分析社會福利保障的憲法路徑選擇

關鍵詞 社會福利保障 憲法路徑 選擇

作者簡介：馬麗婭·哈則孜別克，中共新疆維吾爾自治區委員會黨校法學教研部。

中圖分類號：D921 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.003

在社會保障制度被納入到《憲法》以后，我國社會福利事業也得以不斷發展，社會福利水平顯著提升，但與未來發展要求相比，仍有待進一步提升。地方債務過高的問題受到高度重視，但并未把握其與社會福利擴張之間存在的聯系。實際上，很多地方債務的出現，都與社會福利存在一定關系。社會權入憲后，與我國人權發展策略相一致，具有政治正確性，但一旦高速擴張的模式超出了經濟發展，則會帶來更多的問題，因而亟待建立與本國國情相符合的憲法社會福利保障模式。

一、社會福利保障的動力機制與憲法模式

（一）動力機制

第一， 追求平等心理與民主制度相協調。人類共同的價值取向就在于追求平等。古代社會缺乏系統的制度來對不平等進行糾正，諸多改革者在這一方面不斷付出努力，卻以失敗結束。起義就是追求平等的一種方式。規模較大的起義和戰爭重新分配了社會財富，但也在很大程度上造成了財富破壞與人員傷亡，僅僅能夠暫時糾正不平等。在現代社會，對于平等的追求通過不同的方式來實現，當平等追求融入到民主制度中，當選民意代表的群體會加大社會福利，以此來討好選民，就促進了社會福利的擴張。

第二， 市場機制擴展破壞了傳統體制。資本主義發展條件下，傳統制度不具備適應性，資本以逐利性和擴張型為主要特征，人人為利潤服務，對社會造成了一定沖擊，束縛資本主義的制度不斷瓦解。資本主義對于人們的物質欲望進行催發，陌生人社會得以形成，新制度得以建立，單向度形式得以形成，具有規范、單一、法治化的特征。

第三， 權利理念的變革使得社會福利訴求不斷強化。人們的權利意識明顯增強，維護權利逐步變遷到爭取權利，公民爭取來的權利包括言論自由、男女平等等。利益劃分是權利的本質，對于權利的斗爭實際上就是對于利益的爭取。社會福利逐漸獲得公眾的認同，并表現出法律化的特征。

（二）憲法模式

在把握社會福利擴張基本情況后，從動力機制入手，可以明確國家重視社會福利保障，但受到多項因素的影響，不同福利國家在體制方面有著差異化的理念支持，福利水平也有所不同，在對不同模式福利狀況與形成因素進行分析的過程中，不可忽視憲法所發揮的引導與塑造功能。不同國家所采取的社會福利保障模式及程度都存在一定差異，主要分為“社會權”模式和“社會國”模式。

就“社會權”模式來看，憲法就社會權利作出規定，對社會福利的實現作出保障。所謂自由權，就是國家消極維護就能夠實現公民權利，無需積極干涉。若國家財政積極給付的情況下才能夠實現公民權利，或者依賴國家財富平均化的物資轉移才能夠實現公民權利，就是所謂的社會權。貧弱以及困境中公民的生存是依靠社會力量來實現的，就是所謂的社會權，能夠對多數公民基本福利進行維持。憲法基本權利中對社會權的全部或部分內容加以明確，要求國家對這些權利進行尊重、保護、促進和實現的，都屬于社會福利的社會權憲法保障模式。

就“社會國”模式來看，憲法中并未明確規定的社會權利，但社會國家原則是明確或者隱含的。其特點在于，從憲法委托、方針條款、客觀價值秩序這幾方面來看待社會福利的憲法規定。社會權利并非憲法保障的公民基本權利。

二、我國社會福利保障的憲法模式與形成緣由

從我國歷部憲法規定以及以法律為支持的憲法的實施來看，我國社會福利保障以“社會權”模式作為基本模式。在1982年通過《憲法》后，公民權利意識明顯增強，學術界也逐步加大了對于權利的研究力度，“社會權”模式獲得了認可。

1954年，社會福利保障的憲法模式得以在《憲法》中初步建立，《憲法》在保障社會福利方面，采取了綱領性規定與權利性規定相協調的方式。序言中將福利社會的目標通過隱含的方式提出，在總綱中做出宏觀的規定，強調公民對于幸福生活的向往是通過國家和個人的共同努力來實現的。在公民基本權利方面對社會權做出規定，對社會福利憲法保障基本方式加以構建。1954年就公民勞動權利、受教育權利等加以規定，保障公民享有這些權利。我國憲法在社會權方面的規定相對籠統化，沒有就具體措施作出規定，在當時的經濟條件下，盡管大量社會權在憲法中得以規定，“社會權”福利保障模式得以初步建立，但在社會福利方面的憲法保障水平相對較低。

1975年《憲法》壓縮了社會權，調整了順序，1978年在修改《憲法》時又恢復了規定。1982年《憲法》修改后，對于1954年憲法可以發現，社會福利保障方面的變化在于，總綱部分對綱領性規定進行強化，明確國家對于社會福利的義務。在社會權規定方面，保障措施及相關規定更加具體化，因而社會福利保障的模式也因社會權而得到強化。

1982年《憲法》實施后，“社會權”得以確切實現，在法律與政策的推動下，社會福利保障水平明顯提升。在綱領性規定落實方面，以《社會保險法》《慈善法》等作為總體性保障法律;在社會權具體落實方面，包括《勞動法》《就業促進法》《教育法》《殘疾人保障法》等，這些法律的立法目的中都做出了明確說明，是依據憲法或者對某一社會權進行保障而設立的。2009年我國制定《國家人權行動計劃》，其中包含2009-2010年、2012-2015年、2016-2020年的人權行動計劃，其與憲法在社會權方面的規定存在不同，人權行動中社會權占據著重要的地位，國家對此高度重視。

我國“社會權”社會福利保障憲法模式在一定程度上受到了蘇聯憲法的影響，現行1982年憲法中，對于社會權的規定則以1954年《憲法》為依據，我國憲法對于1936年蘇聯憲法的繼承，在社會權條款以及綱領性規定方面都有所體現，以建設社會主義作為最重要的綱領性條款。盡管在社會主義的理解上存在差異，但基于恩格斯的經典理論出發，結合社會主義和社會權，就可以認識到，通過將社會權賦予一切人，就能夠實現社會主義的一切人的富足和自由，這一方面，能夠對公民社會權進行保障，促進社會福利的擴展，一切人的富足和自由也就具備了堅實的基礎。

三、“社會權”模式問題及轉換方案

基于“社會權”保障模式出發，在大多數民眾的推動下，社會權得以實現和擴展，立法者能夠對憲法中的社會權加以尊重和保障，因而獲得來自民眾的支持，國家權力也得以擴大。一旦社會福利擴張速度加快，則在確立后很難被廢除。社會福利擴張要求無法通過經濟發展和社會進步來滿足，則需要對部分群體的稅收進行擴大，通過此種方式來對財政方面的壓力進行緩解。由于權利存在可救濟屬性，使得“社會權”模式下合憲性審查機構自身靈活性明顯降低，諸多社會經濟問題也會因社會權的無限擴張而出現，對自由權的空間產生擠壓。

“社會國”模式的優勢在于，與“社會權”模式相比，能夠對社會福利擴張的無序化和無限性加以約束。就各國發展情況來看，在“社會國”模式下，社會福利擴張速度得到有效的控制，合憲性審查機構能夠在一定程度上對擴張的動力機制加以制約。在“社會國”保障模式下，由于合憲性審查機構無需嚴格審查社會福利，因而有著靈活的決定。社會政策的執行通過行政機關來實現，預算限制嚴格的情況下，會逐步傾向于社會福利限制，對于行政機關的判斷，合憲性審查機構也會存在一定強項。對比而言，“社會權”模式下，社會福利會因民眾對于平等意識追求的增長以及市場機制擴張等而出現無序性、無限性的擴張，社會福利政策往往具備較小的回旋余地，回應型政府運作也會受到影響。

我國基本上為“社會權”模式，為緩解社會福利快速擴張的形勢，需要重視模式的轉變，在這一方面，可積極借鑒德國的經驗，促進我國社會福利憲法保障模式向“社會國”的轉變。

第一， 對憲法社會權規定加以堅持，對社會福利的權利性質進行淡化。基于這一“方針性”條款出發，明確國家發展的目標，若社會權的可訴性并不局限于法律層面，而是進入到憲法層面，則會在一定程度上影響公民規則的選擇，進而造成社會福利擴張。因此要重視社會福利權利性質淡化，一般情況下對于社會權的憲法可訴性是承認的，除非是處于消極權利層面的社會權。實際上，國家原則代表的是一種方向，其實現需要經歷一個循序漸進的過程，從行政機關和立法機關來看，社會國原則屬于一般性授權，個人并不具備請求權，不可通過司法途徑來要求國家對某種義務或者行為進行承擔。

第二， 以自由權為核心，構建合憲性審查模式，社會權合憲性審查基準在于社會權發展成熟度以及對財政能力要求的高低。這是憲法得以實施的基礎和核心，對于社會福利狀況的影響較大。嚴密的審查自由權，能夠對社會福利的擴張加以限制。合憲性審查機制中，主要從兩個方面來保障社會權提供，一方面是對于已經法律化的社會權，為其實現消除阻礙，提供救濟，屬于維持保障;另一方面是對于未法律化或處于法律模糊地帶的社會權，加以確認，由行政機關及立法機關給予保障，屬于擴展保障。

第三， 社會福利發展以擴展反射性利益為重要途徑，反射性利益是由客觀法所提供的，國家通過立法等活動來對公共利益進行保護，與此同時個人也能夠獲得某種利益，這就是所謂的反射性利益。在我國，很多立法都賦予了公民反射性利益，比如《行政訴訟法》中的環境公益訴訟，公民享有環境利益;比如《城鄉規劃法》中，公民獲得居住利益與交通利益等。反射性利益的逐步擴展，公民對于社會福利的需求得到滿足，福利制度固化問題也得以改善。

第四， 立法過程中，對憲法設立的可承受性與適度性原則加以貫徹。大部分社會福利都以《憲法》中相關條款為依據，通過法律的形式來加以落實。對于憲法總綱與基本權利部分中所表述的社會福利，應當保證提供的優先化與充足性。

四、結語

過度的福利化會影響效率，導致通貨膨脹，影響收入分配，進而造成惡化。因此對于社會福利保障的憲法路徑的選擇，需要立足實際，以經濟與財力現實情況出發，逐步提升福利水平。為促進這一目標的實現，需要增加社會財富，對公民私有財產權進行維護，對全民投資企業進行合理限制，避免過分擠占社會資源。在此基礎上積極完善國家給付與權利救濟制度，強調社會權保障中民間力量的參與，以確保通過社會來對社會權進行保護。

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