立足實際全面實施預算績效管理

譚琪

【摘 要】為全面實施預算績效管理，地方政府要立足實際，加強績效管理問責頂層設計、多方協同聯動、落實主體責任、建立預算績效管理新模式、健全指標體系，規范評價標準。

【關鍵詞】問責機制;多方聯動;預算改革;評價標準

一、背景

“全面實施預算績效管理”是黨的十九大從全局和戰略高度作出的重大部署，要求各級政府樹立正確的政績觀，改革治理方式和預算管理，突出績效導向，落實主體責任。通過全面實施預算績效管理，實現預算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益。因此可以說預算績效管理等同于政府績效管理，是政府管理改革的核心手段。然而在我省這樣一個經濟不發達地區，全面推行預算績效管理著實存在很多困難，它要求現有的利益格局全面打破，改革的阻力可想而知。但全面實施預算績效管理后，將促使基層政府更加注重公共服務的質量和效果，強調低成本運作，從關注投入轉到關注效果，大大緩解我省的經濟壓力和財政收支矛盾。本文擬從分析我省預算績效管理工作開展的現狀和存在的問題入手，結合工作實際，對全面實施預算績效管理的難點進行梳理總結，有針對性地提出對策建議。

二、全面實施預算績效管理的要求和進展情況

根據《中共江西省委 江西省人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》（贛發〔2019〕8號）文件精神，江西省要在3-5年之內實現全面實施預算績效管理，爭取在2022年基本建成具有江西特色的“全方位、全過程、全覆蓋”及“有評估、有目標、有監控、有評價、有應用”的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，全面提升財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果。

為配合改革推進，江西省財政廳開展零基預算改革試點，按照“統籌平衡、量力而行、講求績效”原則擬定了《關于省級部門預算編制實行零基預算試點的通知》。江西的預算績效管理將緊緊圍繞零基預算改革，對試點部門開展預算績效管理，同時對存量資金全面清理，對低效、無效、閑置資金一律收回財政統籌用于更加急需地方，以切實提高資金使用效益，減緩減稅降費帶來的財政資金壓力。

《意見》印發實施以來，省級部門預算項目支出績效目標不僅編報到位，監控也通過信息化手段到位，項目支出績效自評價基本完成。

《意見》印發實施后雖然取得進步，但預算績效管理是個系統工程，要在短時間內全面實施預算績效管理，還需要扎扎實實、一步一步地解決面臨的困難和問題。

三、存在的問題和難點

1.預算績效管理理念有待提升。部分地市對預算績效理念認識不足，有的項目主管部門主觀上認為，財政安排的資金是部門自己的資金，該怎么花、什么時間花，由部門自己確定;普遍將績效管理看成是一項增加工作量的額外工作，對待相關工作時多應付了事，甚至績效管理工作當作是財政（財務）部門的事情，并沒將其作為強化項目管理，實現目標結果導向，提高資金使用效益的一項有效手段;在財政部門內部，少數人員對績效管理認識不清，認為是績效是績效管理部門的事，預算和績效管理結合不夠緊密，宣傳培訓任務還很重。

2.預算績效管理基礎工作較薄弱。省級、市、縣部門預算績效管理水平差距較大。有的市縣專職績效管理人員較少，雖成立了機構，但人員專業化嚴重不足，縣級層面更為突出，致使短期內有些工作未深入，更多停留在表面形式上。

3.預算管理和績效管理脫節。現行部門預算“基數+增長”的編制方式、公用經費支出定額標準長期未作調整、財政安排給部門的資金，特別是一些項目資金，只增不減，部門利益固化。另外江西屬經濟欠發達地區，財政是“吃飯財政”，財政資金僅能保運轉，保基本民生支出。從多年的預算申報情況來看，部分項目是巧立名目，不是真實的項目支出，而是為了彌補運行經費不足或者發放獎勵性工資而設立，這些都不利于績效管理目標考核評價。

4.績效評價指標設置不科學。目前，我省各地績效評價指標設置還處于初期探索階段，大多比照財政部有關參數設置，既難懂也難填，不夠直觀、不夠明晰，特別是一些個性化的項目支出，缺乏既具針對性又切合實際的績效評價指標，一定程度上阻礙了相關工作全面深入開展。

5.績效評價結果得不到充分應用。部分地市績效評價信息向社會公開不到位，公開的內容僻重就輕，績效主體責任落實不到位;績效評價結果與預算安排、政策調整掛鉤機制尚未建立，績效評價威懾作用沒有充分發揮，績效自評不夠嚴格規范，仍然存在重形式，走過場。在實際處理的案例中尚未因績效方面無效和低效問題而問責的情況。對于項目責任人來說，只要項目資金合法合規地使用，項目按時完成，自己就算完成了任務，盡到了責任，這種想法的普遍存在導致項目管理只注重資金使用合規性而忽略了資金使用效益。

存在問題的根本原因在于：一是績效問責機制尚未建立。口號式問責機制沒有任何警示作用。問責是績效管理結果應用的一部分，問責機制流于形式，勢必會影響預算績效管理的進一步深入貫徹落實。各地雖然出臺了績效評價管理、考核等辦法規定，進行一些約束，但辦法仍然停留在調減預算安排上，并未形成一套完整的問責機制，績效與人事、政績掛鉤的少，績效管理工作政績考核指標不夠科學，涉及的量化指標少，未充分發揮考核指揮棒的作用，預算績效管理工作權威性難以樹立。二是績效管理工作多部門協同聯動機制尚未形成。全面實施預算績效管理，單單依靠財政部門一方難以達到理想效果。當前，預算績效管理工作的推動主要還是依靠財政部門的力量，其它相關部門的力量尚未調動或未充分調動，相關部門間的合力更是無法發揮，導致預算績效管理工作深入推進的難度依然很大。

四、建議

1.加強績效管理問責頂層設計。建議比照《地方政府隱性債務問責辦法》做法，由中央出臺預算績效管理問責辦法，對“拍腦袋”式的政府投資終身問責，倒查責任，促使各級地方黨委和政府樹立正確政績觀。這樣既可以強化預算績效管理硬約束，又可以起到事半功倍作用;另外要深入基層加強調研，切合實際地設置預算績效管理考核指標，充分發揮考核指揮棒作用，促進各地各部門全面提高預算績效管理工作質量。

2.建立人大、紀檢監察、組織部、財政、審計多方協同聯動模式。多方協同聯動，形成齊抓共管工作合力，最大限度地提高財政資金配置效率和使用效益。如人大可在人大代表中選派績效管理監督員，重點審查監督預算支出實施效果，確保資金使用效益;紀檢監察、財政監督局等監督機構可通過巡查和專項監督，對預算績效管理工作落實不力、責任不到位、失職瀆職等問題堅決追責問責，依規依紀依法嚴肅處理，并對典型案例加大公開曝光力度，形成有力震懾，促進預算績效管理工作落實到位;組織部門根據地方高質量發展綜合考核和干部政績預算績效指標考評結果，作為領導班子調整和干部任用、獎懲、培訓的重要依據;財政部門負責指導各部門各單位開展預算績效管理工作，并進行督導考核;審計部門依法對預算績效管理情況開展審計監督，把預算績效管理情況納入到“同級審”、部門預算執行情況審計、財政資金專項審計等審計項目，將預算績效管理情況納入領導干部經濟責任審計范圍。財政、審計等部門負責將發現的違法違紀問題線索及時移送紀檢監察機關。這種模式最大限度地保證了政府預算績效以及重大政策和項目的實施成效。

3.落實主管部門和資金使用單位的主體責任。一是把政府行政績效考核和預算績效管理考核有機結合，建立科學的政府績效考核中的預算績效管理考核指標，并將考核結果進行通報，促進各級各部門落實責任;二是進一步厘清各責任主體之間的職責分工，規范全過程預算績效管理核心環節的內容和工作要求，為各部門各單位實施預算績效管理提供遵循。同時財政要加強督促指導和業務培訓，按照全面實施預算績效管理的要求，督促各級各部門切實落實好主體責任。三是實現“問責和放權”相結合，一方面將全部預算收支納入績效管理范圍，通過績效目標和績效評價實現部門預算績效的可問責性;另一方面，通過“結果導向”的績效管理，淡化過程控制，賦予部門和資金使用單位更多自主管理權限，激發部門和單位改進管理、提升績效的內在動力。

4.改革預算管理模式。為全面實施預算績效管理，一是要在各地市全面推行零基預算改革，扭轉以往固化分配財政資金的方式。通過事前績效評估+目標審查，建立項目庫，優化調整項目資金，使財政資金隨部門職能職責和工作任務的變化及時進行調整，保證資金精準配置，推動財政資源科學配置，實現財政資金績效最大化;二是要結合推動中期預算編制改革，推進預算收支質量、預算編制質量、預算執行進度、存量資金管理、信息公開等方面績效管理，提升預算編制的科學性、預算執行的有效性和預算結果的約束性。

5.健全指標體系，規范評價標準。一是加大信息化建設力度，推進各級財政部門加快制定績效指標框架，督促指導各行業主管部門加快構建個性化的核心績效指標和標準體系，并及時將各地各部門比較優秀的案列整理成冊，供各地各部門參考和交流;二是在總結各地先進經驗、做法，整合、分析現有成果上，結合本省實際制定科學、統一的預算績效指標體系、評價標準體系，增強績效管理工作的可操作性，并根據績效管理的實踐不斷更新、完善。

（作者單位：萍鄉市財政局）