責任這一觀念。事實上，財務部門在高校的定位是服務部門，服務于學校教學、科研等各項事業發展，未能詳細了解學校各項業務的特點及開展規律，無法獨自控制項目執行進度。因此，高校專項資金執行在管理體系上存在以下問題：一是高校內部沒有成立專門的專項執行領導機構，或者成立了專門領導機構但未能及時有效的協調組織各部門落實主體責任，共同推動專項資金執行;二是專項資金的歸口管理部門預算執行意識不強，沒有及時關注專項資金的執行情況，對執行緩慢的項目，沒有采取有效措施去推動，或及時統籌安排;三是相關職能部門對專項資金執行工作的重視不夠。專項資金執行涉及招標、設備、工程、審計等多個部門，工作復雜、手續繁瑣，流轉部門多，沒有各部門的共同支持，執行進度很難推進。

（二）專項資金執行制度不完善

根據財政部、教育部出臺的各項專項資金管理制度要求，很多高校出臺了學校層面的專項資金管理辦法，從整體上規定了專項資金的管理原則、管理職責、預決算管理、管理流程、績效評價等方面。但各歸口管理部門沒有根據各類專項資金及歸口管理項目的特點分別制定管理細則，在項目立項、評審、實施、監督等方面實際操作時缺乏制度約束。其次，很多高校仍未建立專項資金執行制度，執行監督還停留在打電話、發通知、催花錢狀態，專項資金執行管理效率較低。此外，專項資金執行缺乏激勵約束制度，沒有根據預算執行設置相應的獎懲措施，預算執行得不到重視。

（三）項目預算編制不夠科學和精細

科學合理編制預算是保證預算執行的重要基礎。經調研，高校專項預算編制仍存在以下問題：

（1）預算編制的全局意識不夠，預算金額偏高。目前，大部分高校采用自上而下和自下而上相結合的預算編制方式。職能部門和經費使用單位在編制預算時，將重點放在如何申請更多的專項經費，不考慮實際需求、年度資金執行能力和學校財力，在項目申報時未能從高校事業發展的全局進行考慮，沒有遵循真實性原則，預算編制偏高，沒有遵循重點性原則，不區分輕重緩急，也未對項目進行長遠規劃，導致高校整體利益與局部利益不一致，在預算執行中表現為部分項目未申請到經費，另有項目經費執行不完。

（2）項目立項缺乏科學、詳細的論證。項目申請部門對項目的調研不深入，未對項目實施的可行性、實施方案的科學性進行充分論證，沒有充分考慮項目執行過程中所面臨的問題，缺少風險預案，為項目的組織實施和預算執行留下隱患。項目歸口管理部門對項目的審核論證重視不夠，存在走過場、形式化現象，沒有對項目立項把好關。

（四）專項預算執行的過程管理有待加強

專項預算執行管理是一個全過程管理，執行過程的每一環節都直接影響執行進度。通過對高校專項執行情況分析發現，歸口部門細化項目方案時間較長，導致經費下撥較晚，項目實施可用的時間較短。其次，部分項目啟動時間較晚，在經費到位后，才開始設計、工程測算等前期準備工作，啟動時間滯后，導致執行進度較慢。此外，財務部門對專項資金執行的分析監控通常通過撰寫執行分析報告、發布督促通知等方式，監控手段較為被動，對財政專項資金執行政策的宣傳不夠，專項執行觀念沒有深入人心。

（五）項目負責人的專項資金執行意識淡薄

項目負責人缺乏預算執行意識，部分項目負責人秉持“先申請，后計劃”的思想，在申請經費時無科學、細致的實施方案。經費下撥后，才考慮如何使用，對項目是否需要招投標、簽合同等相關程序不了解，甚至存在年末突擊花錢的情況，專項資金執行意識淡薄。

（六）專項預算執行的考核措施不完善

在專項資金執行考核方面，高校普遍采取的考核措施是將專項預算執行情況與下一年預算安排掛鉤，但缺乏明確的掛鉤標準。此外，專項資金執行并未與經費使用單位及項目負責人年度績效掛鉤，沒有進行追責問效，導致經費使用單位或項目負責人缺乏專項執行責任意識，專項預算執行不利問題得不到及時解決。

三、加強高校專項資金執行管理的措施

（一）健全高校專項資金執行的管理體系

專項資金執行管理是一項系統的工作，需要高校各部門通力合作才能保質保量完成。健全的管理體系是加強專項資金執行管理的必要條件。高校應明確專項資金執行管理的領導機構、歸口管理部門、財務部門、審計部門等的管理職責。在學校層面成立專項資金執行管理領導機構，推動各部門之間高效協作，有效運轉。歸口管理部門應強化專項資金執行意識，在項目立項、啟動、實施方面嚴格審核論證，在項目實施過程中，加強管理協調，及時調整統籌。專項資金執行相關職能部門如招標管理部門、設備管理部門、工程管理部門、審計部門、財務部門等應加大對專項資金執行工作的支持力度，在合法合規的前提下，通過簡化工作流程、開設綠色通道等方式，推進項目實施進度。財務部門應加強組織協調、統計分析、執行通報及政策宣傳等工作力度，形成預算執行管理聯動工作機制。審計部門應對專項資金執行開展專題審計，分析執行過程中的問題，形成審計報告，推動加強專項資金執行管理。

（二）完善專項資金制度建設

依據財政部、教育部發布的專項資金管理辦法，制定學校層面的專項資金管理辦法，指導專項的預算編制、組織實施、監督及考核等。歸口管理部門應針對其歸口管理項目的特點，制定相應的項目申報、評審、執行管理、監督考核等的實施細則，使專項資金管理全程有據可依。在專項資金執行管理方面，高校應制定執行及監督考核管理辦法，明確專項資金執行的主體責任，對專項資金執行的過程管理、激勵約束機制進行細化和規范，強化各級責任人的執行意識。

（三）加強預算編制科學化、精細化管理

（1）做實預算。秉持量入為出、過“緊日子”的原則，在財力有限的情況下，高校管理層或決策機構應根據學校中長期的發展規劃及當年的建設重點，明確資金重點支持方向。各歸口管理職能部門根據學校建設重點，分析以前年度項目的投入和績效情況，確定其部門年度工作重點，按照“勤儉節約”的原則，進一步細化預算，將預算做實，并按照輕重緩急對項目進行排序，集中力量辦大事。在此基礎上，項目具體實施部門根據部門年度發展重點和歸口管理部門的總體部署，在深入調研項目實施的必要性、可行性、存在的風險的基礎上，制定切實可行的實施方案，編制目申報文本和績效目標。

（2）做細預算。對項目來說，論證越充分，預算編制越科學合理，越有利于預算執行。項目論證階段，應組織相關專家，結合學校發展規劃和工作實際，對項目實施的必要性、可行性、實施方案的可靠性、可能存在的風險及績效目標開展充分論證，如采購的大型儀器設備的安裝環境是否具備，需改造的實驗室所在樓宇是否已完成修繕具備改造條件。如為跨年度項目，應測算當年支出申請當年預算。比如為政府采購項目，應提前進行相關論證，確保項目在經費下撥后立即進入政府采購程序，從根本上提高項目的可執行性。高校項目較多，職能部門工作任務繁重，校內評審專家可能無充足的時間對所有項目進行論證，可參考教育部對改善辦學條件專項的評審方法，由專家制定評審要點，聘請評審機構具體完成項目的評審，集評審專家和評審機構所長，高質量的完成項目論證工作，為專項執行打好基礎。

（四）加強財政專項資金過程管理，強化項目負責人責任意識

（1）提前啟動項目前期準備工作，做到項目等錢。各歸口管理部門應結合工作實際、提早謀劃，提前作好項目庫建設。項目預算一經確定，項目歸口管理部門應及時細化預算，提前啟動前期準備工作。項目實施單位應制定項目實施進度表，把時間、任務、經費落實到歸口部門、項目負責人，本著項目等錢的原則，增強項目預算的可執行性。涉及工程維修、設備購置等按有關規定需要學校集中采購的，將招標工作前置，提前啟動招標，加快項目實施進度。

（2）定期對項目執行進行排查摸底，做好經費統籌。歸口管理部門應定期對歸口管理項目執行情況進行摸底，及時了解項目進展情況，存在項目調整或實施方案變更的、項目實施完成預計有資金結余的、項目終止或預計難以執行的項目，應盡快做好統籌安排，報財務處備案，并按照學校規定程序，啟動項目預算調整程序。

（3）落實預算執行分析及通報警報制度。高校財務部門應定期對學校的預算執行情況進行分析，找出原因、采取有效措施促進執行，并將關鍵時間節點預算執行情況，按照執行率排序方式通報，增加預算單位預算執行的緊迫感。根據財政部有關要求，凡預算執行進度低于計劃執行進度10個百分點的預算單位均納入警報范圍，納入警報范圍內的單位應向學校做專題匯報。

（4）落實預算執行約談制度。對達不到財政專項資金預算執行進度要求的單位，由相關校領導約談單位負責人，共同分析問題、研究改進措施，督促該單位加快經費執行進度。對連續被約談的單位，在全校范圍內通報批評。

（5）加強相關政策宣傳，提高項目負責人預算執行意識。預算執行有關政策，財政部、教育部會直接下達至高校財務部門，項目負責人可能不了解預算執行的具體要求，財務部門應通過召開培訓會、制定制度手冊、答疑等方式，加強政策宣傳力度，強化其預算執行意識，為項目負責人“支招”，助其加快預算執行進度。

（五）完善項目執行考核制度，加強監督和管理

對財政專項資金進行考核，以及考核結果的應用，是加強財政專項資金執行管理的重要保障。高校應對各單位的財政專項資金預算執行情況實行考核，根據考核結果，可以對相關單位當年預算進行調整，并作為編制下一年預算的重要參考依據。同時，將當年財政專項資金預算執行任務和考核，納入學校年度目標任務考核中，與單位總體績效掛鉤。對預算執行不力，導致上級部門減撥經費的，根據具體情況，分清原因和責任，追究相關部門和責任人的責任。

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