精準扶貧的實踐現(xiàn)狀及完善路徑

摘 要：貧困一直是困擾著我國發(fā)展的現(xiàn)實問題，政府長期致力于探索扶貧開發(fā)的有效模式，精準扶貧是我國為全面實現(xiàn)小康社會的目標，提升貧困人民的生活水平而提出的重要戰(zhàn)略決策，文章就精準扶貧的背景論述粗放扶貧的不適宜性，從精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核剖析精準扶貧的內(nèi)涵，并根據(jù)精準扶貧在識別中排斥貧困、幫扶中資源錯位、管理不到位、考核標準較單一且短淺等方面的問題提出了針對性的突破路徑。

關(guān)鍵詞：中國;精準扶貧;完善路徑

隨著我國經(jīng)濟形勢的發(fā)展以及貧困戶自身需求的變化，我國的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略也在不斷根據(jù)實際情況作出調(diào)整。精準扶貧是我國根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展情況更新扶貧治理體系的必然結(jié)果，推動我國的扶貧開發(fā)由以往的以貧困縣、貧困村、集中連片特困地區(qū)為扶貧對象的區(qū)域性扶貧逐漸發(fā)展為以貧困戶為扶貧對象的微觀精準扶貧。

一、精準扶貧的背景

我國的扶貧開發(fā)工作自開始便創(chuàng)造了豐碩的扶貧成果，帶領(lǐng)大規(guī)模的農(nóng)民擺脫貧困，但是原有的開發(fā)式扶貧已無法適應(yīng)當前呈現(xiàn)分散、差異化特征的貧困群體的需求，遺留下了貧困人數(shù)不清、情況模糊、扶貧資源指向偏差等突出問題，必須做出改善與調(diào)整。

以往的開發(fā)式扶貧以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主要手段，通過擴大貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件來幫助貧困戶擺脫貧困。然而粗放的開發(fā)式扶貧愈發(fā)不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展與貧困地區(qū)實際發(fā)展的要求，一方面是開發(fā)式扶貧自身存在弊端，首先，開發(fā)式扶貧的方式較粗放，針對性不強。全國的扶貧措施大致相同，通過大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施或者投入生產(chǎn)要素帶動當?shù)亟?jīng)濟，未考慮到不同地區(qū)不同貧困戶的多樣性發(fā)展需求，如，在缺乏市場調(diào)研與需求評估的背景下，盲目地讓貧困戶開展養(yǎng)殖、種植類生產(chǎn)活動，貧困群體無法產(chǎn)生足夠的內(nèi)生動力，存在脫貧成功后返貧的風(fēng)險。其次，偏離扶貧目標，實施過程中資源浪費。由于開發(fā)式扶貧實行的是區(qū)域脫貧且監(jiān)督不到位，扶貧資源被地方大戶占用的可能性大，產(chǎn)生了扶貧資金被挪用、人情扶貧或關(guān)系扶貧等不良現(xiàn)象，加劇收入分配的不平等，貧困群體愈發(fā)處于不利地位，很難利用現(xiàn)有資源實現(xiàn)脫貧。再次，開發(fā)式扶貧多是解決貧困地區(qū)已經(jīng)存在的問題，沒有深入探究貧困戶的致貧原因，導(dǎo)致深層次的貧困根源并沒有被徹底阻斷，經(jīng)濟形勢一旦發(fā)生變化，貧困戶會陷入脫貧后再次返貧的惡性循環(huán)。另一方面，與外部環(huán)境發(fā)展變化脫節(jié)。首先，經(jīng)濟增長速度放緩，經(jīng)濟發(fā)展形式發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，第二三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的比重上升，農(nóng)業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展的效用逐漸下降，農(nóng)民依靠增加農(nóng)業(yè)收入擺脫貧困越來越不切實際。其次，多年的扶貧開發(fā)使我國貧困人口的規(guī)模逐漸縮小，繼續(xù)沿用以整個貧困地區(qū)為靶向的扶貧政策，無法準確投入扶貧資源，勢必導(dǎo)致扶貧資源的浪費以及真正貧困戶的需求得不到滿足。[1]粗放式的扶貧專業(yè)性、精準性不強，扶貧質(zhì)量差、效率慢，只是緩解了我國的貧困問題，遺留下許多麻煩、棘手的“疑難雜癥”。

二、精準扶貧的內(nèi)涵

為彌補開發(fā)式扶貧的不適應(yīng)性，我國創(chuàng)造性地提出精準扶貧戰(zhàn)略。根據(jù)中辦發(fā)[2013]25號文件，精準扶貧是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)ω毨艉拓毨Т鍖嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理和精準考核的治貧方式，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。[2]

精準識別是指通過一系列專業(yè)、科學(xué)的技術(shù)手段分析貧困群體的相關(guān)數(shù)據(jù)，根據(jù)所得數(shù)據(jù)對貧困群體進行識別，篩選出符合扶貧標準的貧困戶，并且精準識別出貧困戶的致貧原因。精準幫扶是指立足當?shù)氐膶嶋H狀況，運用多樣化、具有針對性的幫扶措施，為識別出的貧困戶提供脫貧所需的必要條件，幫助貧困群體發(fā)展自身脫貧能力。精準管理既是指對扶貧對象的信息進行管理、統(tǒng)計分析，對建檔立卡的農(nóng)戶實施動態(tài)監(jiān)測，也指對扶貧中的識別、實施等環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，確保扶貧措施貫徹到位，扶貧資金用到實處的過程。精準考核是指在扶貧工作結(jié)束后，對扶貧措施的實施效果、可持續(xù)性進行綜合考量，通過扶貧項目的落實情況考察扶貧部門的工作成效。

三、精準扶貧的合理之處

（一）克服了以往粗放的“大水漫灌”式扶貧開發(fā)的弊端。

精準扶貧減少了覆蓋面廣、內(nèi)容統(tǒng)一的普適化扶貧開發(fā)項目，針對扶貧對象多樣化的脫貧需求，實行針對性、差異化、具體化的扶貧項目，將扶貧資源落實到具體的貧困人口身上，有利于抵消區(qū)域開發(fā)式扶貧減貧效應(yīng)的下降，實現(xiàn)扶貧資源的效用最大化。

（二）能夠激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力以及可持續(xù)發(fā)展能力。

精準扶貧提供充足的機會讓貧困群體可以參與到改善自身經(jīng)濟狀況的活動中，盤活貧困地區(qū)的可利用資源，讓貧困人口能夠最大限度地發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，改善生存環(huán)境。精準扶貧使貧困戶的特殊需求得到關(guān)注，通過政府賦予的適當機會，樹立貧困戶對自己的生活狀況、經(jīng)濟發(fā)展、幸福未來考慮并愿意負責(zé)及努力的觀念，把脫離貧困當成是自己的責(zé)任，把握機會，創(chuàng)造幸福。

（三）有利于阻斷對貧困地區(qū)的社會排斥。

精準扶貧除了為貧困戶提供發(fā)展資金外，還通過一系列的措施為貧困人口構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動貧困地區(qū)群眾的積極性與能動性，鼓勵貧困人口參與到脫貧攻堅的活動中，掌握提升自我價值的知識與技能。通過提升當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生水平，增加教育的投入成本、完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拓展活動空間等逐步完善貧困群體的生存狀況，培育貧困人口的人力資本、文化資本、社會資本，并將其所擁有的社會資本轉(zhuǎn)化為能夠刺激經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，從而減少社會排斥，促進社會融合。

四、精準扶貧的困境

精準扶貧雖已克服了開發(fā)式扶貧的諸多弊端，但是在貫徹落實的過程中仍然存在著不足之處。

（一）精準識別方面

國家制定的扶貧識別標準以人均純收入為主要考量因素，而由于難以滿足準確、全面統(tǒng)計農(nóng)戶收入的成本和技術(shù)要求，管理扶貧規(guī)模的統(tǒng)計部門缺少對農(nóng)戶收入的精確統(tǒng)計數(shù)據(jù)。省市級只能根據(jù)統(tǒng)計部門所統(tǒng)計的各地貧困發(fā)生率進行名額控制，分配貧困戶的規(guī)模，由省市到縣，再由縣到鄉(xiāng)，自上而下，逐級分解。由于鄉(xiāng)村貧困人口的實際狀況缺乏國家統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)支撐，而且缺少統(tǒng)一的標準，各地識別貧困戶基本上是由村級干部按照各自的標準對本村整體及貧困戶的狀況進行判斷而決定貧困戶名額分配的。加上部分地區(qū)存在基層政權(quán)的制度不完善等現(xiàn)實原因，評選后名單的公示也存在村級干部做主的弊端，使得最終村委會在民主評議中所使用的判斷標準與國家所設(shè)定的識別標準存在較大差距，部分滿足低收入標準的貧困戶得不到幫扶，而相對富裕的農(nóng)戶卻享受到了扶貧待遇。而且“集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃”導(dǎo)致地方部門為了達成集中連片的效果，把部分貧困村或貧困戶排除在扶貧范圍之外，不利于我國全面脫貧的貫徹落實，甚至?xí)哟筻l(xiāng)村的貧富差距，貧困戶處于不利的發(fā)展地位，越來越難以通過幫扶措施獲得經(jīng)濟收入。[3]

（二）精準扶持方面

首先，扶貧項目沒有針對性地考量貧困人口的實際需求。目前的扶貧項目中仍然存在著依靠大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施帶動當?shù)厣a(chǎn)發(fā)展的扶貧方式，對于部分貧困戶來說，更為可靠、有效的資源是市場信息，比如，果農(nóng)真正所需的不是一味地追求擴大果園規(guī)模，提高生產(chǎn)效率，而是要有暢通的銷售渠道將水果賣出去，能夠把付出的勞動及時間成本及時轉(zhuǎn)化為可再投入的資本。

其次，扶貧項目所需的技術(shù)、資金、能力與農(nóng)戶自身所具有的技術(shù)、資金、能力不匹配。[4]由于城市化程度的不斷加深，貧困地區(qū)的年輕勞動力大量外遷，農(nóng)村空心化，留在農(nóng)村的多是年邁的老人、無勞動能力的孩子或者知識水平較低的婦女。部分扶貧項目中需要受扶助者具有一定的知識水平、勞動能力、資金積累，項目的開展會受到貧困農(nóng)戶自身知識、技術(shù)、能力、資金的限制，從項目中受益的多是相對富裕的農(nóng)戶，導(dǎo)致扶貧資金浪費，扶貧效果不明顯。

最后，每個農(nóng)戶的致貧原因、家庭狀況都不相同，采取統(tǒng)一的扶貧策略必然會導(dǎo)致一部分的貧困戶無法從中受益，而另一部分貧困戶受到資源傾斜的優(yōu)待。扶貧政策具體的實施內(nèi)容及流程主要是由上層管理者制定的，缺少深入調(diào)研，往往會與貧困地區(qū)的現(xiàn)實狀況有偏差，而且基層在實施扶貧項目過程中缺少動態(tài)調(diào)整的自主性與能動性，無法精準、有效地為貧困農(nóng)戶的多樣化需求對接個性的扶貧方式。

（三）精準管理方面

由于做到完備的實時監(jiān)測需要高額的人工、時間與技術(shù)成本，對扶貧對象實時信息的動態(tài)管理不到位，更新不及時，一些已經(jīng)擺脫貧困的農(nóng)戶依舊留在扶貧對象的行列，而新出現(xiàn)的貧困戶卻因名額限制、信息滯后等原因被排斥在外，不利于扶貧資源的流動。

（四）精準考核方面

單一的考核標準無法準確評析扶貧對象的實際狀況是否得到改善。僅從收入方面判斷扶貧對象的變化，很難證實扶貧對象其他方面的需求也得到了滿足，比如，貧困戶家庭缺少教育資源或醫(yī)療資源，強調(diào)增加收入?yún)s無法有效緩解其困境。補其所缺，核其所補才是重中之重。

考核的時效存在局限性。短期的考核，會使得一些地方扶貧部門的負責(zé)人追求短期成效，在貧困戶識別環(huán)節(jié)排斥十分貧困且脫貧能力不強的貧困人口，而是有選擇地扶助自身條件較好且發(fā)展能力較強的農(nóng)戶作為扶貧對象，據(jù)此獲得績效考核的獎勵，然而這種投機取巧的做法不利于我國脫貧工作的長遠發(fā)展。

五、精準扶貧的完善路徑

（一）完善有效識別，精準扶貧對象

針對扶貧對象的詳細純收入信息可得性不高等原因，要重新調(diào)整評定貧困標準的方法。完善有效精準識別機制，能夠減少在貧困識別過程中出現(xiàn)的排斥貧困戶的問題，從而使扶貧資源用到實處。衡量貧困狀況不能僅靠純收入這一指標，還需考慮其他方面的影響因素。應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平與農(nóng)村生活狀況制定多維貧困識別標準，涵蓋貧困農(nóng)戶的孩子的教育投資成本、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的需求。實現(xiàn)對扶貧標準的動態(tài)管理、適時調(diào)整，使扶貧標準所限定的扶貧規(guī)模最大限度地囊括有切實需求的貧困農(nóng)戶，擴大精準扶貧的覆蓋面。對于滿足貧困標準的貧困群體，提供相應(yīng)的扶貧資源，使其獲得公正的發(fā)展機會。

（二）優(yōu)化資源配置，滿足多樣化需求

扶貧的對象是貧困戶，核心是推動貧困戶的發(fā)展，扶貧方式的選擇應(yīng)深入實際，了解扶貧對象的切實需求，結(jié)合經(jīng)濟環(huán)境與現(xiàn)實狀況，調(diào)整扶貧的側(cè)重點，既要有生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃，也要有市場營銷渠道，既要投入資源，也要利用貧困地區(qū)自身優(yōu)勢。提升扶貧主體的滿意度，避免扶貧資源供不配需造成浪費。

深入把握致貧原因，調(diào)整扶貧資源的配置結(jié)構(gòu)，重視扶貧資源向教育、醫(yī)療等方面的傾斜。運用分類扶貧的方式，對不同類別、不同需求的貧困村、貧困戶實施差別化、針對性的扶貧策略，因人因地施策，最大化發(fā)揮扶貧資源的效用。針對扶貧對象的需要，為其量身定制個性化的扶貧對策，存在健康問題即補充醫(yī)療衛(wèi)生資源，存在無致富本領(lǐng)問題就提供教育資源，對癥下藥，實現(xiàn)扶貧資源的有效利用。

重視教育資源的配置，發(fā)揮教育在精準扶貧中的重要作用。“扶貧先扶智”，通過發(fā)展貧困地區(qū)的教育，提高貧困戶的綜合素質(zhì)與專業(yè)技能，從根本上阻斷貧困的代際傳遞，實現(xiàn)徹底脫貧。規(guī)劃部分扶貧資源用于建設(shè)涵蓋學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育、職業(yè)教育等全方位的教育精準扶貧體系，著力改善貧困地區(qū)的教學(xué)環(huán)境，提升師資團隊的教學(xué)質(zhì)量，幫助扶貧對象掌握脫離貧困所需的專業(yè)技術(shù)、能力，發(fā)揮精準扶貧的長遠功能。[5]發(fā)展教育，改善教育環(huán)境，豐富貧困農(nóng)戶子女的教育資源，從而切斷貧困的代際傳遞，實現(xiàn)貧困農(nóng)戶脫貧后的可持續(xù)長遠發(fā)展。

（三）下放扶貧權(quán)限，實現(xiàn)精準管理

將扶貧方式選擇權(quán)與扶貧資金的管理權(quán)下放給基層，使地方扶貧部門擁有轉(zhuǎn)移支付扶貧資金的權(quán)限，由地方扶貧部門根據(jù)貧困戶的實際需求有針對性地發(fā)放扶貧資源。并建立公開透明的流程監(jiān)督機制，增加貧困地區(qū)群眾代表與貧困戶在扶貧過程中精準識別與精準幫扶的參與度，讓扶貧過程在陽光下進行，保障扶貧資源的有效利用。

建立貧困戶的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對扶貧對象的信息做好動態(tài)管理，根據(jù)貧困戶的發(fā)展實際，對貧困對象進行人員調(diào)整，使成功穩(wěn)定脫貧的農(nóng)戶退出，新出現(xiàn)的符合標準的扶貧對象及時納入管理系統(tǒng)。[6]并為扶貧對象在脫貧后出現(xiàn)的新問題給予指導(dǎo)，保持脫貧效果的穩(wěn)定性。

創(chuàng)新調(diào)整社會參與扶貧機制，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、市場積極參與、社會組織豐富服務(wù)的多元扶貧體系。精準扶貧僅靠政府是不夠全面的，要構(gòu)建“以家庭為核心，由社區(qū)支持、國家支持、社會（組織）支持等為同心圓構(gòu)成的支持格局”的社會支持網(wǎng)絡(luò)，使貧困群體充分獲取政府及各方面的資源，從而獲得脫貧致富的內(nèi)在動力。[7]激發(fā)社會力量在精準扶貧中的活力，發(fā)揮市場民間組織對扶貧的推動作用，利用其對當?shù)亟?jīng)濟的帶動，幫助貧困戶擺脫發(fā)展困境。

（四）多維標準考核、延續(xù)脫貧效果

考核的標準不應(yīng)局限于貧困戶收入的變動，而是從多方面角度考量貧困戶的生活狀況是否改善，既關(guān)注經(jīng)濟方面的增減，也重視社會、心理層面的改變。革新扶貧效果的考核標準，建立與貧困識別標準相配套的多維考核標準。通過績效考核，對扶貧成效好、可持續(xù)性強的扶貧地區(qū)負責(zé)人給予獎勵，激發(fā)各地區(qū)按照發(fā)展需求和資源優(yōu)勢開展扶貧項目的創(chuàng)造性。

考核應(yīng)結(jié)合當下發(fā)展效益與長遠發(fā)展的持續(xù)性進行評估，避免地方扶貧部門為了追求立竿見影的短期效益，而主觀排斥絕對貧困戶，選擇經(jīng)濟條件較好、發(fā)展能力較強的農(nóng)戶作為扶貧對象的問題。通過入戶檢驗、動態(tài)監(jiān)測的途徑，考核扶貧資源的實際效用以及地方扶貧部門的工作成效。

精準扶貧是基于我國目前發(fā)展狀況的，針對貧困群體的有效政策之一，對我國的未來發(fā)展影響深遠，深入挖掘精準扶貧的內(nèi)生問題，健全精準扶貧的落實機制，是實現(xiàn)貧困地區(qū)、貧困戶從根源上解決自身貧困問題的重要戰(zhàn)略舉措，也是提升我國民眾福利水平、改善民生的關(guān)鍵所在。

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[7]安素霞，侯常興.社會工作破解“扶貧難扶志”困境的路徑分析[J].邢臺學(xué)院學(xué)報，2018，33（1）：78-80.

作者簡介：

崔瑩瑩（1999——），女，山東，江南大學(xué)，本科生，研究方向：社會工作。