城市化進程中惠州農村中低收入家庭養老公共服務存在的問題與完善建議

陳其寧 招曉如

摘要：通過對惠州市城市化進程中具有一定代表意義的水北新村等村莊的調查，發現當前惠州市農村中低收入家庭在養老公共服務上，存在著養老公共服務的護理機構和人員供給明顯不充分不均衡、村民對農村新型養老保險的參與程度不夠、城鄉養老公共服務財政投入的非均等化等方面的問題，需要采取合理統籌區域護理機構和人員、提高村民對新型農村養老保險的參與程度、調整公共財政支出結構、建立健全養老公共服務資金的多元化融資機制來逐步完善農村養老公共服務。

關鍵詞：城市化進程;農村中低收入家庭;養老公共服務

基金項目：本文為惠州學院省級大學生創新創業訓練項目-城市化進程中惠州農村中低收入家庭養老公共服務狀況調查研究成果。

一、研究概述

“城市化，是指隨著一個國家或地區隨著社會生產力的發展、科技的進步以及產業結構的調整，其社會由以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業和服務業等非農產業為主的現代城市型社會逐漸轉變的歷史過程。”[i]農村中低收入家庭是指農村家庭成員人均收入和家庭財產狀況處于中低收入水平的農村居民家庭。養老公共服務是指通過國家和社會通過公共資源投入，為滿足公民的養老需要所提供的公益性服務，主要包括養老護理服務、養老保險服務、養老公共設施建設、養老文化建設等方面。

作為本項目研究對象的惠州市農村地區，受經濟社會發展水平的限制，中低收入家庭老年人數量眾多，養老政策、組織和設施還缺乏有較保障。隨著當前城市化進程的加快，農村養老公共服務的隱性問題將日趨顯性化，調查研究和逐步解決農村家庭特別是中低收入家庭的養老公共服務問題，已經成為惠州市政府和社會必須面對的重要課題。

為了解惠州市農村養老公共服務狀況，本項目調查選取了惠州市城市化進程中具有一定代表意義的水北新村、鹿頸村、聯和村三個村莊，水北新村屬于城市的城中村，聯和村和鹿頸村屬于城市近郊農村，分別處于城市化進程中的基本完成、中等水平、較低水平的不同階段。調查從三個村莊中選擇了中低收入人群作為樣本，采用問卷調查和當面訪談的方法，對中低收入家庭的養老公共服務狀況進行了調查。[ii]調查的具體對象為三個村莊的村干部及村民，問卷調查的樣本數量為215人，共發放調查問卷215份，收回215份，有效問卷215份，有效比率為100%;當面訪談人數為15人。在對典型案例進行實證調查的基礎上，本文將指出和分析當前惠州市農村養老公共服務存在的問題，進而提出完善農村養老公共服務的相關建議，希望能夠為惠州的新農村建設提供有益的參考。

二、當前惠州農村中低收入家庭養老公共服務存在的問題

（一）養老公共服務的護理機構和護理人員供給明顯不充分不均衡

通過與15位訪談對象的當面訪談，我們發現，當前惠州市農村中低收入家庭在養老公共服務方面最突出的矛盾是養老護理人員供給明顯不充分不均衡。截止到2018年10月，惠州戶籍60周歲以上老年人口約48.1萬，占全市戶籍總人口的12.8%。[iii]本次調查結果顯示，僅僅聯和村一個村莊2500多人的總人口中，就有310位60歲以上的老年人;鹿頸村800多戶人家，就超過一半的家庭有老年人需要照顧。農村日益龐大的老年人口，需要更多從事養老公共服務的專業護理機構和專門從事老年人護理的專業人員。然而，從當面訪談得到的結果來看，水北新村、聯合村和鹿頸村盡管處于城市化進程的不同階段，但在護理機構和護理人員上的數量上都存在明顯不足的問題。

首先，近年來惠州市政府制定了一定的政策措施來護理和照顧老年人生活，如鹿頸村的部分老年人就有接受政府購買服務，如定期看望老年人的社工服務，但明顯缺乏長期照顧的護理服務。另外，經濟社會發展水平不同的鄉村之間，在養老護理的人員供給配置方面也面臨著不均衡的問題，比如經濟較為發達的水北新村從事養老護理的服務人員數量與比例，遠遠超過城市近郊的鹿頸村和聯合村。

其次，養老護理人才隊伍的發展明顯滯后。惠州市較為缺乏從事養老護理的專業人才，目前惠州市只有少量的從事醫養結合的組織和單位，在養老護理的人才培養、培訓、、激勵等方面的機制等亟待健全，專業能力較強的護理人員主要分布在惠州市發展較好的城市地區，農村地區人才缺口較大。從調查的結果來看，在服務機構的人才層面特別是社會工作者層面，農村地區的社會工作者人才隊伍的年齡結構和知識結構不夠合理，年青的、學歷水平較高的社會工作者多數留在城市社工機構，農村地區社會工作者的專業知識水平相對較弱，平均年齡更大，接受培訓的時間較短。而且年青的社會工作者在農村地區工作一段時間有了一定積累后，往往更愿意去經濟待遇和生活條件更好的城市地區，國家對農村社會工作者的重視程度還有待提高。

最后，必須指出的是，目前已有一定數量的志愿人員，作為專業養老護理人員之外的人力資源補充，采用定期或不定期的形式進入農村地區從事養老護理工作。然而志愿人員的持續性往往不夠，采用的志愿活動形式往往較為單一，影響了志愿組織和人員對農村專業護理服務人員的補充作用。

（二）村民對農村新型養老保險的參與程度不夠

目前，根據《惠州市城鄉居民養老保險宣傳手冊》的規定，參保人的繳費標準至少要交120元一年，并且在本區新農保或城鄉居民社會養老保險制度實施時未滿45周歲的參保人須繳夠15年才能申領基礎養老金;各級財政共同出資建立基礎養老金。從2017年1月1日起，基礎養老金標準由每人每月135元提高至145元，到現在已提高到173元。然而，如果參保人未達到規定的繳費年限，本人不愿意繼續繳費的，只計發個人賬戶養老金，不計發基礎養老金。

本次問卷調查顯示，每個家庭用于支付每個老人的費用在500元及以上的占比為43%，然而，35.81%的被調查者反映其家庭所有老人在每月僅能獲得200元以下的養老金。當前物價較高，每年計發的養老金待遇明顯不夠滿足村民養老的需求，并且對于歲數在45周歲以下的人來說，繳夠15年的費用，時間過長，費用的數額對于農村部分中低收入家庭特別是低收入家庭來說，仍然相對較高，因而相當程度上影響了農民對新農保的參與程度。除此之外，新農保還有不足之處，即基本養老保險基金缺乏保值、增值的機制。但我國目前“養老保險制度的設立，基本養老保險基金結余局限在庫存現金、財政專戶存款和購買國家債券等幾個方面。其中財政專戶存款和購買國家債券占絕大部分。這樣的限定和基金儲存構成，難以保證基本養老保險基金的保值、增值”。[iv]基本養老保險在保值、增值層面的局限體現在農村養老保險層面，就是養老金偏低，這又抑制了農村家庭對于繳納養老保險的積極性，不利于農村養老保險的全面覆蓋。

（三）城鄉養老公共服務財政投入的非均等化

受惠州市財政能力和城鄉二元結構的影響，惠州市農村養老公共服務建設的政府財政資金還難以完全有效滿足各個村莊的實際需求，這就需要惠州的農村地區更多地依靠自身和社會的力量的籌集資金。當前經濟發展較好的示范村，其養老公共服務資金除了部分來自上級政府撥款，更多地是來自鄉鎮政府、村集體經濟的支持，以及村民和鄉賢的捐款。對于自身經濟條件較差的村莊而言，來自政府的撥款相對于需求明顯不夠，而村集體經濟發展較弱，社會捐款也十分有限，這不僅限制了這些村莊申請示范村，也導致其養老公共服務的財政投入與需求之間的存在更為明顯的矛盾。另外，在農村養老公共基礎設施建設資金的來源上，本次調查結果顯示，在養老公共基礎設施建設資金的來源上，鄉鎮政府投入的資金達到37%，國家投入的資金僅有23%，因而國家對農村養老公共服務的財政投入還亟需進一步增強。

總體來說，惠州農村養老公共服務的的供給渠道主要分為三類：政府、村集體、村民和社會捐助。從調查的結果來看，政府對包括養老公共服務等公共服務方面的投入，除了給每個村相對穩定的財政資金之外，還有很大一部分的是采用“以獎代補”的方式下撥到各個村級單位，而村級單位取得獎勵性資金的前提，是必須滿足示范村的標準進而取得示范村的資格，而為滿足示范村建設所需要的資金又需要依靠村民自己來進行籌措。因而，經濟發展相對較好的村，更容易達到示范村的標準，在此基礎上也就更容易獲得上級政府的獎勵性資金，成為公共服務建設的試點村，養老公共建設也就有了更好的財政基礎。然而，經濟發展水平較差的村級單位，無法依靠村民自身的力量達到示范村的標準，更多地是依靠國家撥付多少就投入多少，這些村級單位與示范村之間在養老公共建設之間出現越來越大的差距，必須引起更大的重視。

三、完善惠州市農村中低收入家庭養老公共服務的相關建議

（一）提高養老服務人員的數量，合理統籌區域護理機構和人員

首先，應根據經濟社會發展水平，逐步提高惠州市養老服務人員的總體數量，合理配置養老服務護理人員的分布，對農村志愿服務人員的激勵和保障措施須要同時跟進，形成農村地區護理機構網狀服務結構。為激勵更多的專業服務護理人員特別是社會工作者從事農村地區的養老公共服務，建議依據不同層次農村地區經濟社會發展水平的差異，給予具有一定差異化的農村工作補貼。其次，在專業技術職稱等級的評定上，應考慮規定對于晉升上一級專業技術職稱的人員，必須在農村地區工作一定的年限，同時增加養老培訓機構的數量，為養老服務提供更多具有專業知識和技術的人員。第三，而在大中專院校的學科專業目錄中，應增加老年護理等相關學科專業設置，吸納更多人員從事養老護理事業，在學校學習期間應盡可能多地為學生提供專業實習和實踐機會，使其參與到養老機構特別是農村養老機構的工作中。另外，應采取有效的激勵機制，吸引醫護專業畢業的學生進入農村養老服務機構，同時均衡分配志愿者人數，充實農村養老醫護機構的人力資源。

（二）增加對新型農村養老保險的財政投入，提升新型農村養老保險的待遇

首先，各級政府須要加大對新農保的投入，在每年的財政收入中提高新農保的提取比重，擴大新農保的資金總量，從而逐步提升農村基礎養老金和地方補貼的標準。其次，扶持農村集體經濟的發展，形成對新農保有效的補充機制。在稅收政策上，對于每年投入資金支持新農保的村集體企業、鄉鎮企業等企業組織，給予一定的稅收減免待遇，鼓勵其持續支持新農保的積極性;對于經濟發展水平相對較弱的村集體，應在積極扶持村集體經濟發展的條件下，必須加大各級政府對這類村的養老公共服務資金的投入，保證養老公共服務投入的均等化。

（三）提高村民對新型農村養老保險的參與程度

應加大對新農保的宣傳，盡可能讓村民更多地了解新農保的內容，提高對新農保認知程度。在宣傳內容上，應將新農保的具體政策內容采用通俗易懂、喜聞樂見的語言和形式傳播給村民，介紹新農保的特點和對參保農民的益處，幫助他們更好地理解和接受新農保的作用和好處，化解對新農保的顧慮;在宣傳方式上，采用多種多樣的宣傳途徑和手段推廣新農保，不僅利用廣播、電視、報紙、公告欄等傳統媒體進行宣傳，還要利用網絡、手機、短視頻等新媒體手段擴大新農保的影響力，盡可能做到符合條件的村民應入盡入、應保盡保，讓更多農民享受改革的成果。

（四）建立健全養老公共服務資金的多元化融資機制

當前應充分利用社會資源，充實農村養老公共服務資金不足的困境，形成可持續的多元化融資體系和機制。在融資主體上，除了已有的政府財政投入這一主要主體之外，應建設政府、市場和社會多方公共參與的融資主體體系，對于投入農村養老公共服務事業的企業，應給予一定的稅收優惠政策，同時鼓勵更多的社會公益組織、華僑、鄉賢等相關主體投身到農村養老公共服務事業中來。在融資機制上，可以考慮允許社會資本參與到農村公共服務的融資過程中來，采用政府與社會資本合作等多元化的融資途徑，對于融資績效較好的社會資本給予一定的政府獎勵，形成多元化的融資渠道，更好地充實農村養老公共服務的資金來源。

參考文獻

[1] 王秋花，黃瑜瑋. 惠州市農村留守老年人養老服務需求分析——基于黃屋村的田野調查[J]. 惠州學院學報，2019，39（1）：22-28.

[2] 戴嘉莉. 廣東省惠州市基本公共服務均等化研究[D].廣州：暨南大學，2016.

[3] 鄭國瑞，謝菁菁. 惠城為失能空巢老人購買服務 每人每月250元[N]. 惠州日報，2016-10-28.

[4] 游璇鈺. 全市老人將享“互聯網+”養老服務[N]. 惠州日報，2018-01-14.

[5] 李小林. 中國新型農村社會養老保險實施現狀、問題及完善對策分析[J]. 經濟研究導刊，2013（10）：80-81.

[6] 羅娟，劉燦泳，張貝，等.上海養老基本公共服務均等化研究[J]. 改革與開放， 2018（06）：93-96.

[7] 廣東統一標準調整企業和機關事業單位退休人員養老待遇[N].新華網，2018-08-1.http：//www.xinhuanet.com/2018-08/01/c_1123209747.htm

[8] 鐘蘇妮，劉小柏. 惠州老人去哪兒了？[J]. 社會與公益，2014（12）：40-41.

注釋

[i] 百度百科，https：//baike.baidu.com/item/%E5%9F%8E%E5%B8%82%E5%8C%96/42793？fr=aladdin

[ii]據國家統計局惠州調查隊統計數據得出，惠州市2017年農村居民人均可支配收入為19284.3元，由于缺少中位數的統計結果，同時出于調查統計的方便，這里以人均可支配收入20000元以下作為劃分農村中低收入家庭的標準。

[iii]來源為2018年惠州統計年鑒。

[iv] 時紅新.當前我國基本養老保險制度存在的問題分析[J]?，現代經濟信息，2011（05）