新中國成立以來農村土地制度變遷的歷史溯源及當代成就

程文朝 程宇林

摘 ? 要：自古以來，我國是一個農業國家，土地問題一直是農村最基礎、最棘手的經濟社會問題之一，而土地制度則是一切土地問題的根源。新中國成立以來我國農村土地制度大致經歷了土地改革、農業合作化、人民公社化和家庭聯產承包責任制四個不同的歷史階段，每一次制度的變遷都適應了當時社會經濟發展的需要。農村土地制度的變遷與完善進一步釋放了農村社會生產力，提高了我國糧食產量、增加了人民收入等，彰顯其當代價值。我國下一步農村土地制度改革的路徑方向是：明晰土地權利主體，完善土地產權制度;培育新型農業經營主體，實現土地規模化經營;規范土地流轉機制，保障土地流轉有序推進。

關鍵詞：土地制度;當代成就;變遷方向

中圖分類號：F30 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.002

文章編號：1009-6922（2020）01-09-06

制度變遷是人類歷史發展的永恒主題。關于制度變遷，美國經濟學家道格拉斯·諾斯認為它是“制度創立、變更及隨著時間變化而被打破的方式”。由此可見，任何社會制度確立后都不會一勞永逸，需要根據新的時代需求，建立與社會發展相一致的制度。關于社會制度變遷的動力，馬克思曾鮮明地指出，生產力和生產關系的矛盾運動是社會經濟制度演變的根本動力。對于制度變遷的類型，中國經濟學家林毅夫將其分為兩種——“誘導性制度變遷”和“強制性制度變遷”。根據林毅夫的解釋，誘導性制度變遷是指一群人或一個人在原有的制度安排下無法得到獲利機會而進行的自發性變遷;強制性制度變遷是指由政府法令強制推行的不同集團之間利益重新分配的變遷過程。可見，制度變遷既可由政府通過引入法律法規等強制性進行，也可由市場為追求利益而自發組織實施。

土地制度是時代的產物，我國在不同時期頒布的土地制度都反映出當時的社會經濟狀態，農村土地制度的改革與創新之路從未停止過。事物的變遷有其自身規律，我國農村土地制度也隨著時代的發展而不斷深化改革。我國根據新的時代變化調整土地制度，不同階段的土地制度對農業發展產生了不同程度的影響。

一、新中國成立以來農村土地制度變遷的歷史軌跡

新中國成立以來，根據農村土地所有權與經營權的變化，我國農村土地改革大致可以分為以下四個階段。

（一）土地改革時期（1949—1953年）

新中國成立之前，在我國農村地區占鄉村人口不到10%的地主和富農約占有全國80%的土地，而占鄉村人口90%的貧農、雇農和中農卻只占有全國20%的土地。新中國成立之后，廣大農民迫切要求改變土地分配不均的現狀。1947年通過的《中國土地法大綱》第一條明確指出：“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。”《中國土地法大綱》的頒布奠定了當時土地改革的方向。1950年中央人民政府委員會第八次會議通過的《中華人民共和國土地改革法》第一條要求：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。”第三十條規定：“土地改革完成后，由人民政府發給土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。”隨后，中央人民政府相繼頒布了《農民協會組織通則》《關于劃分農村階級成分的決議》《城市郊區土地改革條列》等文件，進一步推動了農村土地改革，保障了農民的利益。經過3年多的時間，1953年底除了新疆、西藏等少數民族地區外，全國基本上完成了土地改革，3億多無地、少地的農民分配到7億畝土地和大量生產資料。我國廢除了兩千多年的地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，農村的土地占有狀況從根本上得到改變，新生政權得到農民的支持與擁護。

1950年開始的土地改革是中國共產黨領導下的一場深刻的社會革命。土地制度的變遷使廣大農民分到土地，農民的生產積極性得到極大的提高。1949年我國糧食產量11318萬噸，1953年糧食產量16683萬噸，年均增速達15.80%。土地改革運動得到農民的支持，鞏固了我國新生政權，同時進一步解放了農村社會生產力，為我國工業化建設奠定了基礎。當然，以村為單位的土地分配必然造成土地產權的排他性，以國家強制力實施的土地改革必然造成產權的殘缺，因此，土地改革的政治意義遠大于它的經濟意義。這樣的產權制度為后期由農民土地所有制轉變為集體所有制奠定了基礎。

（二）農業合作化時期（1953—1958年）

1953年土地改革的完成極大地激發了農民的生產積極性，我國糧食產量不斷提高。隨著經濟的進一步發展，分散的個體農業生產難以為我國工業化建設提供糧食保障。毛澤東同志指出，個體農民增產有限，必須發展互助合作，發展農業生產合作社，“現在是既需要，又可能，潛在力很大。”為了提高農村社會生產力、支持國家工業化建設必須開展互助合作。為了解決現實矛盾，1953年末中央再次采取強制性措施改革農村土地制度。首先為了解決勞力、耕畜、農具缺乏的困難，按照自愿互利的原則建立農業生產互助組。它一般由幾戶到十幾戶組成，實行共同勞動、分散經營，但勞動工具和勞動果實仍然歸私人所有。在農業生產互助組的基礎上，1953年到1956年我國又引導農民加入初級農業生產合作社。初級生產合作社是在生產資料私有制的基礎上，農民將土地作價入股、統一經營，將生產資料統一使用，共同勞動的組織形式。在初級農業生產合作社中，雖然土地等主要生產資料仍是私有，但共同勞動、統一分配的方式具有半社會主義性質。1956年到1958年，我國在原有的基礎上引導農民加入高級農業生產合作社。高級農業生產合作社即農民的私有土地轉化為集體所有，耕畜等生產資料由合作社收買變為集體財產，只保留極少的自留地。高級農業生產合作社在全國范圍的推廣標志著我國兩千多年的土地私有制的結束和農村土地集體所有制的形成。

1953年末開始的新一輪農村土地制度改革是為了適應我國工業化建設的需要，由中央人民政府強制實施的土地制度。由農業生產互助組到高級農業生產合作社的確立，農村土地的所有權發生了根本轉變。高級農業生產合作社在全國范圍推廣過程中，部分地區推廣過快，損害了農民的利益，出現了一些矛盾。但是在這一時期，農村地區開始了興修水利等農業基礎設施建設，為我國農業現代化建設打下了堅實基礎，同時為我國工業化建設提供了糧食保障，有效地支持了工業化建設。

（三）人民公社化時期（1958—1978年）

1958年3月，中共中央政治局成都會議通過了《關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》。會議指出，要在有條件的地方把小型農業合作社合并為大型合作社。隨后各地農村開始了小社并大社的工作，有的地方出現了“共產主義公社”“人民公社”。1958年7月1日《紅旗》雜志第三期《全新的社會，全新的人》一文首次提出“人民公社”一詞。1958年8月9日，毛澤東同志在與山東領導談話時明確指出，還是辦人民公社好。1958年8月29日，中共中央政治局在北戴河召開擴大會議并通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，全國各地開始了建立人民公社的熱浪。至1958年11月底，全國74萬多個農業生產合作社改組成26572個人民公社，有1.2億農戶參加人民公社，占全國總農戶的99%以上，全國范圍實現了人民公社化。

1958年由中央人民政府強制實行的人民公社是建立在土地公有制的基礎上，實行“三級所有，隊為基礎”的經營管理體制。人民公社體制在那個階段的積極作用是無法忽視的。但長期執行一種體制甚至僵化，那必定束縛生產力的發展。據統計，1958年我國糧食產量為19765萬噸，除去三年自然災害，1962年、1963年、1964年我國糧食產量分別是15441萬噸、17000萬噸、18750萬噸。二十世紀六七十年代，農業生產舉步維艱，人民生活水平極其低下。在這種艱難的環境下，中國農民開始了具有重大歷史意義的改革行動。

（四）家庭聯產承包責任制時期（1978年至今）

1.農村土地所有權與承包經營權的分離。1976年“文化大革命”結束后，由于盲目堅持“兩個凡是”方針，中國經濟發展緩慢，尤其是廣大農村地區。1978年12月在安徽省第一書記萬里同志的支持下，安徽鳳陽小崗村18戶農民開始了農村土地的一次重大變革——“大包干”。人民公社化體制被打破，土地所有權仍歸集體所有，承包經營權由集體轉向農戶家庭。中共中央對小崗村的“大包干”運動的認識是一個持續的過程。1978年黨的十一屆三中全會關于農業發展問題明確規定不許包產到戶，不許分田單干。黨的十一屆四中全會仍然強調：“除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶。”1980年鄧小平同志發表講話，公開支持“包產到戶”，家庭聯產承包責任制開始在全國推廣。1982年中央一號文件《全國農村工作會議紀要》和1983年中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》的頒布標志著“大包干運動”取得了完全合法的地位，家庭聯產承包責任制正式確立。到1984年，全國農村95%的農戶實行包干到戶。1993年11月5日，中共中央、國務院通過的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策與措施》進一步肯定了家庭聯產承包責任制，要求在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變，并且在承包期內提出了“增人不增地、減人不減地”的要求。1998年10月黨的十五屆三中全會通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》強調要繼續穩定雙層經營機制，并且要保障農民的長期土地使用權。2002年8月《中華人民共和國農村土地承包法》的頒布和2003年黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的通過，初步確定了農村土地制度的實施方向。2008年黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步肯定了農民的土地承包經營權，并且首次提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。

2.三權分置，促進經營權的自由流轉。改革開放初期，以土地所有權和承包經營權分離的家庭聯產承包責任制適應了農村的發展需要，農民的生產積極性得到了極大的提高，促進了農村生產力的發展。據統計，1979年小崗村全年糧食產量66噸，相當于全隊1966年到1970年5年糧食產量的總和。但隨著經濟的持續發展，20世紀90年代農村糧食產量增速放緩，家庭聯產承包責任制出現效益遞減的趨勢。黨中央仔細分析農村經濟發展面臨的問題，在黨的十八大會議上明確提出鼓勵承包經營權的自由流轉，發展多形式的規模經營。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，農民對承包地有抵押、擔保的權利。2013年底，中共農村工作會議明確提出“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。2014年中央一號文件明確提出，穩定承包權，放活經營權。2014年12月，黨中央通過的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》首次提出要堅持農村的土地集體所有，“實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉”。2017年10月31日，《土地承包法修正案（草案）》明確指出，土地承包關系長久不變，承包期滿后再延長三十年。

早期的家庭聯產承包責任制沒有改變我國土地的所有權性質，仍然屬于社會主義集體經濟，但所有權和承包經營權的分離提高了農民生產的積極性、創造性，我國糧食產量持續增長，解決了人民的溫飽問題。20世紀末，隨著工業化和城市化的發展，大量農村勞動力轉移到城市，農村大量土地被閑置，農村勞動力短缺。面對農業種植規模化、農業生產機械化的要求，黨中央在保證土地所有權不變的情況下，放活土地的經營權，鼓勵土地的自由流轉。三權分置的土地制度適應新時代的要求，是在黨的領導下農民的偉大創造。

二、當代中國農村發展的主要成就

我國是一個農業國家，土地問題是千百年來農民最關心的問題。新中國成立后，我國廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，這是具有重大歷史意義的變革。隨后，我國根據本國國情，不斷變革土地制度，其根本目的是為了提高農業生產效率，增加糧食產量，解決人民的溫飽問題。改革開放后，家庭聯產承包責任制是在黨的領導下中國農民的偉大創造，極大地激發了農民的生產積極性。21世紀以來，在原有的土地制度基礎上，黨中央以落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權為方針，進一步推進土地制度改革，農村經濟建設取得了歷史新成就。

（一）糧食產量穩步提高，農業綜合生產能力持續增強

家庭聯產承包責任制確立以來，我國糧食產量不斷增加。據統計，1949年我國糧食產量為2264億斤，人均糧食產量為209公斤。2018我國糧食產量為13158億斤，比1949年增長了4.8倍，年均增長2.6%;人均糧食產量為472公斤，比1949年增長了1.3倍。自2004年以來，我國糧食產量已連續13年增產。我國用世界8.5%的耕地生產了世界25%的糧食，養活了占世界近20%的人口。我國不僅解決了自身的糧食問題，還成為世界糧食援助捐贈國。聯合國糧農組織前任總干事迪烏夫曾說，中國在解決溫飽方面所取得的成就至少幫助他解決了20%的問題。此外，據聯合國糧食及農業組織統計，2017年我國馬鈴薯、水稻、小麥產量均居世界第一，分別占全球產量的25.54%、27.63%、17.41%;玉米產量居世界第二，占全球產量的22.83%。農業是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎。只有保證糧食的安全，才能推動第二、三產業的發展。新的農村土地制度極大地激發了農業的生產效率，為我國經濟建設奠定了堅實的基礎。

（二）農民收入持續增長，農村貧困人口大幅度減少

改革開放初期，農村地區生產結構單一且多以糧食種植為主，人民收入來源少，生活水平較低。社會主義市場經濟確立后，人們改變了以往的生產結構，農村地區不僅種植水稻、玉米等傳統糧食農作物，還進行經濟作物的生產。隨著戶籍制度的改革，大量農民進城務工，農村土地“三權分置”制度的穩步推進和完善進一步拓寬了農民的收入渠道，農民的收入持續增長。據統計，1949年農村人均可支配收入為44元，2018年農村人均可支配收入為14617元，扣除物價因素的影響，農村可支配收入實際增長40倍，年均增長5.5%。恩格爾系數不斷降低，1949年農村恩格爾系數為68.6%，2018年是30.1%。農村收入水平的持續增長使得農村地區貧困人口大幅度減少。改革開放初期，以當時的農村貧困標準衡量，1978年末我國農村貧困人口為2.5億，農村貧困發生率為30.7%。依照現行農村貧困標準衡量，2018年農村貧困人口為1660萬，農村貧困發生率為1.7%，約有10個省份的貧困發生率下降到1%以下，我國脫貧攻堅取得了舉世矚目的成就。

（三）城鎮化建設進程不斷加快，人民生活幸福感增強

新中國成立初期，我國人口總數約為5.4億，城鎮化率僅為10.64%，約有90%的人生活在農村。土地制度改革使得農民收入不斷增長，戶籍制度改革為農民進城務工、安家提供了法律依據。改革開放后，我國城鎮化建設如火如荼地進行，1978年我國城鎮化率為17.9%、城鎮人口為1.72億;到2014年我國城鎮化率為54.8%、城鎮人口為7.49億;尤其是2011年末，我國城鎮人口首次超過農村，達到6.9億;到2018年末，我國城鎮化水平已經達到59.58%，比1949年提高了48.94個百分點，年均提高了0.71個百分點，中國城鎮化建設的速度遠遠高于世界平均水平。在土地制度改革的基礎上，我國城鎮化建設也取得了顯著的成績，我國成功地由一個典型的“農村型”國家轉變為“城市型”國家，人民生活更有幸福感。

三、我國農村土地制度改革創新的方向

新中國成立70年來，我國根據時代的要求不斷改革農村土地制度，以“三權分置”為核心的家庭聯產承包責任制是農村土地制度的新階段。它最大程度地解決了當今農村面臨的問題，促進了經濟發展，是目前最符合中國實際的土地制度。但當今的土地制度也面臨著一系列的問題，如我國《憲法》《土地管理法》等明確規定，農村土地歸農民集體所有，但是法律對農民集體的界定不明確并存在矛盾之處，導致土地產權主體模糊。同時，目前我國農村大部分地區依然是以家庭為單位的生產方式，小規模的生產不利于農業機械化的推廣，土地產出率低，難以獲得規模效益，造成資源配置的浪費。此外，鼓勵土地承包經營權的流轉政策才出臺不久，在實際的運作過程中還存在諸多問題。因此，我們應不斷推動土地制度的革新，以適應新時代的要求。

（一）明晰土地權利主體，完善土地產權制度

土地承包經營權的穩定關乎農民的切身利益。雖然我國現行的法律條文對農村土地產權制度做了相關規定，但仍不完善，尤其體現在農村土地權利主體不明確。這導致大量農民進城務工而不愿意放棄土地，因而大量農村土地被閑置。因此，為了有效緩解農村地區面臨的困境，促進土地經營權的自由流轉，必須盡快完善農村土地產權制度。黨中央應進一步完善法律法規，從以往籠統的土地歸集體所有到進一步清晰界定土地權利主體，實現土地產權到戶，使廣大農民真正享有土地承包權、自由流轉權、收益獲得權、法定處分權。

（二）培育新型農業經營主體，實現土地規模化經營

工業化和城鎮化的持續發展導致農村地區大量青壯勞動力外出務工，農村地區只留下部分老人和兒童，他們難以承擔繁重的農業生產。此外，以家庭為單位的小規模生產難以發揮土地的經濟效益，導致資源的浪費。因此，培育新的經營主體、實現土地的規模化經營符合當今時代的新要求。如在2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中，黨中央明確提出鼓勵發展專業合作、股份合作等多種形式的農民合作社和混合所有制農業產業化龍頭企業等新的農業經營主體，并且鼓勵有條件的農戶流轉土地的承包經營權，實現農業的規模化生產。這樣可以改變農村土地被閑置的狀況，通過引進科學技術改變以往農村落后的生產方式，提高農業生產效率，最終實現從傳統農業向現代農業的轉變。

（三）規范土地流轉機制，保障土地流轉有序推進

在當今農村面臨的現實困境和國家的支持下，我國農村土地經營權的流轉已經較為普遍，但是在流轉過程中土地流轉機制不規范等問題日益顯現出來。為了保證土地經營權的自由流轉，保障農民的切身利益，建立健全土地的市場流轉機制、規范土地流轉機制顯得尤為重要。規范土地流轉，首先必須建立相應的法律法規，保證土地流轉有法可依，在法律允許的范圍內促進土地的有效流轉。其次，土地流轉應當遵循本地實際，且流轉過程中應該堅持“自愿、有償”的原則，不能以行政命令強制推行。正如2014年中央一號文件所指出：“土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動。”最后，土地經營權的流轉不能僅僅達成口頭協議，應當簽訂具有法律效力的正式合同，明確雙方的權利與義務，用法律保證雙方的權益。各級土地管理部門應當幫助農民規范土地流轉合同，做好登記、審批和備案工作，促進土地流轉有序推進。

四、結論

新中國成立70年來，在黨的領導下我國根據農村實際情況不斷改革農村土地制度，每種土地制度在特定的歷史環境下都曾發生過積極的作用。特別是1978年后，以包產到戶為核心的家庭聯產承包責任制的確立和新時期“三權分置”的土地變革，進一步解放了生產力、發展了生產力，為農村經濟發展提供了動力，我國農村經濟建設取得了舉世矚目的成就。在新的歷史時期，我們應不斷推動土地制度新的變革，發揮出土地的最大優勢，促進人民生活水平不斷提高。

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責任編輯：康 ? 璇