新世紀以來的法國高等教育問責制研究

李默妍 劉淑華

摘要：新世紀以來，高等教育問責制成為法國高等教育改革的重點。改革后的法國高等教育面臨著來自政府、社會、市場與高校層面等多元主體的問責。問責的內容包括高等教育教學、科研、社會服務、國際化使命達成情況與高校的資源使用情況。問責的方式有契約型管理、評估、認證、績效撥款等。法國高等教育問責制呈現出了政府占主導地位的多元主體問責、自治與問責相對平衡、應答性問責與獎懲性問責相兼顧的特點。法國建設高等教育問責制度的經驗可以為我國高等教育問責制的改革提供有益的借鑒與啟示。

關鍵詞：法國;高等教育;問責制

一、引言

自上個世紀70年代以來，問責制逐漸成為世界范圍內現代高等學校管理制度科學化的象征，它在保障高等教育質量、提高高等教育運作效率、加強政府及公眾對高等教育監督等方面具有重要作用。最近幾年，完善高等教育問責制作為我國提高高等教育治理水平的重要內容，已成為我國高等教育改革與發展中的焦點問題。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：“加強教育監督檢查，完善教育問責機制。建立健全層級監督機制。加強監察、審計等專門監督。強化社會監督。”[1]由此，我國正式提出了完善高等教育問責制的改革任務。當前，我國現代市場經濟不斷發展，現代法治精神漸漸擴展，政府行政問責不斷強化，這些都為完善我國高等教育問責制提供了原則性的制度框架和先決性的約束條件。

然而，我國高等教育問責制還處于初建階段，相關的模式與機制還處在探索與形成之中，問責效果偏低，問責制度亟待優化和提升。具體說來，我國高等教育問責實施過程中面臨著諸多現實困境。首先，問責主體同體化。政府獨家控制高等教育問責權，問責過程缺乏高校的自我問責和其他利益相關者的參與問責。其次，問責程序抽象化。既缺乏健全的問責法律制度支撐，又缺少具體可行的問責制度設計。再次，歸責不明確。尚未建立權責體系對稱的機制，既缺乏對高校的規范問責，又使得高校辦學自主權難以落實，等等。

中國高等教育問責存在的諸多困境亟待破解與重構，在這種情況下揚棄性地借鑒國外的實踐和經驗就顯得非常重要。法國作為世界高等教育強國，一直以來都非常注重高等教育問責制度的建構與完善。進入21世紀之后，法國圍繞完善高等教育問責制頒布了多部法律。例如，2001年，希拉克政府頒布《財政組織法》（Loi Organique Relative aux Lois de Finances，LOLF），改變財政預算制度，在高等教育領域內引入以結果為導向的績效管理系統。2007年，薩科齊政府頒布《大學自由與責任法》（Loi Relative aux Libertés et Responsablitiés des Universités，LRU），賦予大學自主權，并強調了高校的社會責任。2013年，奧朗德政府頒布《高等教育與研究法》（Loi Relative à lEnseignement Supérieur et la Recherche），對《大學自由與責任法》部分條文進行修改。經過近十多年的變革，法國高等教育問責制得到進一步完善。中國與法國在教育管理體制方面有諸多相似之處，都曾在高等教育領域實行高度的中央集權制。研究法國近二十年來高等教育問責的主體、內容、方式和特征，將會為我國高等教育問責制的改革提供可資借鑒的思考。

二、法國高等教育問責的主體

曾經，法國高等教育問責基本靠政府實施。進入21世紀，隨著政府簡政放權步伐的加快和高校多元融資渠道的放開，多種利益相關者進入了法國高等教育問責體系，成為高等教育問責的主體。法國現有的高等教育問責主體根據其性質與職能具體可分為以下四個類別。

（一）政府層面

在政府層面，法國高等教育問責制的實施機構有高等教育與研究部（Ministère de lEnseignement Supérieur et de la Recherche）、國民教育行政管理與科研總督導（Inspection Générale de lAdministration de lEducation Nationale et de la Recherche，IGAENR）、審計法院（Cour des comptes）、國家科學研究院（Le Centre national de la recherche scientifique，CNRS）等。高等教育與研究部負責制定高等教育政策與教學大綱以及高等教育機構與教學質量的鑒定。國家教育行政管理與科研總督導在高等教育的管理和財政方面負有控制、研究、建議、評估的職責，監督撥付教育機構公共資金的使用情況。[2]審計法院負責對高等教育機構資源利用和財政預算進行評估與審計。國家科學研究院是科技性公共事業單位，接受高等教育與研究部的行政監督，負責對科學發展以及國家經濟、社會和文化的進展進行評估。

·比較教育·新世紀以來的法國高等教育問責制研究

此外，高等教育與研究部下設多個專業委員會制定各相關領域內學科、課程等方面的標準，并對這些方面的質量進行評估與認證，具體包括國家商業管理文憑認證委員會（Commission dévaluation des diplmes et des formations de gestion，CEFDG）、工程師職銜委員會（Commission des Titres dIngénieur，CTI）、大學科技學院國家教育委員會（Commissions pédagogiques nationales des instituts universitaires de technologie，CPN-IUT）等。國家商業管理文憑認證委員會負責對商科與管理類的高等教育機構進行質量監督。工程師職銜委員會負責工程類專業與課程的評估與認證。大學科技學院國家教育委員會負責對大學科技學院的培養方案與學位授予提出建議，并評估其課程質量。

（二）社會層面

在社會層面，法國高等教育問責的實施主體包括高等教育與研究高級評估理事會（Le Haut Conseil de lEvaluation de la Recherche et de lEnseignement Supérieur，HCERES）、工商聯合會（Chambre de Commerce et dIndustrie，CCI）和新聞媒體等。

高等教育與研究高級評估理事會是法國法律指定的唯一專業評估機構，也是獨立的管理機構，無需向法國教育部或其他政府部門負責，職責是對高等教育與研究機構及其教學與研究活動進行評估與問責。[3]

工商聯合會是一個代表工商企業利益的社會組織，為工商業界提供服務。為了滿足工商企業對于人才的需求，工商聯合會管理著150多所工程師學院與高等商學院，[4]并建立校企聯系，促進產學合作，為工商企業培養高素質的高級工程師和商業精英。在其他高等教育機構，工商聯合會也特別關注能夠滿足工商企業需求的學科，如科學、技術、商業、管理等，支持其發展，并促使其提高教學質量。

此外，新聞媒體也通過輿論監督參與到高等教育的問責中。例如，法國發行量最大也是歷史最悠久的報刊《費加羅報》（Le Figaro）有專門的“大學生”（Etudiant）板塊，并對法國高等商學院進行一年一度的排名。發行量第二大的報紙《世界報》（Le Monde）開辟了高等教育專欄，負責介紹高等教育領域的時事新聞。在學術期刊方面，《教育與培訓》（ducation et formations）介紹初等、中等和高等教育動向;《國際高等教育學報》（Revue internationale de pédagogie de lenseignement supérieur）發表高等教育領域內的學術研究成果，特別是質量保障體系方面的研究成果。法國的學生、校領導、工商業界、學者專家可以通過這些報刊雜志，對高等教育自由發表看法，進而開展互動交流，形成對高等教育的輿論監督。

（三）市場層面

市場層面的高等教育問責主體主要有工商企業、學生與家長。2007年《大學自由與責任法》鼓勵校企聯姻，高校可以與私營企業聯系與合作，爭取私有資金注入大學。大學內部設立工商活動服務部（Service des activités industrielles et commerciales，SAIC），該服務部負責加強大學與工商業界企業的聯系，促進校企在科技、創業等領域的合作，滿足企業發展需求，同時也爭取企業資金支持。因此，企業領導作為高等教育體系的利益相關者，可以參與學校管理，《教育法》（Code de lEducation）第L712-3款條文指出，大學行政委員會成員至少要包括一名企業家或者公司的執行經理。[5]

大學生主要通過學生評教制度（Lévaluation des enseignements par les étudiants，EEE）參與到高等教育問責中。學生通過填寫調查問卷、接受訪談等形式對教師的教學表現進行評價。學生家長作為高等教育的消費者之一，同樣參與到高等教育問責中。他們通過高校家長聯合會（La Fédération des parents délèves de lenseignement public，PEEP-SUP）了解學生生活情況與高校發展動向，通過郵件表達疑問，并對相關情況提供建議等。

（四）高校層面

高校層面的高等教育問責即高校內部的評估與問責，問責主體主要包括校長、行政委員會（Conseil dAdministration）、學術委員會（Conseil Académique）。校長享有校內的最高權力，負責確保大學的發展方向，統籌與監督校內事項，并擁有所有工作人員的人事任免權。行政委員會是大學的基本決策機構，負責批準學校各項重要事項，如合同、財務預算、款項支出、校長報告等。學術委員會是負責教學與科研方面的決策與咨詢機構，負責制定教學與科研的發展框架，制定內部教學評估規則，促進科技與社會相互作用等。[6]此外，部分大學設置內部審計小組（Comité dAudit interne）對本校進行內部審計，部分大學設置內部質量保障小組（Cellule dAssurance Qualité）對本校教學與科研質量進行評估。

三、法國高等教育問責的內容

21世紀以來，法國高等教育的教學、科研、社會服務與國際化四大職能的范圍有所擴大，內涵有所外延。教學、科研、社會服務和國際化使命的達成情況成為法國高等教育問責的重要內容。2007年以來，法國高等教育經歷了兩次大學自治改革，高校獲得了大學自主權，資源使用情況成為法國高等教育問責的另一重要內容。

（一）教學、科研、社會服務和國際化使命達成情況

法國的高等教育職能包括教學、科研、社會服務和國際化四個方面。進入21世紀后，隨著博洛尼亞進程的縱深發展和法國社會經濟的跌宕起伏，高等教育的四大職能均有所細化與深入。2013年，依據這四大職能，《教育法》規定了公立高等教育事業的六大使命：（1）提供高等教育和終身教育;（2）進行科學技術研究，并傳播利用其成果;（3）提供學業與職業指導，促進職業融入，滿足社會需求;（4）通過人文與社會科學的發展傳播人文主義文化，傳播科學、技術與工業文化;（5）參與歐洲高等教育與科研空間的建設;（6）進行國際合作。[7]由此，高等教育的職能與使命的達成與否成為法國高等教育問責的重要內容。

由于高校的行為難以量化與可視化，僅靠主觀判斷評定高校四大職能使命達成與否是非常困難的。為了更好地評估與比較高校的行為，進而形成對高等院校的激勵機制，每年法國的《年度績效計劃》（Projets Annuels de Performance）會制定不同的績效指標，以此為依據考核高校職能的達成情況，從而促進高等教育質量與效益的提升。2017年的《年度績效計劃》制定的績效指標如表1所示。

在教學使命的達成方面，法國不僅關注高校提供的普通高等教育的質量，也關注高校繼續教育體系的建設。在提供普通高等教育方面，公立高校應無差別地為所有有意愿與有能力進入高等教育的人提供高質量的科學、文化、職業教育與培訓，并為殘疾學生提供便利條件以保障和支持他們的學習。[8]高等教育的質量可以在學生的學業成功率與輟學率等指標中體現。在提供繼續教育方面，高校應開設成人教育，或開展職業培訓，以滿足個人或集體獲得繼續教育的需求。高校所提供的繼續教育的數量與時長是衡量高校繼續教育使命達成與否的重要指標。

在科研使命的達成方面，重點關注高校科研的發展以及科研成果的產出質量。高校應致力于各學科科研的發展，尤其是人文社會科學、基礎學科研究、應用科學與技術方面的科研發展。高校應培育青年研究員，扶植科研新團隊，同時加強交叉學科、互補學科的研究團隊之間的聯系。法國既重視科研成果的數量與質量，同時也十分重視其國際影響力。在2017年的績效指標中，在歐盟范圍、世界范圍以及法國-德國-英國范圍內法國研究人員發表的科研成果所占比例以及學術成果的影響因子是兩大類評價指標。

在社會服務使命的達成方面，主要考察高校服務于經濟、科技、文化發展的能力。在為經濟發展提供服務方面，重點關注高校通過提供服務所獲得的經濟效益、畢業生的就業率以及科研成果轉化為生產力的能力。因此，高校的教學與科研的發展應立足于區域與國家的需求，與其他社會經濟部門相聯系，為社會經濟的規劃與發展作出貢獻。在為科技與文化發展提供服務方面，高校應促進科學文化的傳播，促進文化、科學、藝術、體育等領域的不斷創新與發展;應豐富與發揚法語地區的語言與文化，參與國家遺產文化的研究與開發;應出版科技文化出版物，并參與博物館、信息文獻中心和數據庫的創建與擴展。[9]

在國際化使命的達成方面，高校有參與歐洲一體化與全球范圍國際化兩個層面的責任。在歐洲一體化方面，法國高校應參與歐洲高等教育空間的建設，注重與歐盟內部伙伴國家的合作關系，在政府規定的框架內參與歐洲以及世界范圍內的高等教育合作協定。在全球范圍內，高校應確保接收外國留學生，支持法國海外機構的發展，參與國際科學、文化領域的研究與會議，與海外高校交流合作。法國政府重點關注歐洲乃至世界范圍內的學生流動、國際聯合培養學位數量、科研與碩博士項目對于海外學生的吸引力、與歐盟成員國的教學與科研協作等指標的達成。

（二）高等教育資源的使用情況

法國政府2007年頒布的《大學自由與責任法》與2013年頒布的《高等教育與研究法》是法國大學邁向自治的改革嘗試。改革后，法國政府將財政自主權、人事管理權、不動產產權下放給大學。在賦予高校新的自主權后，法國政府要求大學也相應地承擔起相關責任。因此，高等教育資源的使用情況成為法國高等教育問責的另一項重要內容。高校必須就財政資源、人力資源、不動產資源的使用情況向利益相關者做出解釋說明，并在不合理使用情況下承擔相關責任。

在財政資源使用方面，法國大學的責任體現在保障經費使用的效率。大學自治改革后，法國大學可以自主制定100%的財政預算，但在制定本年度的財政預算計劃時，需要認真研究前幾年的預算報告，進行仔細核算，并向公權機關和社會公眾公開其預算情況，接受外部監督。其預算的使用情況也需要接受內外部的審計。在內部進行經費分配時，大學需要建立合理的分配程序，并在實際分配過程中隨時優化分配程序。[10]此外，大學可以設立基金會，接受私人捐款。在吸收私人資金之后，大學應確保資源利用最大化，需要向捐贈者解釋說明資金的利用情況，捐贈人也有權對大學的資源利用情況進行問責。

在人力資源使用方面，法國大學有責任提高人力資源使用的效果和效率。在招聘教職工時，大學應根據自身的優勢學科與重點發展學科來決定招聘的領域。隨著知識的更新迭代，大學需要制定教師培訓計劃，更新教師的知識與職業技能。大學應通過合理的績效評估政策來評估教職工的工作表現，通過公平公正的晉升政策、獎勵機制來激勵出色的教職員工，以吸引與留住優秀的人才。此外，大學應制定合理的薪酬管理計劃，保證教職員工工資的按時足量發放。[11]

在不動產資源使用方面，法國大學有責任合理使用并維護大學的不動產資源，并提高不動產的使用效率。大學自治改革后，法國大學可向政府提出變更不動產產權的要求。提出此要求的大學應制定校園不動產的管理政策，承擔起不動產的維修與翻新責任，并保證不動產的空間資源利用率。為了提高不動產的利用率并增加收入，在經過主管部門批準之后，大學可以將不動產轉租給第三人。[12]對于擁有多個校區的大學來說，每個校區的人數與利用率都是問責的內容。

四、法國高等教育問責方式

進入21世紀以來，法國高等教育問責制在程序和方式上不斷改進調整，目前形成了一套包括契約型管理、評估、認證和績效管理等在內的較為完整的問責體系。

（一）契約型管理

1989年，法國進行了政府與高校的合同制改革，在法國高等教育領域引入了契約型管理模式。所謂的“契約型管理”是指高校制定自身的發展目標和計劃，通過協商機制與政府達成契約;根據契約規定，政府給予必要的政策與經濟支持，并在一定周期內對高校進行考核評估，按照考核評估結果對高校予以激勵。[13]每隔四年，每所高校都要準備一份合同，與政府協商談判。合同完全由高校自主擬定，政府不會為此設定任何先決條件。這意味著高校可以自主確定自身發展方向、教學與科研發展目標等有關高校發展的重大事項。合同制的實施是大學自治提升的標志，它使得高校處于與政府平等協商與談判的地位，促進了政府與高校之間的有效對話。法國用賦予高校自主權、主動性與強化責任的方法取代了之前傳統的中央集權制，高校被置于高等教育體系的核心。同時，政府通過合同對高校進行宏觀管理與遠距離駕馭，對高校合同目標的達成進行評估與考察。若高校在上一個合同期內沒有履行好當初雙方達成一致的合同，政府將不再與高校續簽合同。

2007年《大學自由與責任法》進一步確認了合同制在高等教育管理體制中的核心作用。2013年，為了應對法國高校辦學質量下降以及國際排名降低的問題，《高等教育與研究法》提出進行大學區域性整合，將地域相近的高校進行優勢重組，形成新的大學共同體（Communauté duniversités et établissements，COMUE）。政府與高校之間的合同不再是政府與單個高校簽訂，而是與大學共同體內的高校共同簽訂，簽署頻率由四年簽署一次更改為五年簽署一次。新的五年合同的內容包括兩個部分：第一個部分是適用于區域內所有高校的教育與研究的發展路線，另一個部分是適用于單個高校的發展策略。適用于單個高校的內容依然由各個高校自主擬定，并經由高校的行政委員會批準通過。[14]

（二）評估

評估是指：“用于衡量系統質量，判斷人力、財力資源使用情況的一套程序和標準。評估可以提供關于過去行為或目前狀態的信息，以進行未來行動的預期。”[15]總的來看，法國高校的評估采用自我評估與外部評估相結合的方式。

對于法國高校來說，自我評估是對其一段時間內的行為活動進行批判性總結并加以改進的過程。由于各個高校的特征與發展方向各不相同，自我評估過程沒有統一的標準，評估的內容與指標由高校自行選定。例如，評估的內容可以包括教學、科研、學生就業、國際化程度、校園與學生生活、信息技術的使用等，評估的指標可以包括協調性、有效性、效率、參與度、確切性等。高校自我評估的結果會形成一份自我評估報告，作為高校外部評估的重要參考依據。[16]

法國高校的外部評估主要由第三方機構高等教育與研究高級評估理事會進行。高等教育與研究高級評估理事會在2013年《高等教育與研究法》頒布后建立，取代了之前的高等教育與研究評估署（AERES），負責對高等教育與研究的相關機構進行評估。由獨立的第三方機構進行評估，可以加強對其他高等教育利益相關者的監督，避免政府對高等教育問責的獨攬式操縱。評估理事會的人員組成具有廣泛的社會參與性，其委員會成員包括了教師、工程師、研究員代表、學生代表、國民議會議員、參議院議員、法國和外國知名人士（其中至少3名來自私營研究機構，至少3名來自外國評估機構）。[17]多樣化的人員組成保證了各利益相關者參與高等教育評估，也保證了評估過程的相對客觀性與全面性。

法國《研究法》（Loi de la Recherche）第L114-3-1條規定，高等教育與研究高級評估理事會的評估原則為客觀、透明和公平。在評估負責人的任命過程中，注重選擇擁有國際最高水平的、中立的、學科均衡的專家學者。評估理事會可以對評估對象直接進行評估，也可以通過對其他評估機構評估過程的認證進行間接評估。在高等教育的評估方面，評估理事會共有五種職責：（1）評估高等教育機構，如有必要，對其他評估機構的評估程序進行認證;（2）對高校的教學及文憑進行評估;（3）確保高等教育與研究的人事評估中體現法律所規定的人員使命;（4）保證高等教育與研究人員發揮傳播科學技術與工業文化的作用;（5）對高等教育與研究接受的公共資金或投資項目進行事后評估。評估理事會也可以在歐洲或國際項目的框架下，在其他機構的邀請下參與國外或國際高等教育和研究機構評估。[18]

高等教育與研究高級評估理事會的評估報告在互聯網上向社會公眾公開。評估結果不作為政府向高校撥款的依據，而只是作為高校進一步改進未來工作的依據。評估理事會根據評估結果為高校的發展提出建議，促進高校反思自己的不足，進而提高教學與研究的質量。

（三）認證

伯頓·克拉克與蓋伊·尼夫主編的《高等教育百科全書》對認證的定義是：“認證是指高等教育中，通過審查或評估或二者兼而有之，使得院校或院校中的專業得到認可，表明其達到了可接受的最低標準的質量控制和質量保證的過程。”[19]在法國，認證由高等教育與研究部以及其下屬的各專業委員會負責進行。

高等教育與研究部負責對所有頒發國家文憑的高等教育與研究機構進行認證，確保其提供的教育與培訓符合國家培訓框架的要求。認證內容主要是確認機構所提供培訓的質量與連貫性，保證機構有能力跟蹤每位學生的學習過程和未來發展，確保機構能夠動員所有人力、物力與財力資源來開展教學服務。[20]

高等教育與研究部下設的各專業委員會負責在各自的領域內開展專業認證。例如，工程師職銜委員會負責工程類課程與專業的認證。法國《教育法》第L642條規定，工程師職銜委員會可以決定私立工程師學校是否能夠提供工程教育，并確認其提供的教育是否足以頒發工程學位。在經過工程師職銜委員會的認證后，行政主管部門才可以頒發工程師職稱。在征求工程師職銜委員會意見后，國家確認是否承認在國外取得的工程師文憑和職稱。在符合法律規定，并得到工程師職銜委員會認可的情況下，行政主管部門可以向成功通過考試的自學技術人員、函授學員、具有五年工業實踐經驗的技術人員等頒發工程學位。[21]在工商管理領域，2001年創立的國家商業管理文憑認證委員會負責商學院的學位認證和課程質量控制。國家商業管理文憑認證委員會審核各商學院的教育環境、財政基礎、人力資源情況，評估課程實施以及院校發展目標，并提出改進建議。只有通過了國家商業管理文憑認證委員會的認證程序的高等商學院才被授予頒發文憑的資格，委員會也可根據情況撤回高等商學院已經頒發的文憑。[22]此外，大學科技學院國家教育委員會負責制定或修改大學科技學院的培養方案，保障職業教育與培訓的質量，對頒發技術文憑的項目提出改進建議。

（四）績效撥款

在新公共管理思想的影響下，為更加合理與高效地分配高校財政資金，激勵高校追求卓越，法國政府引入了績效撥款制度。在法國，績效撥款是指根據大學的活動與績效指標的達成在大學間分配財政預算的一種財政撥款方式。

在進行改革之前，法國采用的高校撥款方式為合同撥款與基于學生、教職員工數量的公式撥款相結合的方式。其中，合同撥款占20～30%，公式撥款占70～80%。舊的撥款方式使得大學缺乏競爭意識，缺乏提高教學與科研效益的動力。為此，法國進行了高校撥款方式的改革，以提高高校的績效，提高法國大學的國際競爭力。2006年，法國制定了高校的績效指標（詳見表1）。2007年，法國《公共政策總修訂》（La révision générale des politiques publiques，RGPP）指出，大學的預算資金的分配必須以績效為基礎，這是大學自治的關鍵條件之一。[23]2009年，法國議會上議院做了一份名為《大學撥款：按照大學活動和績效分配經費的制度》（Le financement des universités：pour un système de répartition des Moyens à lActivité et à la Performance）的報告，正式引入高校績效撥款制度。在這一制度模式下，80%的高等教育經費根據參加考試的學生人數和發表研究成果的教師與研究者的數量進行分配，20%的經費根據大學在教學與科研方面的績效進行分配，其中，教學績效包括本科生畢業率、頒發的碩士學位數量等指標，科研的績效指標為大學中科學研究中心的評級，級別為A+，A，B或C。[24]績效撥款制度的引入，使得政府以結果為導向，以績效為標準，根據高校的實際表現來分配高等教育經費。撥款不再是以入學的學生人數來撥給，而是根據參與考試的學生人數;也不再是以教職工數量來撥給，而是根據活躍的教師與研究者，即積極發表研究成果的教師與研究者的數量;不再根據大學與政府磋商的合同撥款數目如數撥給，而是根據績效指標的達成情況。法國績效撥款制度的引入促進了高等教育效率與效益的提升，使得緊張的教育經費得到相對合理的分配。

五、法國高等教育問責制的特點

（一）政府占主導地位的多元問責主體結構

傳統上法國是一個中央集權的國家，在高等教育領域實行高度集權的管理體制。政府通過直接的干預與控制對高等教育進行問責。進入21世紀之后，隨著大學自主權的擴大和高等教育管理體制的變革，法國高等教育問責主體呈現多元化特征。這些多元化的問責主體不僅包括限于上級教育行政管理部門，也包括教師、學生等高等教育內部的利益相關者，而且來自市場和社會層面的高等教育體系之外的多種力量也不同程度地參與到高等教育的問責中，如第三方機構、工商企業、新聞媒體、家長等。他們在高等教育管理中發揮有效的監督作用，提升了高等教育問責過程的透明度，密切了高等教育與外部的聯系。同時，法國之外的外國知名人士也參與到法國高等教育問責中來，如高等教育與研究高級評估理事會的國外成員參與到法國高等教育的評估中，為評估過程提供建議與咨詢。在新公共管理思想的指導下，雖然政府向高校讓渡了一些管理權，但仍然在高等教育問責制的實施中占據主導地位。政府在高等教育領域的角色逐漸由事無巨細的微觀控制向遠距離駕馭的宏觀調控轉變。代表政府部門的高等教育與研究部及其下屬的研究院、專業委員會等負責高等教育政策的制定，進行學位認證、課程評估，引入高等教育績效管理，把握高等教育發展的大方向。政府占主導的多元問責主體結構既保證了問責過程多方力量的制約與問責結果的相對客觀，又保障了國家高等教育大政方針的實現和高等教育的健康發展。

（二）大學自治與問責相對平衡

法國高等教育的自治與問責是一對由來已久的矛盾，如何處理好自治與問責之間的關系一直是其高等教育改革發展的重要問題。進入21世紀，隨著新公共管理思想的涌入和歐洲高等教育一體化進程對大學自治的呼吁，法國政府接連出臺相關法律，將財政自主權、人事管理權、行政自主權等權力重新歸還給大學，并通過合同制強化了大學的“契約式”自治。但是正如克拉克·克爾指出的那樣，“自治并不是一種權利，自治必須不斷地獲得，而且通過負責的行為和對社會有效的服務去獲得”[25]。法國政府在賦予大學自治權的同時，也加大對高等教育效率、效益和生產性的監督、質詢與評價，責成高校履行其相應責任，以高質量的成果證明其貢獻和影響力，接受來自政府、社會、市場以及高校內部力量等多種利益相關者的問責。自治與問責作為法國高等教育治理變革的雙重向度，在矛盾斗爭中共生共存，二者因應形勢的變化不斷趨向相對平衡。

（三）應答性問責與獎懲性問責相結合

法國高等教育問責具有應答性與獎懲性相結合的特征。問責主體既要求高校就相關情況作出必要的解釋或說明，又要求高校承擔行為失當或違法、瀆職、失職等造成的后果。在政府與高校簽訂合同時，高校要對自身情況進行全面說明，明確自身發展方向，從而爭取政府的信任與支持。在新一輪合同簽訂時，需要考慮前一個合同的執行情況、考慮高校績效指標的完成并參考高等教育與研究高級評估理事會對高校的評估。如果高校在上一個合同期內沒有履行好合同約定，政府將不再與高校續簽合同。在接受第三方評估時，被評機構需要與評估機構進行多次交流，并對評估機構提出的評估報告作出反饋。在認證方面，如果高校提供的專業教育無法通過專業委員會以及高等教育與研究部的審核，就將會失去辦學以及頒發學位的資格。根據高校的績效管理系統，20%的經費根據大學在教學與科研方面的績效進行分配，績效越好的高校就能夠獲得更多的經費來支撐未來發展。雖然根據績效來分配的經費占比較少，但與法國之前實行的按學生、教職工數量撥款與合同撥款的方式來比，已經呈現出了獎懲的特征。高校根據績效指標的要求積極采取措施進行改進與提升，以獲得更多的資金和更好的社會聲譽。法國應答性與獎懲性相結合的高等教育問責制度，既激勵高校提升質量和效益，保障高等教育信息公開，又警示高校承擔責任，履行相關義務。

六、對完善我國高等教育問責制的啟示

（一）擴大高等教育問責主體

目前，我國的高等教育問責以政府為主體，而缺乏其他力量的參與。我國高等教育問責的實施方式，如本科教學評估、學科評估等，均是政府主導的教育行政部門對于高校的自上而下的問責，問責程序非常態化，由此不僅導致學生、家長等高等教育消費者的意愿難以表達，工商企業的需求被忽視，社會公眾、新聞媒體等主體的知情權與監督權難以被滿足，而且導致政府在高等教育領域直接干預過多，問責效果大打折扣。由于高等教育是關涉高校、政府、社會等多方利益的系統工程，高等教育問責的主體也應向多種利益相關者延伸，使得高等教育受到來自多方力量的有效制約，從而使得高校更好地擔負起其應有的責任，滿足多方利益相關者的利益需求。在法國的高等教育問責制度中，既有采取合同制、認證、績效撥款等方式進行問責的政府部門，也有進行院校評估的第三方評估機構，同時，工商企業、學生、家長、社會組織等高等教育利益相關者也會通過多種方式參與到高等教育問責中。我國可以借鑒法國高等教育中設置多元問責主體的實踐經驗，促進工商企業、學生、家長、第三方機構、新聞媒體、社會組織等主體行使問責權，建立起政府問責與社會問責、內部問責與外部問責、同體問責與異體問責相結合的多層次、寬領域的高等教育問責制。[26]多元化的問責主體不僅有助于保證高等教育問責的公正性、客觀性與全面性，提高高等教育的質量與效率，同時也是從行政主導走向多元共治的中國大學治理轉型的必經之路。[27]

（二）注重自治與問責的平衡

如果把大學自治看作是一種權力的獲得，而高等教育問責則是一種責任的界定、說明與追究。權力與責任是一對矛盾統一體，應相伴而生，相輔相成。若有權無責，會導致腐敗滋生，秩序失控;若有責無權，則會導致結構失衡，矛盾激化。因此，沒有無責任的權力，也沒有無權力的責任。在高等教育治理變革中，應注重建立大學自治與問責間的相對平衡，既要明確政府與大學之間權力的邊界，確立政府“權力清單”，進一步擴大和落實大學的辦學自主權，又要重建政府與大學責任的邊界，構建因權履責的制約體系，防止責任逃避、責任轉移或權限侵犯促使權力在不同層級之間的結構性轉移。

大學自治是中國高等教育一直以來追求的目標。1985年，中共中央發表《關于教育體制改革的決定》，開啟了擴大大學自主權的改革之路。隨著政府權力的逐漸下放、市場經濟的發展以及高等教育的大眾化，對于高等教育的問責也納入政府視野中。目前我國高等教育問責程序是非常態化的剛性問責，政府與大學之間的關系存在著信任危機。在大學自治與問責之間，我國高等教育尚未建立起相對平衡的機制，具體表現在要么片面地強調大學自治而忽視對高校的問責，要么片面地強調政府問責而影響大學自主權的落實。法國高等教育自治與問責相對平衡的實踐做法值得我國借鑒。一方面，政府可以通過契約型管理加強對高校的宏觀管理，不斷構建政府與大學之間的信任關系;另一方面，政府可以設計完備與可行性高的問責程序，通過問責制度的強化與完善來保障大學自主權的落實。

（三）強化事前問責與事中問責的建設

我國高等教育問責制度具有明顯獎懲性特征，注重事后問責。如《普通高等學校本科教學工作合格評估實施辦法》規定：“對結論為‘暫緩通過和‘不通過的學校，將采取限制或減少招生數量、暫停備案新設本科專業等限制措施。整改期滿后由學校提出重新接受評估的申請，仍未通過的學校，將認定為教育教學質量低下，依據有關法律給予相應處罰。”[28]然而，我國的高等教育問責卻缺乏對于行為計劃的事前問責與高校正在進行行為的事中問責。事后的問責只是“亡羊補牢”，行為失當而導致的損失與不良影響往往無法挽回，但仔細分析問題之后，就會發現在事前與事中階段，都有隱藏的問題可以追蹤。因此，高等教育問責應是融事前問責、事中問責、事后問責為一體的問責制度，環環相扣，缺一不可，既要重視“問題發生后怎樣解決問題”的結果導向型問責，對失職情況進行反思與責任追究，又要重視問題計劃與進行過程中的風險管理，在進行高等教育活動之前與進行活動的過程中實施監督，以避免問題，強化責任。在此方面，法國實施了兼顧事前問責、事中問責、事后問責的高等教育問責制度。大學與政府之間簽訂合同進行契約型管理，大學自主制定未來發展目標與規劃，政府和其他利益相關者通過評估、認證等程序對其進行監督與持續追蹤，并根據績效情況對高校進行獎懲性處理。這種集事前問責、事中問責、事后問責為一體的問責制度，值得中國批判性借鑒。

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（責任編輯陳志萍）

收稿日期：2019-11-11

作者簡介：李默妍，浙江大學教育學院博士研究生;劉淑華，浙江大學教育學院副教授，浙江大學國際教育研究中心副主任，教育學博士。（杭州/310028）

本文系國家社科基金一般項目“公立高等教育問責運行機制研究”（17BGL171）的成果之一。