環境民事公益訴訟實踐困境及對策

【摘 要】 環境民事公益訴訟作為救濟生態環境的一種救濟機制，有其特殊之處，通過對相關案例分析，發現案件有著訴訟主體單一、環境損害類型多樣、損害責任承擔方式多元等特點。不過還是存在著社會組織主體資格認定不明、起訴意愿不高、訴前程序模糊、鑒定費用過高、資金管理不統一等問題，為了解決這些問題，首先要以司法解釋的形式來明確社會組織主體資格，提高起訴意愿，完善訴前程序;然后規制鑒定費用、建立專項基金，使環境民事公益訴訟長足發展。

【關鍵詞】 環境民事公益 原告資格 鑒定費用 資金管理

近年來，我國環境污染事件隨著經濟的迅速發展高度頻發，并由網絡迅速曝光于大眾面前，如常州毒地事件，人們越來越意識到生態環境對我們生活的重要性。基于修復生態環境的迫切需要，環境民事公益訴訟應運而生。然而實踐中，面臨很多問題。包括原告主體資格認定不統一、檢察機關提起訴訟訴前程序有爭議、司法鑒定不完善等。為此，本文擬對近年來法院適用環境民事公益訴訟的情況加以整理，以司法案例為基礎，發現問題，提出對策，以此來完善環境民事公益訴訟的適用。

一、環境民事公益訴訟的實務樣態

本文以中國裁判文書網為平臺，檢索關鍵詞為“環境公益訴訟”、 “案件類型：民事”，“文書類型：判決書”，檢索時間：2015年1月1日至2020年5月1日。共收集到146份判決書。經過人工篩查，去掉重復的，無關的，共獲得有效文書62份。在獲得的有效文書中，社會組織提起環境民事公益訴訟為份，其中三大社會組織提起訴訟為21份;檢察機關提起民事公益訴訟為28份，其中以公益訴訟人直接提起訴訟為22份。通過對這62份環境民事公益訴訟案件進行匯總分析，得出以下特點：

首先，整體而言，社會組織作為原告提起訴訟和檢察機關作為原告提起訴訟的比例還算均等，說明兩者都在為維護環境公共利益付諸行動。

其次，社會組織起訴主體單一化，根據檢索62份案例來看，提起環境民事公益訴訟的主要是中華環保聯合會、中國生物多樣性保護與綠色發展基金會、北京朝陽區自然之友環境研究所。

另外，由于新的環境問題不斷出現，環境公益訴訟展現了一些新興的環境損害類型。如保護克斯地貌的貴州省青年法學會訴深圳市博達煤電開發有限公司水土流失案;保護人文遺跡的綠發會訴河南省鄭州市上街區峽窩鎮馬固村民委員會等文物損壞民事公益訴訟案。

最后，在損害責任承擔上，不僅包括了傳統環境侵權的民事責任，還結合了新型環境損害責任的承擔：履行環境修復義務、支付環境修復費等。如浙江省開化縣人民檢察院訴衢州瑞力杰化工有限公司環境民事公益訴訟案，被告瑞力杰公司被判支付修復開化縣華埠鎮新安村小龍塢山坳生態環境的費用1240050元（該款項用于修開化縣華埠鎮新安村小龍塢山坳的生態環境）。

二、環境民事公益訴訟面臨的實踐困境

（一）訴訟主體問題

1.社會組織主體資格認定困難 在對社會組織作為原告提起訴訟的案例分析發現：社會組織在主體資格認定方面存在差異。如自然之友、福建綠家園訴謝某某等環境民事公益訴訟案、[1]中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）起訴寧夏瑞泰科技股份有限公司民事公益訴訟案，[2]都對原告的主體資格進行了審查，雖然第一個案件，不論是一審還是二審均認為自然之友具備原告資格，解釋了“專門從事環境保護公益活動連續五年以上”的起算點時間。但在第二個案件中，對于綠發會是否是“專門從事環境保護公益活動”的社會組織卻經歷了一審、二審、最高院提審才最終確定了其主體資格，綠發會就其是否符合主體資格，向法院提交了很多證明材料，用以證明自己是符合法律規定的社會組織的起訴條件的。這兩起案件關于原告主體資格問題都經過了兩次或以上的審查，顯然這打擊社會組織提起訴訟的積極性，也不利于生態環境的及時修復。

2.社會組織起訴意愿不高 近年來，隨著國家對生態環境的高度重視，很多社會環保組織也加入了保護生態環境的行列，按照民政部民間組織管理局的統計，截至2014年第三季度末，全國共有700多個社會組織可以提起環境民事公益訴訟。[3]筆者又查詢了《2017 年社會服務發展統計公報》（由于沒有查到2018年和2019年的，所以以2017年為準），其中生態環境類社會團體0.6萬、民辦非企業單位501個。[4]雖然有很多社會組織可以提起環境民事公益訴訟了，但在整理案例時發現提起環境民事公益訴訟的主要是自然之友、中華環保聯合會和綠發會。很多社會組織并不愿意提起訴訟，即使是被檢察院通知到，也會拒絕。以徐州市人民檢察院訴鴻順造紙有限公司民事公益訴訟案來看，徐州市檢察院一開始是敦促符合條件的環保社會組織提起訴訟的，均向其發起了意見書，希望他們可以向法院提起訴訟。可是徐州市內符合條件的三家社會組織都不愿提起訴訟，拒絕了徐州人民檢察院的意見，由于無社會組織提起訴訟，并且鴻順造紙有限公司還在持續污染環境，為防止生態環境進一步受到破壞，所以徐州市人民檢察院在依法履行了訴前程序后提起了環境民事公益訴訟。[5]另外，無錫市人民檢察院訴上海市楊浦區綠化和市容管理局、上海楊浦環境發展有限公司等環境民事公益訴訟，也是檢察院在發現社會公共利益發生損害的情況下及時通知有關社會組織可以盡快提起訴訟，但同樣遭到了拒絕，最終也是檢察機關以原告身份提起訴訟。[6]

雖然提起環境民事公益訴訟是社會組織的一項權利，而非義務，法律不會強制要求社會組織提起環境民事公益訴訟，但是如果社會組織都不愿提起訴訟，是否會造成資源浪費？會不會因為推諉扯皮而耽誤生態環境最佳恢復期？究其原因，主要是環境民事公益訴訟存在對社會組織資格限制多、而社會組織提起訴訟的能力又有限，面對環境民事公益訴訟的調查取證困難、耗費資金巨大等因素，使得很多社會組織打起退堂鼓。

3.檢察機關訴前程序范圍過窄 檢察機關作為原告提起環境民事公益訴訟實踐中也存在一些問題。比如上述提到的兩個案例，徐州、無錫均以“點對點”的方式對本市內符合條件的社會組織發起檢察建議，這也意味著人民檢察院履行訴前公告程序的范圍是本轄區。在山東省煙臺市人民檢察院訴王某某、馬某某環境民事公益訴訟一案中，同樣也是人民檢察院向本轄區的符合條件的社會組織發起檢察建議，但這次不同的是本地沒有適格的環保組織，所以山東省煙臺市人民檢察院就沒有履行訴前公告程序就提起了訴訟，恰恰是因為這樣，反而引發了一個思考：人民檢察院提起環境民事公益訴訟履行訴前公告程序的范圍在哪里？這起案件的法院判決是原告人民檢察院是適格主體，法院認為根據有關規定，在煙臺市無可做公益訴訟原告的適格環保組織之情形下，山東省煙臺市人民檢察院可以作為公益訴訟人對王某某、馬某某的污染行為所造成的損害提起民事訴訟。”[7]但是，從環境民事公益訴訟制度設計原意和法律規范體系性解釋兩方面來看，不應當限定人民檢察院履行訴前公告程序的地域范圍，因為，環境民事公益訴訟的設計原意就是為了鼓勵符合條件的社會組織拿起法律的武器來捍衛自己的權利。

公益訴訟是為了維護社會公共利益，而公益訴訟維護公共利益的真正高效實踐，需要有效調動多元資源，社會組織資格認定困難，起訴意愿不強，檢察機關提起公益訴訟范圍界定規定過窄這些問題不解決，都會阻礙環境民事公益訴訟維護環境公共利益的前進步伐。修復生態環境刻不容緩，這些問題亟待解決。

（二）環境民事公益訴訟案件的司法鑒定不完善

司法鑒定是控辯雙方獲取證據的一種方式，但也需要投入一定的成本才能保障司法鑒定的順利進行，故環境損害司法鑒定也依然需要收費，但是由于各種原因，使得環境損害的司法鑒定費用比一般案件鑒定費用要高出很多。中華環保聯合會環境法律服務中心副主任魏哲也觀察到，中華環保聯合會平均每年約有10起環境公益訴訟案件被法院受理，其中至少有一起案件因為鑒定問題卡住，主要是鑒定費問題。通過對搜集的案例分析，發現環境損害司法鑒定收費過高。如重慶市綠色志愿者聯合會訴湖北恩施自治州建始磺廠坪礦業有限公司案中，鑒定費16.3萬元。[8]究其原因，一方面是因為環境民事公益訴訟的特殊性，因為其侵害的是社會公共利益，涉及面極廣、總量大、取樣點為多等，給鑒定帶來很大的難度，據了解，光是取樣檢測一項，費用可能高達幾十萬，如果涉及危險廢物甚至地下水污染，費用更高。當年的曲靖鉻渣案也涉及到地下水污染，但打一個監測井最低一萬元，還涉及大型機械設備進場費、采樣人員的費用等，費用太高承受不了，暫時放棄地下水鑒定，環保組織自然之友至今依然在為云南曲靖鉻渣污染案等公益訴訟案籌款。

鑒于此，一些公益組織迫于無奈只能有選擇性地提起公益訴訟。在起訴前，可能會因為資金壓力，優先選擇證據扎實、鑒定相對簡單的，降低機構對自己承擔敗訴風險的可能。因此，為了讓環境民事公益訴訟制度順利進行，后續是不是需要規范鑒定的收費標準呢？

（三）環境民事公益訴訟賠償資金的管理不統一

生態環境的修復往往時間很長、難度很大，是一場耗時耗力的拉鋸戰，因此，關于生態環境的修復和用以修復的資金管理、運用又是一個大難題。由于環境民事公益訴訟的特殊性，一旦打贏官司，就意味著有一大筆賠償金用于修復生態環境。《環境民事公益訴訟司法解釋》第二十四條規定，生態環境修復費用應當用于修復被損害的生態環境。但是，目前全國尚無統一的關于生態修復賠償金存放保管和使用監管作明確規定，各法院做法不盡相同，大致有以下幾種方式：第一、上繳國庫，由政府進行管理;第二、由政府設立環境公益專項資金（專戶）;第三、交法院執行款賬戶;第四、設立環境公益訴訟基金賬戶。不過2020年4月《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》發布了關于生態環境損害賠償資金的管理問題，規定了生態環境損害賠償金由國庫集中收繳，環境民事公益訴訟可參照本辦法。這似乎意味著環境民事公益訴訟的生態環境修復費用要作為政府非稅收入，實行國庫集中收繳。其實，這在環境民事公益訴訟中早已實行，但卻暴露一些問題。

首先，國家財政管理十分嚴格，必須按照有關規定嚴格執行，實踐中，成功申請財政支出用于生態環境恢復的很少，一旦進入財政賬戶，易進難出，很可能會成為“僵尸資金”。一旦生態修復資金沒能有效用于生態環境修復，環境公益訴訟的意義必然會大打折扣。對于環境公益訴訟賠償資金的管理還是需要進一步規定。

其次，不利于社會監督。用于修復的資金上繳國庫，之后將有政府來管理使用，但是對于使用情況目前并不能做到完全透明，社會公眾也很難了解其使用情況。

三、環境民事公益訴訟的對策建議

（一）訴訟主體方面

1.明確社會組織主體資格認定 關于上述案例所說的主體資格，時間認定方面，《環境保護法》并沒有細化時間的起算點，只規定適格社會組織專門從事環境保護公益活動連續五年以上。由于對這項規定的不完善，使得時間起算點成為影響社會組織起訴的因素。因此，實踐中常常會發生原被告雙方關于此問題的爭議，影響環境民事公益訴訟的進程。所以應該明確社會組織從事環境保護公益活動五年以上的時間起算點。另外，《環境保護法》第五十八條規定“專門從事環境保護公益活動”的社會組織才有資格提起公益訴訟，同樣沒有對其作具體標準。因此，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）起訴寧夏瑞泰科技股份有限公司民事公益訴訟案在最高院提審后才得以正名。正如最高院認定的一樣，“維護環境公共利益”，應依其內涵判斷而非簡單依據文字表述。因此，針對社會組織主體資格的認定，為了防止此現象的再次出現，有必要以司法解釋的形式明確下來，也可以省去社會組織總是為了證明自己的主體資格而奔波，也有利于提高社會組織的積極性。

2.提高社會組織起訴積極性 社會組織之所以不愿意提起訴訟有很多原因，只有解決了這些原因問題才能有效提高社會組織的起訴積極性。

首先，放寬社會組織的限制。《環境保護法》規定社會組織應“專門從事環境保護公益活動連續五年以上”，雖然看條文并沒有什么不妥之處，但是實踐調查顯示，2014年時我國社會組織能夠生存超過兩年的不足30%，而能夠生存三到四年的不足15%。[9]這也從側面反映了為什么我國提起訴訟的僅集中于自然之友、綠發會、等幾家。因此，基于現狀，有必要對從事環境保護公益活動的社會組織年限進行一個下調。我們可以借鑒德國在《環境救濟法》中規定，社會團體須至少存在三年且積極從事環境公益活動。

其次，社會組織提起環境民事公益訴訟需要預交案件受理費很高，由于生態環境損害修復費用過高，相應的收取的訴訟費用也很高，而社會組織的資金來源并不穩定，有的小的社會組織并沒有能力提起訴訟。這極大地阻礙了社會組織提起訴訟的腳步，有必要對訴訟費用加以降低或者減免。雖然《民事訴訟法》和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》都規定了社會組織在交納訴訟費用時有困難，可以申請緩交等，但顯然并沒有取得很好的成效。我國在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中有檢察機關可以免交訴訟費的規定，筆者認為，這一規定也應及于社會組織。

3.完善訴前程序 根據上述論述，很明顯檢察機關只向本轄區內符合條件的社會組織提起檢察建議，并沒有向全國符合條件的社會組織發起公告，這樣有資格有能力的社會組織可能就會錯過提起訴訟。不利于社會組織提起環境民事公益訴訟的發展。筆者以為，應該完善檢察機關提起訴訟的訴前程序的履行方式，擴大其范圍，采取公告和檢察建議并行的模式。一面給本轄區內符合條件的社會組織發送檢察建議，一面面向全國發出公告。兩者并行，盡最大可能通知有關組織，使本轄區以外的符合條件的社會組織能有權利提起環境民事公益訴訟，提高司法效率。

另外，關于訴前程序的回復期也要做相應的調整，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定，有關組織在收到建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察院。筆者認為，這一個月的規定有其缺陷性，應該分情況而定。正常情況訴前程序的回復期還是一個月，但畢竟環境民事公益訴訟比較特殊，有些涉及范圍非常廣，調查取證極度困難，鑒定也很難等的情況，對于某些社會組織可能需要花費比較長的時間來調查情況，收集相關信息，對損害程度做評估，這時規定兩個月比較合適;另外，有的案件確實比較緊迫，不立馬采取行動就會造成無法挽回的地步，這時就應該相應的縮短訴前程序的回復時間，比如十五天，甚至可以先提起公益訴訟，隨后社會組織在加入其中。這樣把訴前程序的回復期分三檔，有利于案件分流，協調各方。

（二）完善司法鑒定費用

鑒定難、鑒定貴一直是環境民事公益訴訟的“攔路虎”，由于司法鑒定機構很多都是市場化運作，缺乏應有的透明度，對檢測標準也沒有統一規定，如果實行“先鑒定后付費”的模式，一旦社會組織敗訴，面對高昂的鑒定費，可能會出現不能支付的情況，這對于鑒定機構來說會打擊其堅定的積極性。筆者認為，可以采取“分階段裁判”的概念。即先定性后定量。第一階段先確定損害環境的主體，之后有原被告協商，對于后續的污染鑒定，由污染者支付費用。或者建立環境公益鑒定機構，由司法行政機關統一管理，社會組織可根據具體情況申請免費鑒定，對于鑒定機構的資金來源，可先由財政統一支出，輔之社會捐贈，之后判決后再由敗訴方承擔鑒定費用。

（三）統一管理資金

目前中國關于環境民事公益訴訟的賠償資金管理方式各地做法不盡相同，有必要探索一個比較合理的方式來統一管理資金。筆者認為，為環境民事公益訴訟賠償資金設立一個專戶，由多方主體，包括有關社會組織、受處罰人員、法院、環境專家等，共同管理，以此達到多方制衡，保證資金管理得當、使用合理、賬目透明。

四、結語

環境民事公益訴訟是社會組織保護社會公共利益的重要制度，該訴訟關注生態環境，以修復生態環境為目的，屬于“生態文明”重要舉措的一部分。通過對我國環境民事公益訴訟的案例進行整理歸納，分析實踐中存在的問題，以此為基礎提出對策，完善環境民事公益訴訟的不足，一方面充分發揮社會組織的積極性，一方面規制檢察機關的訴前程序，使案件分流，有助于減輕各方任務，保證環境民事公益訴訟順利進行，從而促進生態文明進程。

【注 釋】

[1] 參見福建省高級人民法院（2015）閩民終字第2060號民事判決書。

[2] 參見最高人民法院（2016）最高法民再47號民事判決書。

[3] 700多個社會組織可以提起環境民事公益訴訟，人民網，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0114/c70731-26383134.html，2020年5月1日訪問。

[4] 2017年社會服務發展統計公報，民政部門戶網站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf，2020年5月1日訪問。

[5] 參見江蘇省徐州市中級人民法院（2016）蘇民終1357號。

[6] 參見江蘇省無錫市中級人民法院（2017）蘇02民初68號。

[7] 參見山東省煙臺市中級人民法院（2017）魯06民初8號民事判決書。

[8] 參見重慶市第二人民法院（2016）渝02民終772號民事判決書。

[9] 參見賀震：《環境公益訴訟需另辟蹊徑？》，環境經濟，2014年第2期，第52頁。

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[8] 劉瑞雪.我國環境民事公益訴訟費用標準的合理性[J].武漢冶金管理干部學院學報，2020，30（01）：27-29.

[9] 賀震.環境公益訴訟需另辟蹊徑？[J].環境經濟，2014（Z2）：52.

[10] 溫馨. 檢察機關提起環境民事公益訴訟訴前程序研究[D].安徽大學，2019.

作者簡介：賈文靜（1993.09—），女，漢族，江蘇省徐州市，職務/職稱：學生，學歷：在讀研究生，單位：江南大學，研究方向：環境法，單位省市：江蘇省無錫市，郵編214000