農戶退出土地承包經營權的意愿、補償訴求及政策建議

摘 要：農戶退出土地承包經營權是在鄉村社會經濟轉型發展背景下實現農村土地要素合理配置和完善農村土地制度的客觀要求，也是農業轉移人口市民化進程中實現農民財產權的必然路徑。對安徽省蚌埠市和阜陽市393個農戶退出土地承包經營權的意愿和補償訴求進行調研的結果表明，農戶退出土地承包經營權的總體意愿不強，不同特征農戶退出土地承包經營權的意愿差異較為顯著。在愿意退出土地承包經營權的農戶中，對退出土地承包經營權方式的選擇及獲得補償的方式、標準和時間等的選擇均存在差異。結合調查，應從充分尊重農戶意愿、設計退出政策、構建多元退出補償機制及完善相關配套制度等方面，著力推進農戶有償退出土地承包經營權。

關鍵詞：土地承包經營權;有償退出;補償;意愿

中圖分類號：F321.1 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）06-0039-07

一、引言

農村土地問題關系我國億萬農民的切身利益，尤其是隨著我國城鎮化快速推進，大量農村人口轉移進城，農業人口市民化進程不斷加快，使得廣大農村地區人口與耕地資源的配置狀況發生了顯著變化。①一部分農民徹底“離土離鄉”轉移進城成為市民，還有一部分農民常年或季節性進城務工經商，但其身份并沒有改變。對于農民而言，無論是已進城成為市民還是身份未變，他們對土地的依附關系都發生了顯著的內生性裂變。②尤其是，在推進農業轉移人口市民化背景下，大量農村人口進城并在城鎮穩定就業生活，這些進城農業人口“離土離鄉”后大多不會再回到農村從事農業生產活動，結果導致農村“人地分離”現象日益突出。③雖然目前《農村土地承包法》規定“作為承包方的農民享有依法自愿、有償流轉土地經營權的權利，并鼓勵承包期內進城落戶的承包農戶流轉土地經營權”④，通過土地經營權的流轉，可以在一定程度上解決農民市民化進程中的“人地分離”問題，但是《農村土地承包法》明確規定了作為承包方的農戶可以繼續保留土地承包權，即土地承包權仍屬于農民，這就使得已進城落戶農民或有能力且有意向在城鎮穩定就業生活的農民難以完全割裂與土地的關系，進而會影響農民市民化進程和新型城鎮化質量。鑒于此，探索和建立合理的土地承包經營權退出機制，讓有條件但并未徹底“離土離鄉”的農戶自愿選擇將土地承包經營權退還給集體經濟組織，實現真正意義上的“離土離鄉”，進而為推進農業適度規模經營、加快農業現代化及促進農業轉移人口市民化創造有利條件。

因勢利導探索農民土地承包經營權有償退出是現階段深化我國農村土地制度改革的重要內容，可以有效緩解農村人地矛盾、促進農地適度規模經營及推進農民市民化進程。⑤土地承包經營權退出的實質是通過激勵政策引導農民自愿讓渡與放棄農村土地承包資格并獲得一定的財產性收益⑥，主要是引導已進城落戶農民或有能力在城鎮穩定就業生活且有意向進城落戶的農民自愿退出土地承包經營權并獲得一定的補償。因此，在改革完善農村土地制度背景下，農戶退出土地承包經營權是基于自愿原則的引導性退出，而非強制性的退出。隨著農業轉移人口市民化進程的推進，農戶退出土地承包經營權也是一個漸進的過程，即使農戶進城了也很難徹底割斷與土地的關系并將土地承包經營權退還給村集體。長期以來，在現行農地制度框架下，因農民進城落戶后仍繼續保留土地承包經營權而形成了“人離地留”的現象，一方面導致了農地的撂荒或粗放經營，另一方面還在一定程度上影響了農地的適度規模經營。

隨著戶籍制度改革的深入，無論是為了促進農業轉移人口市民化，還是為了適應農地保障性功能向財產性功能轉變，都對探索和建立農地承包經營權退出機制提出了現實需求。2016年10月，國務院印發的《全國農業現代規劃（2016—2020年）》提出，在有條件的地方穩妥推進進城落戶農民土地承包經營權有償退出試點。2019年11月，中共中央、國務院印發的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》提出，對承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包權或將承包地退還集體經濟組織。在此背景下，如何引導和激勵農戶自愿有償退出農村土地承包經營權，給予退出土地承包經營權的農民合理補償，切實維護好農民的土地權益，不僅關乎深化農地制度改革的成敗，更關乎廣大農民的切身利益和農村社會的穩定。

近年來，有關農戶退出土地承包經營權的問題也引起了學術界的關注，國內學者圍繞土地承包經營權退出問題開展了相關研究。從研究內容來看，現有研究關注較多的是影響農戶土地承包經營權退出決策的影響因素、退出方式選擇、退出績效評估、退出法律機制構建等，而針對農戶退出土地承包經營權的意愿及補償方式、補償標準、補償時間選擇等相關訴求進行調查研究的并不多見。鑒于此，本文選擇安徽省的兩個農業大市蚌埠市和阜陽市進行農戶調查，并根據獲取的問卷調查數據對農戶退出土地承包經營權的意愿及相關補償訴求進行分析，進而提出有關政策建議，以期為探索和建立農村土地承包經營權退出機制、制定農村土地承包經營權退出補償政策、引導有條件的農戶自愿有償退出土地承包經營權及促進農業轉移人口市民化提供參考。

二、調研基本情況

1.調查概況

本次調查區域包括蚌埠市禹會區馬城鎮、秦集鎮及阜陽市潁東區新烏江鎮。2019年2—3月，課題組對上述區域的12個行政村進行抽樣問卷調查，共發放408份問卷，收回有效問卷393份，調查問卷有效率為96.3%。其中，蚌埠市禹會區有效調查問卷184份，占農戶樣本總數的46.8%;阜陽市潁東區有效調查問卷209份，占農戶樣本總數的53.2%。調查問卷的內容主要包括：（1）被調查農戶個人及家庭情況。（2）農戶退出土地承包經營權的意愿、方式及獲得補償的相關訴求等。

2.樣本基本特征

在被調查的樣本農戶中，從年齡結構來看，農戶主要分布在31—45歲、46—60歲兩個年齡段，分別占樣本總數的25.5%、47.0%。從文化程度來看，農戶的文化水平總體偏低，超過80%的農戶文化程度在初中及以下水平，說明農戶的受教育程度整體較低。從是否接受過非農職業培訓調查情況來看，接受過非農職業培訓的農戶有230個，占樣本總數的58.5%。

本次被調查的樣本農戶家庭人口共1825人，家庭勞動力人數達到999人，勞動力數占農戶家庭人口數的54.74%，其中，外出務工勞動力571人，外出務工勞動力占總勞動力人數的57.14%，也就是說，超過一半的農村勞動力基本上不從事農業生產。從農戶家庭擁有勞動力數量上來看，家中有2人及以下勞動力的樣本農戶有219個，占樣本總數的55.7%;有3到5人的共168個，占樣本總數的42.7%;有6人以上的僅6個，占樣本總數的1.6%。

從是否取得城鎮戶口情況來看，未取得城鎮戶口的樣本農戶有380個，占總戶數的96.7%;家庭成員中全部取得或部分取得城鎮戶口的僅13個，占總戶數的3.3%。

從家庭年收入情況來看，收入在1萬元以下的樣本農戶有20個，占樣本總數的5.1%;收入在1萬—5萬元之間的有117個，占樣本總數的29.8%;收入在5萬—10萬元之間的有104個，占樣本總數的26.5%;收入在10萬元以上的有152個，占樣本總數的38.6%。

從非農收入所占比例來看，非農收入占比在80%以下的樣本農戶有104個，占樣本總數的26.5%;非農收入占比在80%—90%的有81個，占樣本總數的20.6%;非農收入占比在90%以上的有208個，占樣本總數的52.9%。

3.承包地利用和流轉情況

第一，農戶家庭承包地數量差異較大。從家庭擁有耕地數量來看，面積在5畝及以下的樣本農戶有145個，占樣本總數的36.9%;面積在5—10畝的樣本農戶有194個，占樣本總數的49.4%;面積在10—15畝的樣本農戶有50個，占樣本總數的12.7%;面積在15畝及以上的樣本農戶僅有4個，占樣本總數的1%。可見，大多數農戶家庭的承包地面積在10畝以內，極少數農戶承包地面積在15畝以上。

第二，純農型農戶占比較低，影響了承包地的利用率。數據顯示，本次調查中完全從事農業生產的樣本農戶僅有11個，占樣本總數的2.8%。結合實地調查，筆者發現調查區域越來越多的農戶放棄農業生產而選擇進城經商或務工，尤其是已經基本上脫離農村的新生代農民，他們接受過較高的文化教育或職業教育，在農村二、三產業加快發展背景下，這些新生代農民對從事農業生產沒有興趣和熱情，既沒有耕種經驗，也不會從事農業生產活動，導致完全從事農業生產的純農戶數量較少，在一定程度上影響了承包地的利用效率。

第三，農戶土地流轉參與率較低。調查數據顯示，未參與農地流轉的樣本農戶有288個，占樣本總數的73.28%;參與農地流轉的樣本農戶有105個，占樣本總數的26.72%，共涉及流轉農地493畝，占調查樣本農地面積的18.83%，戶均流轉土地1.25畝;在參與農地流轉的105個樣本農戶中，全部流轉的共有90個，占所有流轉農戶的85.71%;農地流轉在一半以內的共有15個，僅占所有流轉農戶的14.29%。

三、農戶退出土地承包經營權的意愿分析

1.農戶退出土地承包經營權的總體意愿

根據調查統計數據，在被調查的393個樣本農戶中，愿意退出土地承包經營權的農戶有149個，占樣本總數的37.9%;不愿意退出的農戶有244個，占樣本總數的62.1%。上述結果表明，有超過一半的農戶沒有退出土地承包經營權的意愿，可見，大多數被調查農戶退出土地承包經營權的意愿不強。

2.不同特征農戶退出土地承包經營權的意愿

第一，不同年齡段的農戶退出意愿。本次調查將農戶的年齡劃分為30歲及以下、31—45歲、46—60歲和60歲及以上四個年齡段。上述四個年齡段對應的愿意退出的農戶數分別為18個、38個、70個和23個，占愿意退出總數的比例分別為12.1%、25.5%、47.0%和15.4%。結果表明，年齡在31—45歲和46—60歲的農戶退出的意愿更強。結合調查，筆者認為主要是由于本次被調查的農戶大多是兼業型農戶，這些農戶大多擁有一定的非農職業技能，以從事非農業活動為主，且上述兩個年齡段的農戶基本上都積累了一定的城鎮就業、生活經驗，其對在城鎮長期就業生活的信心更大，更傾向于徹底“離土離鄉”并轉為城鎮居民。而30歲及以下的年輕人和60歲及以上的老年人不愿意退出的原因主要在于，現階段還缺乏一定的非農職業技能以及在城鎮就業生活的經驗，以至于難以徹底“離土離鄉”融入城鎮生活。

第二，不同文化程度的農戶意愿。農戶的文化程度是影響其退出土地承包經營權后進入城鎮就業及獲得穩定收入的重要因素⑦，與其是否愿意退出土地承包經營權關系比較密切。為了解農戶文化程度對退出意愿的影響情況，本次調查將農戶的文化程度劃分為小學及以下、初中、高中及以上三個層次。數據顯示，在愿意退出的149個樣本農戶中，小學及以下文化程度愿意退出的農戶占樣本總數的17.4%;初中文化程度愿意退出的農戶占樣本總數的37.0%;高中及以上文化程度愿意退出的農戶占樣本總數的45.6%。

第三，家庭非農收入占比不同的農戶意愿。隨著我國農村社會經濟的轉型發展，大多數農戶家庭收入主要來源于非農業，非農收入所占比例也是影響其退出土地承包經營權后進入城鎮就業生活的重要因素。調查數據顯示，非農收入占比在80%及以下、80%—90%、90%以上的愿意退出的樣本農戶數分別為30個、40個和79個，占愿意退出樣本總數的比例分別為20.1%、26.8%和53.1%。可見，非農收入占比越高，愿意退出的農戶比例就越高，說明農戶家庭非農收入越多，農村承包地的社會保障功能就越弱，農戶退出土地承包經營權的意愿就越強烈。

第四，家庭人口數量不同的農戶意愿。數據顯示，在家庭人口數為2人及以下、3—5人、6人及以上的農戶中，相應的愿意退出的農戶數分別為85個、62個和2個，占愿意退出樣本總數的比例分別為57%、41.6%和1.4%。可見，農戶的家庭人口數越多，愿意退出的比例就越低。結合實地調查，筆者認為，一方面是因為家庭人口數量越多的農戶，其家庭勞動力數量較多，家中仍有部分成員以從事農業生產活動為主，如果放棄土地承包經營權，這些成員可能存在失業的風險;另一方面，農戶家庭人口數量越多，其在城鎮生活的成本也就越高，而較高的生活成本往往成為影響這些農戶退出土地承包經營權的重要因素。

第五，接受不同類型職業培訓的農戶意愿。隨著農民職業的分化，文化程度高的農戶，更容易掌握非農職業技能，進而可以提升其在城鎮的就業能力和收入水平，其退出土地承包經營權的意愿會更顯著。從調查數據來看，在愿意退出的149個樣本農戶中，接受過農業生產方面培訓的不到20%，而接受過非農職業培訓的將近80%。可見，接受過非農職業培訓的農戶愿意退出的比例要遠高于接受過農業生產方面培訓的農戶，主要是因為這些農戶掌握了非農職業技能，可以在城鎮穩定就業并獲得收入，對他們來說，承包地所擔負的社會保障功能已明顯弱化，農戶家庭成員就業和生活基本上不再依賴經營承包地。因此，這些農戶更傾向于退出土地承包經營權，以獲得一定的經濟補償，實現承包地的資產價值。

3.農戶愿意退出土地承包經營權的方式選擇

本次調查設計了“愿意退出土地承包經營權的方式”的問題，并設計了土地承包經營權全部退出和土地承包經營權部分退出兩種方式供農戶選擇。根據調查統計數據，選擇全部退出的樣本農戶有65個，占愿意退出農戶總數的43.6%;選擇部分退出的樣本農戶有84個，占愿意退出農戶總數的56.4%。可見，農戶對于這兩種方式的選擇并沒有顯著的傾向性，結合實地調查來看，選擇全部退出的農戶大多有進城落戶的意向，并且有能力在城鎮穩定就業生活，更傾向于徹底“離土離鄉”進城落戶定居，這一類型農戶最終是否選擇全部退出的關鍵在于退出補償的科學性、合理性;而選擇部分退出的農戶大多不愿意徹底“離土離鄉”進城落戶定居，即使農戶家庭成員中主要勞動力已進城務工或經商，家庭收入以非農收入為主要來源，也只愿意退出部分承包地，仍傾向于在農村保留一部分承包地，說明這一類型農戶對農村土地仍有較重的戀土情結，以防有朝一日不在外地務工或經商后還可以選擇返鄉繼續從事農業生產。

四、農戶退出土地承包經營權的補償訴求分析

我國《農村土地承包法》明確規定，承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方;承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。值得注意的是，《農村土地承包法》只是規定了引導農戶退出承包地需遵循有償原則以及農戶有權獲得補償，但至于農戶獲得補償的具體方式、標準及時間安排等均沒有作出規定。實際上，對農戶而言，其能否依法、有權得到合理的補償直接關系其退出土地承包經營權的意愿及最終選擇，農戶最為關心的就是以什么方式補償，補償標準是多少，是一次性補償還是分階段補償。鑒于此，本次調查將農戶的補償訴求作為重點調研內容，并在問卷中設計了“退出土地承包經營權的補償方式選擇”“退出土地承包經營權的補償標準選擇”“退出土地承包經營權的補償時間選擇”三個問題。

1.退出土地承包經營權的補償方式訴求

本次調查設計了“退出土地承包經營權的補償方式選擇”的問題供農戶回答，同時設計了三種方式供其選擇，分別是：“現金補償”“以承包地換村集體經濟股權”“以承包地換社會保障”，但規定只能選擇其中一種。從調查數據來看，在愿意退出的149個農戶中，有100個農戶選擇了“現金補償”的方式，占愿意退出農戶總數的67.1%;有29個農戶選擇了“以承包地換村集體經濟股權”的方式，占愿意退出農戶總數的19.5%;有20個農戶選擇了“以承包地換社會保障”的方式，占愿意退出農戶總數的13.4%。

可以看出，選擇“現金補償”的方式所占比例要遠高于選擇“以承包地換村集體經濟股權”和“以承包地換社會保障”兩種方式所占比例，說明農戶更傾向于以現金補償作為退出條件。結合調查，筆者認為，一方面是由于現金補償方式簡單、靈活性高，可以直接體現出土地承包經營權的用益物權價值，能夠轉化為可以用貨幣計量的財產收益，這種方式更容易被農戶接受;另一方面是由于農戶對村集體經濟股權、農村社會保障的認識存在一定程度的偏見，認為農村集體經濟股權改革、農村社會保障改革存在滯后性，擔心“以承包地換村集體經濟股權”和“以承包地換社會保障”會有不確定性，導致選擇另外兩種補償方式的農戶相對較少。

2.退出土地承包經營權的補償標準訴求

本次調查設計了“退出土地承包經營權的補償標準選擇”的問題，同時設計了三種補償標準供農戶選擇，分別是：“按土地流轉平均價格補償”“按政府征地補償標準補償”“按市場評估價補償”，但規定只能選擇其中一種。從調查數據來看，在愿意退出的149個農戶中，有41個農戶選擇了“按土地流轉平均價格補償”，占愿意退出農戶總數的27.5%;有51個農戶選擇“按政府征地補償標準補償”，占愿意退出農戶總數的34.2%;有57個農戶選擇“按市場評估價補償”，占愿意退出農戶總數的38.3%。

可以看出，選擇“按市場評估價補償”的農戶所占比例最高，其次是“按政府征地補償標準補償”，選擇“按土地流轉平均價格補償”的農戶占比最低，說明在上述三種標準中，農戶對“按市場評估價補償”的訴求更為顯著。究其原因，主要是在農戶看來，按市場評估價補償要高于按土地流轉平均價格或征地補償標準補償，而事實上按市場評估價很有可能比其他兩種補償要高，表明農戶對于退出承包經營權的補償存在高價認知，也渴望通過退出承包地獲得較高的經濟補償;有超過30%的農戶選擇“按政府征地補償標準補償”。結合調研，筆者認為，這主要與農戶所處的地理位置有關，本次調查的農戶以城市近郊區的居多，由于處于城郊地區，被征地的可能性較大，而且征地補償標準可能要高于按土地流轉平均價格所獲得的補償。選擇“按土地流轉平均價格補償”的農戶占比低，這是由于土地流轉的低收益所造成的，雖然調查區域土地流轉已推行多年，但是在調查中發現有正式流轉合同的偏少，大多數土地流轉都是口頭約定，且主要發生在親戚、朋友之間，因此受“人情”因素影響較多，缺乏規范的市場價格作為參考，使得農戶難以獲得較為滿意的流轉收益，導致農戶不愿意按照土地流轉的平均價格來進行補償，更希望在退出土地承包經營權后可以獲得較多的補償收益。

3.退出土地承包經營權的補償時間選擇訴求

本次調查設計了“退出土地承包經營權的補償時間選擇”的問題，同時設計了兩種時間選項供其選擇，分別是：“一次性貨幣補償”和“分年度分階段貨幣補償”，并規定只能從中選擇一項。從調查數據來看，在愿意退出的149個農戶中，選擇“一次性貨幣補償”的有92個，占愿意退出總數的61.7%;選擇“分年度分階段貨幣補償”的有57個，占愿意退出總數的38.3%。

可以看出，農戶更傾向于選擇“一次性貨幣補償”，希望退出土地承包經營權所獲的補償能夠一次性到位。通過調研發現，選擇一次性貨幣補償到位的農戶目前大多已經從農村轉移進城落戶或有意愿進城落戶定居且不再返回農村，有條件也有能力在城鎮扎根落戶，基本上都愿意徹底“離土離鄉”進城成為市民。同時，選擇“一次性貨幣補償”的農戶對土地的財產屬性意識很強，對土地財產的訴求也非常強烈，渴望擁有獨立、明確的財產處置權，希望通過退出土地承包經營權一次性獲得一筆收益，以滿足其進城落戶的資金需求。選擇“分年度分階段貨幣補償”的則以兼業型農戶為主，這些農戶家中往往主要勞動力外出務工，家庭收入來源主要依賴務工收入，同時家中還留有老人和小孩，為了減輕贍養老人和撫養小孩的經濟壓力，同時為了保證未來的生活有保障，這些農戶就傾向于選擇分年度分階段獲得貨幣補償。

五、引導農戶退出土地承包經營權的政策建議

1.充分尊重農戶意愿是前提

現行《農村土地承包法》已明確規定了農戶退出土地承包經營權需遵循自愿的原則。筆者認為，民事主體進行民事活動的基本原則就是自愿原則，農戶在退出土地承包經營權的過程中要能夠充分表達出自己的真實想法和意愿，結合自身實際情況，作出是否退出的行為決策。因此，承包農戶承包地交回發包方、退出土地承包經營權必須以農戶自愿為前提，充分尊重和體現作為民事主體的農戶的主體地位。鑒于此，在引導承包農戶交回承包地、退出土地承包經營權時，首先，要對農戶交回承包地的意愿進行充分的調研，了解農戶的真實意愿，尤其是要了解家庭人口數少、常年在城鎮就業居住、接受過非農職業培訓、非農收入占家庭收入比重較高的農戶，愿意以什么方式退出土地承包經營權。其次，對農戶退出土地承包經營權的方式進行可行性評估，以評價這些方式的可操作性。最后，應堅持農戶主體地位，由農戶自己來選擇退出土地承包經營權的方式，而不能“一刀切”甚至強迫農戶退出。

2.完善相關法律法規是基礎

現行《農村土地承包法》并沒有對有償退出土地承包經營權的原則給予具體規定，也沒有對交回承包地的承包農戶有權獲得相應的補償作出具體規定，包括交回承包地農戶獲得補償的具體方式、獲得補償的標準及時間安排等。另外，雖然《物權法》第132條規定，承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法定獲得相應補償，但是《物權法》并沒有明確對承包農戶交回承包地、退出土地承包經營權如何按照有償原則來進行，也沒有規定退出土地承包經營權的農戶獲得補償的具體方式、補償標準及時間安排等。因此，筆者認為，為了引導支持進城落戶的承包農戶及有條件的其他農戶自愿有償退出土地承包經營權，充分保障交回承包地農戶的用益物權。首先，應穩步推進土地承包經營權有償退出改革試點工作，爭取土地承包經營權有償退出試點工作取得實質性改革成果，形成一些可借鑒可復制的成果和做法。其次，現階段要結合土地承包經營權有償退出改革經驗，推進土地承包經營權退出的改革成果向政策設計轉化。建議農業農村部根據《農村土地承包法》制定《農村土地承包經營權退出管理辦法》，具體規定農戶退出土地承包經營權及有權獲得補償的合法性，并對土地承包經營權退出的當事人、退出方式、補償方式及標準等加以明確，切實保障土地承包經營權退出中的農戶合法權益。⑧

3.構建多元退出補償機制是關鍵

考慮到農戶在退出土地承包經營權中的補償訴求存在差異性，結合實地調查，筆者認為，不同農戶家庭在退出土地承包經營權的過程中對補償的實際需求不同，因此，土地承包經營權有償退出機制的設計必須充分依據農戶與土地的關系，考慮到不同地區社會經濟發展水平、農戶的異質性和職業分化及農戶家庭生計來源的差異性，在充分尊重農戶意愿的基礎上，針對不同地區、不同訴求的農戶制定差別化的土地承包經營權退出補償政策，構建多元的土地承包經營權退出補償機制。首先，針對在承包期內舉家進城落戶居住生活的農戶，這類農戶實際上已進城落戶成為城鎮居民，有穩定的工作和收入來源，但他們在農村仍有承包地，承包地長期處于流轉或者撂荒狀態，該類型農戶適用于一次性貨幣補償方式，可以按照一定的退出補償標準以現金方式給予一次性的資金補償，增加這些已進城農戶家庭的財產性收入，實現進城農戶徹底割斷與土地的關系并真正融入城鎮化進程，但在確定具體補償標準時要考慮到區域的差異性，同時要綜合考慮承包地的農業生產價值、社會保障價值及合理的預期收益進行綜合補償。其次，筆者認為由于老年承包戶隨著年齡的增加，大多會逐漸喪失勞動能力。因此，針對已與子女分戶且既沒有生產能力、也不愿意進城的老年承包戶，可以探索老年農戶退出土地承包經營權換社會保障的補償方式，以引導支持老年農戶徹底放棄土地承包經營權并獲得養老保障資金，在實踐中應綜合考慮老年農戶退出承包地的農業生產價值、社會保障價值、土地發展權價值等⑨，將老年農戶退出承包地的補償直接轉為其養老保障金，同時由地方政府給予這些退出承包地的老年農戶一定的退地補貼，實現“離土不離鄉”且“退地養老有保障”。

4.完善相關配套制度不可缺

第一，建立承包地價值評估制度。對承包地的價值進行科學合理的評估是引導農戶自愿有償退出土地承包經營權的重要前提和基礎，也是實現和維護農戶承包地合法用益物權、增加農民財產性收入的重要依據。因此，一方面，可依據《農用地估價規程》，并綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及當地經濟發展水平等因素，對農地劃分區片，并借鑒征地區片綜合地價測算方法中的農地價格因素修正法、征地案例比較法和基準地價還原法對承包地區片價值進行測算。另一方面，隨著鄉村振興戰略的實施和鄉村二三產業的融合發展，未來農地的多功能性和多重價值會進一步凸顯，尤其是農地的文化情感、代際傳承等非市場價值將日益顯現，這些價值依附于農地之上，也應納入到承包地的價值體系中。

第二，建立農戶土地承包經營權退出風險防范機制。為了降低農戶退出土地承包經營權后在就業、社會保障等方面可能存在的風險，實現承包地退出的農戶轉移就業和家庭長遠生計有保障，要確保農戶退出土地承包經營權之后有工作、有收入及家庭長遠生活有保障。首先，要從政策上弱化農地的社會保障功能;其次，加強對退出承包地的農民進行職業技能培訓和職業再教育，拓寬農戶進城后的就業渠道，提高退地農民從事非農職業就業能力，為其獲得穩定的非農收入提供保障。

第三，完善土地承包經營權退出農戶的社會保障制度。與戶籍制度改革相適應，促進農業轉移人口市民化，加快推進進城落戶農民及有條件進城落戶農民身份轉變，確保退出土地承包經營權的農戶進城后與城鎮居民一樣享受同等的醫療、養老、住房、最低生活保障等待遇，切實解決他們徹底“離土離鄉”的后顧之憂。

第四，建立農戶相關土地權益聯動退出機制。在我國現行農地制度框架下，農戶土地承包經營權的退出與其身份權直接關聯，而農戶的身份權又關聯到宅基地使用權、集體土地收益分配權，實際上，農戶的宅基地使用權、土地承包經營權和集體土地收益分配權很難割裂，使得有條件退出土地承包經營權的農戶往往又受其他土地權益的影響。因此，建議進一步強化農村土地產權制度改革的聯動性，通過激勵政策和相關配套機制來同步推進已進城落戶及有條件的農戶有償退出宅基地使用權、土地承包經營權和集體土地收益分配權。

注釋

①鐘漲寶、聶建亮：《論農村土地承包經營權退出機制的建立健全》，《經濟體制改革》2012年第1期。②牛海鵬、孫壹鳴：《農戶土地承包經營權退出意愿影響因素及退出模式研究》，《農業工程學報》2019年第11期。③張克俊、李明星：《關于農民土地承包經營權退出的再分析與政策建議》，《農村經濟》2018年第10期。④2018年12月29日修正后的《中華人民共和國農村土地承包法》第9條規定，承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營;第27條規定，承包期內承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。⑤劉平：《承包地退出規則之反思與重構——以〈農村土地承包法〉修改為中心》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2019年第2期。⑥高強、宋洪遠：《農村土地承包經營權退出機制研究》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2017年第4期。⑦張勇：《農民工退出宅基地的意愿、訴求及引導建議》，《中州學刊》2018年第3期。⑧高海：《論農民進城落戶后集體土地“三權”退出》，《中國法學》2020年第2期。⑨韓立達、韓冬：《市場化視角下農村土地承包經營權有償退出研究——以成都市為例》，《中州學刊》2016年第4期。

責任編輯：澍 文

Abstract：Farmers′ withdrawal from land contract management right is an objective requirement to realize the rational allocation of rural land elements and improve the rural land system under the background of rural social and economic transformation and development. It is also the inevitable path to realize farmers′ property rights in the process of urbanization of agricultural transfer population. Based on the survey of 393 farmers′ willingness and compensation demands for withdrawing from the land contractual management right in Bengbu and Fuyang cities of Anhui Province， the results show that the overall willingness of farmers to withdraw from the land contract management right is not strong， and there are significant differences in the willingness of farmers with different characteristics. Among the farmers who are willing to withdraw from the land contract management right， there are differences in the choice of the way to withdraw， standard and time of obtaining compensation. Combined with the survey， we should fully respect the wishes of farmers， design exit policies， construct multiple exit compensation mechanisms and improve relevant supporting systems to promote farmers′ paid withdrawal from land contract management right.

Key words：land contract management right; paid withdrawal; compensation; willingness