供給側結構性改革視角下資源城市轉型發展問題研究

摘要：供給側結構性改革屬于提升生產力的改革，在資源型城市發展轉型的過程中，應著眼產業發展動力缺失，城市經濟陷入停頓等困境和問題，把“解放發展生產力”作為宏觀、產業和微觀經濟政策的核心指導思想，通過建立健全收入分配和社會保障制度，使得資源型城市居民生活質量提升，消費需求增加，城市吸引力不斷增強;通過財力保障和配套財政制度改革，保障資源型城市發展需要的財政資金，平衡各方面既有利益，合力推進資源型城市轉型;通過積極的就業政策引導過剩產能企業職工轉崗安置，實現自力更生;通過專業人才扶持政策引進高技術人才，助推產業轉型，并最終實現資源型城市生產力的全方位提升，實現資源型城市轉型的終極目標。

關鍵詞：資源型城市;供給側結構性改革;轉型發展

中圖分類號：F124

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）05-0034-05

近年來，中國經濟進入增速由高速轉向中高速、經濟驅動引擎也由要素及投資轉向為技術創新的新常態。在此背景下，單純強調需求側管理已經不再適合我國現有的經濟發展形勢，需要通過供給側改革來解決經濟結構中存在的問題。本文以經濟發展過程中結構性問題突出的資源型城市為研究對象，通過分析存在的問題及原因，基于供給側結構性改革視角提出促進其轉型發展的對策建議。

一、供給側結構性改革與資源型城市發展現狀

（一）供給側結構性改革：背景、進程和方向

2008年爆發的國際金融危機，是自1997年亞洲金融風暴之后世界經濟遇到的又一次嚴峻挑戰。為了積極應對金融危機對本國經濟的重創，西方發達國家紛紛采取干預措施，特別是推出以需求側管理為主要特征的宏觀調控政策。然而，在經歷了短暫的復蘇之后，世界各國經濟二次探底，特別是西方國家普遍進入深度結構調整期，經濟復蘇愈發艱難。西方國家借貸消費的放緩直接導致發展中國家生產減速、能源價格不斷下跌，傳統經濟循環被打破，貿易保護主義再度抬頭，全球貿易投資發展進入低迷期，國際市場需求迅速萎縮，經濟增長低于潛在水平，全球經濟面臨嚴峻的挑戰。

從國內來看，長久以來，面對宏觀經濟波動，特別是諸如1997年亞洲金融危機和2008年國際金融危機所帶來的經濟疲軟，我國多采取需求側管理的政策，通過寬松的財政政策和貨幣政策刺激內需和投資，以期達到提升經濟總量、保證經濟增長的目的。2008年底啟動的四萬億元寬松財政政策，以迅速消弭國際金融危機對我國經濟發展的影響，意圖通過擴張需求刺激經濟復蘇。然而這一政策給國民經濟帶來短暫的“應激性復蘇”后，面對長期經濟發展累積的結構性矛盾收效甚微。特別是2012年以來，我國經濟增長速度持續放緩，至2014年底，CPI、PPI以及PMI等各項經濟指標持續疲軟（見表1），經濟形勢異常嚴峻。

單純的需求側管理只能從總量上對經濟進行調控，經濟發展過程中存在的產業結構、供需結構、城鄉結構、收入分配結構、發展動力不足等問題無法得到解決。首先，我國實體經濟長期存在結構性供需失衡。強大的供給體系產能只能滿足中低端、低質低價的市場需求，無法滿足高品質、多層次、多樣化的消費需求，因此出現大量消費者蜂擁至國外購買奶粉、馬桶蓋等商品而國內奶粉少有問津的尷尬局面。其次，金融和實體經濟之間的關系失衡。金融業在經濟中的比重快速上升，工業特別是制造業比重不斷下降，經濟面臨“脫實向虛”的風險，而持續的脫實向虛不但會引發嚴重的金融危機，更會使經濟體陷入持續停滯的發展困境。再次，房地產和實體經濟發展失衡。近年來，由于房地產價格快速攀升，實體經濟利潤率已經遠遠低于房地產市場利潤率，導致大量資金涌入房地產市場，許多經營出現困境的實體企業通過銷售其在一線城市的房地產維持企業的正常經營，特別是商業地產價格的攀升快速推高實體經濟運行的成本，加劇了實體經濟運行的困難。深入分析不難發現，三種經濟失衡之間存在著內在因果關系，全方位阻礙經濟循環的正常運行。傳統的需求側管理辦法，只能解決總量問題，對于結構性失衡作用甚微，反而會由于總量擴張加劇產能過剩，進一步抬高經濟杠桿率和企業運行成本，最終導致實體經濟發展面臨前所未有的挑戰。

伴隨著宏觀經濟的持續疲軟，我國進入了經濟結構調整的陣痛期。2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%和73.1%，加之前期4萬億元的政府投資中，45%進入鐵路、公路、機場、城鄉電網的投資，政策消化緩慢。同時，由于外部市場，特別是主要發達經濟體經濟復蘇的不確定性因素增多，外部需求萎縮日趨常態化，加之發達國家的“再工業化”進程也加劇了世界各國在信息、生物等科技和產業領域的競爭。在國內外經濟形勢的變化推動下，我國經濟全面進入具有“三個特點、四個機遇和一個挑戰”的新常態，中國經濟在多元形式、產業結構、經濟結構方面需要優化升級。

為了促進宏觀經濟健康發展，妥善化解國民經濟發展面臨的結構性問題，2015年11月，中央適時提出供給側結構性改革，并明確了“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務。2016年全國各地區和各部門圍繞著供給側結構性改革的主線，以“三去一降一補”為核心任務，通過專項督查驗收來嚴格控制新增產能;通過企業兼并重組和結構調整實現鋼鐵、煤炭等領域的去產能目標;通過擴大有效需求、打通供需渠道等方式消化房地產庫存，商品房待售面積不斷降低;通過積極推進企業兼并重組、多措并舉盤活企業存量資產等七種途徑降低企業杠桿率;通過財政專項支出以及投融資體制改革實現重點領域補短板目標;全面推廣營改增等減稅降費手段，優化行政審批降低企業的運營和交易成本等。至年底，我國經濟社會呈現增速穩、價格穩、就業穩、產業穩和需求穩的“五穩”特征，以及服務業發展勢頭良好、創新和新動能成長較好、企業效益增長較好、生態環境逐步改善、市場預期轉好的“五好”態勢。2017年是供給側結構性改革的深化之年，我國直面結構性矛盾，堅持以提質增效為核心，堅持宏觀政策穩健、產業政策精準、微觀政策靈活、改革政策落實、社會政策托底，確保穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等經濟工作順利完成，最終實現經濟平穩健康發展。

（二）資源型城市發展現狀

資源型城市是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型，城市的生產和發展與資源開發有密切關系。資源型城市經濟結構轉型問題是城市可持續發展的問題，也是國內外理論研究和實踐發展過程中的重大問題。2013年12月，國務院正式發布《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》，根據采掘業產值比重、支柱工業比重等指標確定了262個資源型城市（包括地級市、縣及縣級市、市轄區），其中成長型城市3個、成熟型城市141個、衰退型城市67個、再生型城市23個。然而由于自然條件、區位環境和支柱產業的特殊性，資源型城市的發展往往呈現出不同于一般城市的“畸形狀態”，長期的資源開采加工逐漸耗盡不可再生的資源儲備，接踵而至的是生態環境急劇惡化，失業人口的不斷上升和勞動力人口的不斷外流，居民收入緩慢增長甚至倒退，城鎮基礎設施和社會保障體系落后。通過對比部分資源型城市2011和2014年的相關經濟數據可以發現，伴隨著經濟二次探底、資源價格萎靡不振、資源品需求下降，資源型城市經濟增長基本停滯，部分城市出現實際GDP負增長;第三產業比重普遍低于50%、部分地區第三產業比重出現下降;地方財政收入在無法滿足自身支出需求，部分城市財政自主度下降;由于自身財力匱乏，資源型城市科教支出普遍偏低，且占比普遍下降。至2015年，全國城市GDP增長率倒數的50個城市中，資源型城市共計31個;GDP增長率低于5%的34個城市中，資源型城市共計23個;在第二產業占比排名前50的城市中，資源型城市占到32個，第二產業占比超過50%的165個城市中，資源型城市占到93個。2016年我國資源型城市中的失業礦工人數達到60多萬，城市低保人數超過180萬人，資源型城市可持續發展面臨嚴峻挑戰。（見表2）

回溯城市建設發展歷程，資源型城市的建立大多依托豐富的自然資源。由于重工業優先發展對資源的大量需求，國家對資源型城市的定位多是“資源輸出基地”，因此國家運用國有資本快速建設一批資源開采和加工企業，其輕工業、服務業發展相對滯后，最終導致城市產業結構單一、所有制結構單一，產業鏈條短，極度依賴資源工業。加之計劃經濟時期資源型城市低價輸出工業原材料，高價輸入輕工業產品，導致經濟利益雙重流失，自有財政資金嚴重不足，基本公共服務社會性支出難以保障，人力資本、技術資本累積不足。

而部分地區“先有企業后有城市”的發展模式，城市長期處于“政企合一”局面，使得政府圍繞企業生產經營進行運轉，企業內部教育、醫療保障體系完善，企業外部的社會職能嚴重不足，更加劇了人力資本匱乏的狀況。由于缺乏其他經濟增長動力，政府管理受GDP增長導向的考核體系的影響，資源型城市普遍存在“掏白菜心”式浪費和掠奪式開采，當經濟形勢向衰導致資源價格下跌或者資源衰竭時，城市由于缺乏轉型發展內生動力，導致居民生活水平下降、失業率不斷攀升，勞動力人口外遷，社會服務水平停滯不前，城市發展最終陷入一潭死水。

從企業視角來看，資源型城市多以開采業、冶煉業及其他礦產加工業為支柱產業，企業固定資產多、專用性強，且前期一次性投入大，具有回收周期慢，更新難度大、設備他用性差等特點。因此，當資源價格下降、開采難度增大、儲量下降、相關產業步入衰退期時，資源型城市往往出現“船大難掉頭”的局面。加之過度依賴資源產業，導致城市輕工業以及服務業等第三產業資本基礎薄弱，難以在短期內成為經濟支柱。同時，資源開采和加工業多需要從事體力勞動的工人，不需要具有高層次專業水平的技術性研發型人才，工人文化程度偏低，就業局限性很大，一旦資源行業發展面臨困境，產業工人轉型難。伴隨著社會發展和市場變化，原有的資源型城市企業管理人員的知識結構、市場經驗逐漸與社會發展相脫節，知識結構老化、管理觀念落后，制約著企業發展的步伐，最終導致資源型城市在經濟結構調整和產業升級過程中逐漸衰退。因此，如何提升資源型城市人力資本、技術資本等內生動力，實現接續替代產業的扶持發展，彌補基礎設施、社會保障等發展配套條件的歷史欠賬，引導具備條件產能向新興產業轉移，就成為資源型城市轉型發展，實現結構性改革目標過程中面臨的重要議題。

二、供給側結構性改革視角下的資源型城市轉型

社會經濟發展是由生產、分配、流通和消費四個環節組成的過程，生產在其中起決定性支配作用，生產環節的數量質量特征決定了經濟發展的性質和階段性特點。分配、流通和消費則對于生產產生巨大的反作用，決定了生產的商品是否能順利讓渡其使用價值，從而完成價值實現。因此，從生產角度來看，如果生產環節的商品無法滿足消費的需求，就會出現商品的結構性過剩，如果商品的結構性過剩無法在短期內迅速消化，就會導致產能過剩，制約經濟穩定發展。反過來，如果消費環節，無論是生產資料還是消費資料的需求無法得到滿足，其他行業的社會再生產會停滯不前，勞動力自身的生產，包括勞動者及其家庭成員的健康、綜合素質無法得到提升，而當勞動力的基本需求無法得到滿足時，勞動力就缺乏創造新需求的動力，沒有新需求，就不會有新的供給，最終導致生產力水平長期低下。

從上述角度出發，我們來分析資源型城市的發展困境。資源型城市的主要產品是煤炭、原油、天然氣、木材、有色金屬等資源原料，用于滿足其他地區工業生產的需求。在經濟快速增長的年代，資源品的大量輸出為資源型城市帶來了巨大的財富，城市無需通過滿足自身勞動力消費需求，憑借單純的對外輸出就可以賺的“盆滿缽滿”。無論是國有資本還是私有資本，都向收入巨量、利潤高企的資源產業聚集。由于資源產業為資本密集型產業，資本回報往往是投資者關注的焦點，勞動力收入增長訴求容易被忽視，導致收入增長緩慢。據2015年中國城市統計年鑒，城鎮在崗職工平均工資排名前三十名的城市中，僅有東營、克拉瑪依和大慶三座城市;排名后十位的城市中，資源型城市占到了五席;普遍存在城鎮在崗職工平均工資排名低于人均GDP排名的情況。同時，由于經濟增長長期依賴外界需求滿足，本地勞動力及其家庭成員吃穿住行、教育醫療等方面的需求長期無法得到充分滿足，具體表現為第三產業占比偏低。第三產業保障商品交易流通，提供生產生活服務，提高科學文化水平和居民素質，是勞動力消費和自我生產的重要保障。我國共有293個地級市，其中資源型城市126個，占比為43%，然而在第三產業占比前50名的地級市中，僅有4座資源型城市，占比不到10%。長期重視外部需求、忽視內部需求，重視資本回報，忽視勞動力回報，當外部需求因為經濟危機等原因銳減時，資源型城市便迅速出現商品結構性過剩的現象，繼而出現產能過剩的情況。且不說專有性資本導致的“船大難掉頭”，即便此時能夠快速實現資本在產業間的轉換，由于勞動力收入長期偏低，缺乏消費動力，而輕工業和第三產業的發展極大依賴于勞動者的收入水平和綜合素質，當勞動力的基本生活需求無法得到滿足時，勞動力往往無暇顧及自身素質的提升，家庭成員特別是子女的素質提升也缺乏收入保障。因此，第三產業發展將面臨既缺乏合格勞動力又缺乏有能力消費者的局面，而由于產能過剩導致了勞動力失業、工資收入縮減，又將導致勞動力消費需求進一步萎縮，進而新供給進一步萎縮，最終引發各個產業發展動力的缺失，城市經濟陷入停頓。

需要注意的是，我國的資源型城市發展過程中出現的失業和勞動力困境同資本主義國家不同。社會主義能夠充分保護發展生產力，避免資本主義由于自身的固有缺陷而導致的經濟周期性危機以及其對生產力造成的巨大破壞。資本主義經濟危機最主要的表現形式就是生產相對過剩，集中表現為社會商品生產總量大大超過具有支付能力需求量的經濟現象，其中蘊含著資本主義生產與人民消費之間的矛盾的對抗性。社會主義雖然也會產生結構失衡，但是這種失衡并不是生產和消費的矛盾相抗，并沒有出現消費需求的相對不足，相反，大量勞動者的基本需求并沒有得到滿足，基本需求具有巨大的發展空間。暫時過剩的產能和產品完全可以運用積極政策進行保護或者結構性調整轉移，而不是像資本主義一般破壞毀滅，這也應當是供給側結構性改革過程中遵循的重要原則。

對于勞動力而言，在資本主義條件下，由于資本積累和有機構成的提高，失業工人數量必然會不斷增加，這一問題無法單純依靠資本家或者市場解決，因此產生了社會保障制度解決工人面臨的貧困和由此產生的社會矛盾問題。社會主義條件下，伴隨著產業結構升級以及社會生產力水平的不斷提升，社會生產對勞動力的需求會出現暫時下降波動，由此產生暫時性失業。這一問題不是單獨企業或者市場自己能夠妥善解決的，必須由政府甚至國家通過行政手段加以妥善化解。因此，在結構性改革過程中，縱然面臨嚴峻的挑戰和棘手的問題，國家和各級政府也應當正視問題，有關職能部門要承擔起產業結構優化過程中失業工人的再就業和生活保障責任，彰顯社會主義制度的優越性。

三、供給側結構性改革背景下資源型城市轉型發展的政策建議

供給側結構性改革作為促進經濟發展的根本路徑，本質是進一步提升全要素生產率、解放發展生產力，同時構建與其相適應的生產關系。保證經濟穩定增長，優化產業結構，加快技術創新，化解產能過剩，這既是全國層面供給側結構性改革的政策目標，更是資源型城市轉型過程中亟待解決的問題。結合馬克思社會再生產及兩大部類平衡理論，資源型城市供給側結構性改革的中心在經濟結構的調整和優化，將關注重點著眼于長期經濟發展，通過政策制定和實施實現供需平衡，促進資源型城市持續健康發展。

資源型城市轉型發展的核心，是轉變既有發展模式，吸引專業人才和新興產業資本進入城市。這就需要完善的基礎設施、教育醫療等城市發展綜合保障體系。長期以來，資源型城市的發展重心在工廠的建設，特別是政企不分的地區，企業代行政府職能時，往往忽略了公共設施的建設和修繕，導致資源型城市的基礎設施條件普遍落后。主要表現在：城市公路等級低，供水、供氣、供熱管網老化;存在大量的棚戶區，礦區居民樓沒有集中供熱和燃氣，城市缺乏生活垃圾處理工廠;城市醫療、基礎教育水平落后，無法提供人們日常生活保障必須。因此，要在短期內迅速彌補基礎設施等公共服務領域的短板。在這一過程中，應當積極調用社會資本，以避免補充短板過程中出現的財政資金不足問題，例如，在教育、醫療等地方公共服務領域實施推進PPP模式，可以擇機引入國際資本，引領社會資本投資方向，形成多元投資主體結構。其次，完善社會保障制度改革。要擴大社會保障供給主體及資金來源渠道，擴大覆蓋面積和保障內容，做好頂層設計，加強對社會保險機構的支持監督，保證社會保障供給的公平性，不斷提升資源型城市民眾的社會保障水平。

在完善制度保障的基礎之上，各級政府對于資源型城市的財力供給也是資源型城市順利實現經濟結構轉型的重要保障。首先，繼續推進結構性減稅，減輕企業和個人的稅收負擔，幫助企業盡快完成轉型，保障企業轉型擁有足夠資金;減輕消費者負擔有利于消費結構的優化。結構性減稅和結構性增稅在實踐過程中應當相互協調，適時開征遺產稅、環保稅等促進經濟轉型發展，還應考慮實施綜合個人所得稅改革，提升人力資本，同時激發人民群眾消費需求。由于我國第三產業落后于其他產業，然而第三產業又是我國經濟轉型的支柱，是促進國民經濟發展的推動力。資源型城市的第三產業落后，嚴重限制著地區經濟發展，在推進減稅的同時，政府應加大對第三產業資金的投入，鼓勵全社會發展第三產業。同時，通過對企業創新行為的扶持，提升企業的創新能力，這其中最好的方面是予以稅收優惠政策，積極引導社會資本投入創新領域，激發民眾的創新熱情。在財政制度方面，資源型城市存在的利益關系相對復雜，不同層級政府財權事權不一致，企業利益和社會義務不對等，導致城市轉型過程中，特別是關停并轉過程中容易發生影響社會穩定的矛盾問題。因此，在財政支持資源型城市轉型發展的過程中，要處理好各層級政府在財權和事權之間的關系，在礦業權價款、環境污染治理、居民安置拆遷等問題上保持財事權一致，在土地征用問題上按照市場價格支付土地征用費，保障相關利益主體合法權利。

供給側改革對于勞動力要素的供給提出了全新要求。資源型城市勞動力問題相對復雜，首先是去產能過程中的安置轉崗就業問題。由于資源型產業勞動力學歷較低，技能專用性相對較強，一旦離開原有崗位，從事新行業工作難度大，將會導致勞動力就業困難，生活陷入困境。這是資源型城市轉型過程中地方政府、企業、職工所必經的陣痛期。針對性的社會保障則是解決這一問題的有效手段，通過短期再就業培訓班、再就業稅費優惠政策、財政再就業補貼政策等積極引導轉崗員工主動作為，創造新的生產力。此外，從全國范圍來看，由于大多資源型城市地處不發達地區、西部地區或者相對偏遠地區，加之長期以來超重型產業結構導致市政基礎設施和其他配套生活設施相對落后，尤其是衰退型城市普遍存在人口外流的情況，無法吸引城市轉型所需要的產業人才。長此以往，資源型城市在完成去產能的任務之后，將無法構建新型產業，最終城市面臨解體的境地。因此，資源型城市應該根據自身產業轉型的實際需求，制定具有針對性的專業人才支持政策，解決人才在工作生活中面臨的薪酬、住房、社會保障、子女就醫就學問題，通過引進專業人才在短期內實現新興產業發展的新突破，新興產業的發展既需要專業人才引領，也需要大量具有專業技能的普通勞動者參與其中。因此，資源型城市應當根據新興產業的發展需求，興辦專業性技術學校，吸引新增勞動力，特別是農村剩余勞動力逐漸向城鎮轉移，改善資源型城市人口外流的現狀。同時人口流入將為第三產業發展帶來潛在的消費需求，繼而創造新的就業崗位，從而形成經濟的良好循環。

作者簡介：雪明（1961-），男，漢族，陜西蒲城人，中國保利集團有限公司黨委常委、副總經理，保利香港控股公司董事長，管理學博士，研究方向為經濟及企業管理。

（責任編輯：朱希良）