面向高質量發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理研究

劉釩 向敘昭 吳曉燁

摘要：創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的治理是新時代我國高質量發(fā)展的題中應有之義，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)兼具生態(tài)特征與系統(tǒng)特征。政府自上而下的頂層設計和自下而上的公眾參與相結合，是實現創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的有效進路。面向新時代高質量發(fā)展的要求，我國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)還存在區(qū)域發(fā)展不平衡、系統(tǒng)特征未成型、治理政策不集中等問題，可依據創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的特征和治理進路提出對策。

關鍵詞：創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng);創(chuàng)新治理;高質量發(fā)展

中圖分類號：F062.2 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：2096-5982（2020）08-0041-06

中國特色社會主義進入新時代，實現高質量發(fā)展是新時代中國經濟社會發(fā)展的根本要求。高質量發(fā)展要全面體現創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，形成科技創(chuàng)新、實體經濟、人力資源、現代金融相互促進、協(xié)同發(fā)展的產業(yè)體系，促進區(qū)域經濟發(fā)展的協(xié)同性、整體性、包容性和開放性，提升國民經濟整體質量和效率。① 習近平總書記強調：“發(fā)展是第一要務，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力”。高質量發(fā)展之路需要創(chuàng)新來引領。改革開放四十年間，社會已達成共識，創(chuàng)新不是投入—產出的閉環(huán)，而是涉及政府、產業(yè)、學界、研究機構、市場用戶等多主體的開放、協(xié)同的生態(tài)系統(tǒng)。對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的治理，是實現我國高質量發(fā)展的題中應有之義。

一、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的內涵特征

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)緣起于學界對硅谷持續(xù)創(chuàng)新能力的關注，他們從生態(tài)學角度認識硅谷的優(yōu)勢，并歸因于硅谷擁有一個動態(tài)、開放、強有力的知識生態(tài)體系。學界的研究引發(fā)了政府對硅谷模式的關注，1994年克林頓政府發(fā)布的第一份有關科學政策的正式總統(tǒng)報告《科學與國家利益》里提到：“今天的科學和技術事業(yè)更像一個生態(tài)系統(tǒng)，而不是一條生產線”。美國總統(tǒng)科技顧問委員會（PCAST）于2003年正式提出“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”這一概念，將美國繁榮的經濟和在全球經濟中的領導地位歸結為高效的國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。② 美國國家科學基金的Jackson將創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視作創(chuàng)新參與者形成的經濟動態(tài)關系，參與者包括人力資本、物質資源以及構成生態(tài)系統(tǒng)的制度實體。③ 在解釋創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的結構中，經典的三螺旋結構解釋了大學科研院所、產業(yè)、政府間相互作用的網絡協(xié)調、功能重疊等核心特征。隨著實踐中對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)認識的深入，學術界提出了四螺旋結構，第四重螺旋指向了“以媒體和文化為基礎的公眾和公民社會”。④ 國家與國家之間、產業(yè)與產業(yè)的競爭，越來越需要異質性的創(chuàng)新主體參與，組織競爭逐步延伸到創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)之間。

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)旨在促進創(chuàng)新持續(xù)涌現，實現政府、企業(yè)、研究機構、社會組織、用戶等多主體間的價值共創(chuàng)，實現創(chuàng)新的正向反饋和高質量的經濟發(fā)展。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)涵蓋創(chuàng)新多主體的協(xié)作模式、企業(yè)家精神與創(chuàng)新文化、創(chuàng)新政策、物質條件、以及生態(tài)環(huán)境等地域因素。在學術界，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)借用生態(tài)學方法，用自然生態(tài)系統(tǒng)的基本屬性來解釋“創(chuàng)新體系”的問題。同時，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)采用了復雜科學與系統(tǒng)學方法對創(chuàng)新活動進行了整體考量。將這兩種方法綜合，可以歸納出創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)兼具有生態(tài)特征及系統(tǒng)特征。

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)特性主要包括異質性、共生性與可持續(xù)性。首先，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的創(chuàng)新物種，特別是以生產類似產品為主的企業(yè)應保持一定程度上的差異性，即創(chuàng)新主體在生產結構與功能上存在一定的差異，兩者不能是同質的。其次，創(chuàng)新物種之間的共生意味著上下游產業(yè)鏈中的企業(yè)通過價值鏈，實現企業(yè)規(guī)模與數量的平衡;通過集群式協(xié)同作業(yè)來促進主體間的技術創(chuàng)新合作，最終提高創(chuàng)新群落的整體競爭力。再次，可持續(xù)性集中體現在創(chuàng)新物種對創(chuàng)新環(huán)境的合理改造，來推動創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)健、高效地運行。Iansiti等認為健康的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)具有穩(wěn)健型和可持續(xù)性，可以維持自身結構、抵御外部沖擊。⑤ 這需要健全的市場和政府強有力的宏觀調控體制機制的保障。

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)特性主要包括開放性、協(xié)同性與自組織性。首先，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的開放性分為兩方面：基于知識技術的開放性，與基于組織功能互補的開放性，前者涉及研發(fā)流程，后者涉及產業(yè)化。其次，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)范式中的協(xié)同是對人才、技術資本等多主體要素進行系統(tǒng)優(yōu)化與技術創(chuàng)新的過程，創(chuàng)新正在由“政府-產業(yè)-研究機構”的三螺旋向“政府-產業(yè)-研究機構-用戶”的四螺旋的轉變。⑥ 再次，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的自組織性表現在區(qū)域特色的原始產業(yè)、管理、服務的健康發(fā)展能力，以及對新技術與商業(yè)模式的感知、追蹤和轉化能力。

二、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的管理

（一）創(chuàng)新治理是政府對創(chuàng)新活動的公共干預

當代開放式環(huán)境下的創(chuàng)新是一種以“四螺旋”為主體、多要素參與的開放式公共活動。如此，創(chuàng)新治理就是在創(chuàng)新活動中用公共治理的方式進行調控。這就需要從以控制為中心的管理理念向以協(xié)調為中心的治理理念轉變，從政府作為唯一的管理者向多元化主體共同參與治理轉變，從管理科技向治理創(chuàng)新轉變，從計劃管理和政策管理為主向多手段治理轉變。⑦ 創(chuàng)新治理需劃定政府角色與行為的邊界，以制度和組織創(chuàng)新主體的身份充分參與創(chuàng)新鏈的每個環(huán)節(jié)，在技術前瞻布局、完善創(chuàng)新政策、優(yōu)化市場環(huán)境、創(chuàng)新服務體系上有所作為。⑧ 創(chuàng)新治理可視為社會各組織協(xié)調各方，以公共利益為趨向的交互行為過程中，形成的公共管理結構和秩序。

（二）創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的可行路徑

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理在觀念上應承接創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)整體思維。其中，政府是導演主持大局，科技創(chuàng)新“主角”與社會創(chuàng)新“群演”共同參與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建構。在治理對象上，治理要素向治理產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈、資金鏈、人才鏈等多重關系轉變，從硬件搭設向文化軟件鋪成轉變，形成對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的宏觀治理。在治理方式上，機構式的控制工具、合同式誘導工具和基于政府影響力的互動式影響工具交互使用。⑨ 治理模式上，多層、多中心、民主協(xié)商、網絡治理應用其中。創(chuàng)新治理不是政府職能的讓渡，不是將政府角色從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的主體要素中抽身而僅僅作為服務要素參與系統(tǒng)協(xié)作。相反，創(chuàng)新治理對政府角色、責任和治理方式提出了更高的標準和要求。

三、我國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理面臨的挑戰(zhàn)

2016年世界經濟論壇中國理事會日前發(fā)布了《中國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》報告，該報告對近年來中國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展變化、成果以及存在的挑戰(zhàn)進行了分析，得出結論：中國的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)已經初具規(guī)模。報告指出，中國創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境近年來不斷改善，一是推進了對科研單位、高等院校等類別管理體制改革;二是建立技術創(chuàng)新市場導向機制;三是對科技創(chuàng)新、知識產權的保護、運用管理體制取得長足進展;四是科技成果轉化機制和金融支持創(chuàng)新的作用取得積極進展;五是法律、政策進一步完善。與之相對，我國大部分地區(qū)仍存在核心技術落后、創(chuàng)新環(huán)境激勵不足、創(chuàng)新人才的培養(yǎng)、使用機制不完善、知識產權保護制度不健全等問題。這些問題給我國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理提出了更高的要求，除此之外我國各區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展不平衡、社會參與不足和分散的創(chuàng)新政策也是創(chuàng)新治理所需面對的現實困境。

（一）創(chuàng)新生態(tài)的區(qū)域發(fā)展不平衡

創(chuàng)新群落的創(chuàng)新活動需要依附于一定地理空間，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)首先是一個成功的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，美國硅谷是為典型，其次是成功的企業(yè)創(chuàng)新平臺和新的產業(yè)。⑩ 孕育區(qū)域良好的創(chuàng)新環(huán)境需要區(qū)域內創(chuàng)新制度、規(guī)范、行為慣例、文化等屬性彼此交互。區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)有其地域性和獨特性，不能一味模仿和復制。區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展不平衡是我國區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展面臨的現實問題。在創(chuàng)新資源方面上，存在“強者愈強、弱者愈弱”的馬太效應，這和區(qū)域經濟社會發(fā)展直接掛鉤，科創(chuàng)資源愈富集的地域更易獲得橫向和縱向的資金扶植。創(chuàng)新資源過于集中在中央下屬的政府部門和研發(fā)機構，而地方相對較少，地方私營部門很難受到“照顧”。從區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)發(fā)展的進程看，我國各區(qū)域存在層次性。以一線城市為首的大城市逐步完善創(chuàng)新體系，形成創(chuàng)新治理網絡，產學研用合作緊密，深圳、上海等地逐步推出創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的相應舉措。傳統(tǒng)產業(yè)集群區(qū)域以中小城鎮(zhèn)為依托，正在由效率驅動向創(chuàng)新驅動轉變，以政策驅動為主。而欠發(fā)達地區(qū)仍處在產業(yè)轉移的下游，依托著資源要素驅動。此外，我國各地區(qū)對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)定位不是十分清晰。在現有的區(qū)域規(guī)劃體系下，國家考慮到區(qū)域平衡發(fā)展，對省、地、市都有所兼顧，但對特定區(qū)域在國家創(chuàng)新體系和國家技術戰(zhàn)略范圍內的使命和定位尚不明確，造成了各個地區(qū)的重復建設，產業(yè)轉移、升級和接續(xù)也可能存在政策盲點和政策真空。 這導致了區(qū)域產業(yè)集群、功能區(qū)布局趨同或重復，缺乏具有地域特色的核心競爭力。

（二）創(chuàng)新生態(tài)的系統(tǒng)特性未成型

一是開放性不足，主體參與力度仍待加強。企業(yè)是創(chuàng)新商業(yè)化過程中當仁不讓的主體，大學、研發(fā)機構、市民用戶等主體協(xié)同參與創(chuàng)新活動中。在現階段我國的創(chuàng)新治理中，政府仍是創(chuàng)新資源配置和公共服務的主要供給者，行政手段干預創(chuàng)新過程過多。政府無可爭議是創(chuàng)新治理的最主要行為者，未能很好履行營造利于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的政策環(huán)境、制度體系和公共服務等職責，對應由市場或系統(tǒng)自組織完成的微觀領域涉足過多，存在“越位”與“缺位”現象，這使得其他創(chuàng)新主體的話語權減弱。在創(chuàng)新決策當中，民主程度不高，公眾參與創(chuàng)新的途徑較少。在決策咨詢過程中，科學共同體通過咨詢報告、內參建議等形式直接參與創(chuàng)新決策與規(guī)劃當中，但是囿于“體制內”的身份難以真正成為政策選擇的“誠實代理人”。而企業(yè)與企業(yè)家在協(xié)商環(huán)境中，多是“優(yōu)勢物種”的焦點企業(yè)，缺乏中小企業(yè)的發(fā)聲渠道。在政策草案公開征求建議時，公眾可以通過媒體發(fā)聲，然而公眾意見分散難以集中，影響政府決策的力量有限。特別是公眾在創(chuàng)新活動中的主體地位不明顯，多以用戶反饋的形式滯后于創(chuàng)新設計過程，缺乏公眾自主性的創(chuàng)新。可見，創(chuàng)新多主體參與創(chuàng)新治理的機制尚不完善、力度不足，創(chuàng)新群落之間仍需要打破組織邊界，進行深度融合。

二是協(xié)同不緊密，創(chuàng)新服務要素發(fā)展滯后于專業(yè)咨詢機構、行業(yè)協(xié)會、金融機構等服務性要素，是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的能動性非主體要素。在創(chuàng)新治理中，它們與NGO、市民用戶結合，形成政府與產業(yè)之外的第三部門，承接部分政府職能，為創(chuàng)新活動提供公共產品和服務。 在培育創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的具體實踐中，技術市場、生產力促進中心、科技企業(yè)孵化器、國家技術轉移示范機構、公共服務平臺等服務要素取得一定成就，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系已見雛形。同時，我們看到創(chuàng)新服務機構還存在服務體制僵化、發(fā)展領域失衡、人才隊伍建設不合理等突出的問題。 體制僵化體現在市場化程度低，對政府的依賴性強。有調查顯示274家國家技術轉移示范機構中，獨立第三方企業(yè)形式的技術轉移機構僅占10.2%，其余機構不同程度擁有政府背景。同時，金融服務與風險投資占據服務性機構的大部分，科技保險、咨詢與評估機構力量較弱，創(chuàng)新服務業(yè)仍聚集在資金鏈環(huán)節(jié)上。在人才建設上，創(chuàng)新服務性機構缺乏高層次、結構合理的人才隊伍。有統(tǒng)計顯示在全國約有1700家生產力促進中心，其人才結構中，碩士以上學歷的人才占總人數的15.5%，具有高級職稱的人才占總人數的27.6%。創(chuàng)新服務第三方發(fā)展的滯后，使其未能有效激勵創(chuàng)新活動。

三是自組織性弱，系統(tǒng)抗風險能力較差。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的自組織特征有賴于正負反饋效應，即創(chuàng)新群落中各主體價值共創(chuàng)帶來的集群放大效應，以及創(chuàng)新群落各要素間協(xié)同、競合中對創(chuàng)新資源的重新分配、抵抗風險。當前我國在創(chuàng)新活動中尚未建立起科學、完善的創(chuàng)新風險識別支持體系，缺乏長期的專業(yè)數據積累和規(guī)范的技術體系支撐，缺乏對科技創(chuàng)新發(fā)展動態(tài)進行有效跟蹤的機制、缺乏相應的科技創(chuàng)新保障條件與專家隊伍，缺乏能夠確保科技創(chuàng)新相關的風險識別工作連續(xù)穩(wěn)定開展的制度保障。再者，我國產能過剩、金融風險積聚，特別是市場惡性競爭削弱了我國創(chuàng)新生態(tài)的穩(wěn)健性。從滴滴與優(yōu)步的價格戰(zhàn)到共享單車的“寒潮”，企業(yè)作為創(chuàng)新主體對長遠發(fā)展的短視削弱了創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)內部的正反饋機制。對創(chuàng)新的公共治理是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)自組織性的動力源。當下國情中，創(chuàng)新服務要素中起到“分解者”作用的第三方評估機構缺乏獨立性，科技咨詢與創(chuàng)新服務機構絕大多數的第三方評估費用來自于評估對象和監(jiān)管部門，評估的獨立性與公正性必定會受到經濟利益的干預。與此同時，公眾參與創(chuàng)新活動的路徑較少，社會對知識產權保護的意識不強，這共同導致了我國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的負反饋機制的整體性薄弱。

（三）創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的治理政策不集中

在創(chuàng)新治理過程中，政策是協(xié)調各利益相關者向社會與經濟目標進行創(chuàng)新活動的主要工具，政府在創(chuàng)新治理結構中處于基礎地位。現階段創(chuàng)新政策“政出多門”，在創(chuàng)新治理結構中，國務院為最高的決策機構，下屬的國家科技領導小組是創(chuàng)新治理的領導結構，科技部、教育部、發(fā)改委、國家自然科學基金委、財政部以及國務院直屬的中科院、中國工程院等共同參與中國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理。同時，各領域中的創(chuàng)新政策之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調，創(chuàng)新各環(huán)節(jié)和不同領域的政策之間存在重復或真空，甚至政策之間對立現象時有發(fā)生。站在國家創(chuàng)新生態(tài)建設的角度，需要平衡各地域的創(chuàng)新發(fā)展，不免重復出現政策的過度傾斜與盲區(qū)。科技、經濟、產業(yè)、工信各部門和地方政府之間的政策缺乏協(xié)調很難避免。在科研機構設立、運行、產學研合作等方面政策與法規(guī)不詳細。在企業(yè)家精神與創(chuàng)新文化培育上，政策與法規(guī)的邊界尚未涉及。在政策的不同方面看，涉及創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈、人才鏈的創(chuàng)新驅動政策各行其是，政策供給與創(chuàng)新需求不匹配發(fā)生錯位。政策的可操作性、可執(zhí)行性程度不高，使得創(chuàng)新活動規(guī)范性不強，管理邊界模糊。創(chuàng)新政策分散且難以統(tǒng)籌、聚焦，意味著完整涵蓋科學、技術和經濟社會發(fā)展的創(chuàng)新政策體系尚未形成。

四、面向高質量發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理目標

（一）培育創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，實現高質量協(xié)同發(fā)展

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻堅期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標”。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，建設現代化經濟體系需要以創(chuàng)新作為戰(zhàn)略支撐。構建以企業(yè)為主體、市場為導向、產學研深度融合的創(chuàng)新體系，成為創(chuàng)新驅動發(fā)展的必由之路。

創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的目標在于通過主體要素間的協(xié)作與主體及非主體要素的互動，覆蓋創(chuàng)新活動的各個方面，達到價值共創(chuàng)與系統(tǒng)進化的目標，實現經濟與社會價值的增值。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的直接目的在于建構良性穩(wěn)健的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，應對日趨復雜、激烈的外部環(huán)境，服務于我國創(chuàng)新驅動發(fā)展的大局。從價值推動上看，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)所包含的社會整體價值取向，決定了其治理是以政府為主導，而不能以單一利益為主導的企業(yè)等其他組織為主。面對公私利益的邊界，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理需要以協(xié)商來協(xié)調各利益相關者，并培育利于創(chuàng)新的創(chuàng)新環(huán)境，創(chuàng)新治理由單一的治理要素轉向培育環(huán)境轉變。其目的與價值指向培育開放、協(xié)同、成長與可持續(xù)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，獲得可持續(xù)的競爭優(yōu)勢，實現全面創(chuàng)新下的經濟與社會價值增值創(chuàng)新的不僅是針對科技研發(fā)的技術創(chuàng)新活動。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的對象，也不再是單一的科技活動，需要關注科技成果的轉化、創(chuàng)新主體的協(xié)作、創(chuàng)新資源的維護、創(chuàng)新文化的培植等方面。

（二）社會參與創(chuàng)新活動，提升高質量創(chuàng)新效率

單純的市場手段或依靠政府的層層計劃和行政命令都無法最大優(yōu)化資源的配置，也就不能保障公民的政治利益和經濟利益。 創(chuàng)新治理的目的在于整合創(chuàng)新體系的各創(chuàng)新主體，使多元、多中心治理主體廣泛參與，促進科技和社會發(fā)展緊密結合，培育與發(fā)展社會創(chuàng)新體系，推動經濟的高質量發(fā)展。 用“治理”的理念和方法來對科技創(chuàng)新的公共事務進行管理，強調多元參與、民主協(xié)商和依法治理。 將創(chuàng)新治理作為實現科技創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展與共贏，推動政府、企業(yè)、高校科研機構和社會團體等多個利益主體構建和諧、融洽的協(xié)同合作關系，使科技創(chuàng)新相關制度體系和治理能力逐步實現法治化、科學化、民主化和文明化的過程。創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理的目的即在于將創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)觀應用于創(chuàng)新治理的過程中，形成多主體、多中心、多層級、網絡式、參與型的創(chuàng)新治理理念，從而提高創(chuàng)新效率，減少創(chuàng)新主體面臨的機會行為風險，解決因信息不對稱而產生的逆向選擇和道德風險，協(xié)同創(chuàng)新資源配置，保證系統(tǒng)決策的正確性。政府、企業(yè)和社會組織三者之間的博弈不是零和博弈，更不是負和博弈，而是正和博弈，三者的密切配合將會實現“1+1+1>3”的效果。

五、面向高質量發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)治理策略

（一）對政府強化創(chuàng)新治理的的建議

加強頂層領導，健全創(chuàng)新治理體系。在創(chuàng)新治理中，政府統(tǒng)籌創(chuàng)新發(fā)展大局，兼顧公私利益，推進全面創(chuàng)新。在美國，白宮科技政策辦公室和國家科學技術委員會是統(tǒng)籌最高決策機構與各部門的創(chuàng)新協(xié)調常設機構。發(fā)達國家創(chuàng)新治理的首要前提是國家高層次科技宏觀管理的決策機制。 現階段，我國中央宏觀管理創(chuàng)新的職能分散在教育部、發(fā)改委、財政部、中科院、中國工程院、科協(xié)、自然科學基金委等多個單位。創(chuàng)新政策過于分散，資源配置中難免重復或浪費。創(chuàng)新治理意在緊密結合科技發(fā)展與創(chuàng)新活動，科技、產業(yè)、經濟政策要依據創(chuàng)新政策的制定和實施進行統(tǒng)籌協(xié)調。有鑒于此，加強頂層領導需要深化機構改革，劃定各部門權限，統(tǒng)一創(chuàng)新政策的制定，健全跨政策領域的橫向協(xié)調機制。構建起創(chuàng)新治理體系，通過分層治理協(xié)調央地政策。創(chuàng)新政策需要涵蓋創(chuàng)新鏈、資金鏈、政策鏈、產業(yè)鏈、人才鏈“五鏈”深度融合，同時引入科學評議與智庫建設、政府信息公開等措施，發(fā)揮好政府的統(tǒng)籌協(xié)調、保障利益公平、培育創(chuàng)新生態(tài)體系的職能。

搭建社會治理平臺，完善創(chuàng)新服務體系。當前創(chuàng)新服務性要素發(fā)展滯后于科技創(chuàng)新發(fā)展。政府的角色定位要向服務性要素轉移，通過政策與法規(guī)手段，致力于形成完善的創(chuàng)新服務體系;要推進研發(fā)公共服務平臺、跨境服務平臺的建設，服務企業(yè)與研發(fā)機構的科技創(chuàng)新;依托民間主導的社會組織孵化器，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，投資建設一批便利化、全要素、低成本、開放式的眾創(chuàng)空間，高標準、高水平建設一批眾創(chuàng)基地，最大限度釋放全社會創(chuàng)新潛能和創(chuàng)業(yè)活力;要完善國家創(chuàng)新平臺，為大眾創(chuàng)新活動提供基礎公共服務。在此過程中，政府需要以明確的政策導向，將有限的公共投入與社會資源相結合，引入社會服務要素共同建設和運行創(chuàng)新平臺，塑造有利于創(chuàng)新發(fā)現與實現的服務體系。

因地制宜地建構區(qū)域優(yōu)勢。長期以來，我國各地區(qū)普遍存在對既存創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的跟風模仿，雖然這種行為帶來了一定效益，但是不免使各地區(qū)的發(fā)展呈現同質化的傾向。依靠地域特色的產學研合作，形成優(yōu)勢產業(yè)與新興產業(yè)在一定地域的集聚。使創(chuàng)新集群得到良性發(fā)展。我國在建構區(qū)域優(yōu)勢時不要過分追求對成熟區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的模仿。在創(chuàng)新政策制定中，地理、政治、社會文化等環(huán)境特征需要逐一考量。我國已有部分地區(qū)率先開展特色化的區(qū)域創(chuàng)新治理。例如，2015年浙江正式啟動特色小鎮(zhèn)建設，通過發(fā)展“一鎮(zhèn)一品”，打造“產、城、人、文”四位一體平臺，逐步形成了具有創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)特征的特色小鎮(zhèn)優(yōu)化路徑。 因地制宜地建構區(qū)域優(yōu)勢，需要政府扶植地域特色、服務地方的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，鼓勵立足地方“小而優(yōu)”而非“大而全”的產業(yè)落地。

（二）對社會參與創(chuàng)新治理的建議

自下而上多方協(xié)商，提高專業(yè)話語權。在我國情境中，中央政府關于創(chuàng)新扶持策略上行政力量過強，地方區(qū)域優(yōu)勢不顯著，地方上有關各方的利益訴求難以被滿足。我們需要建立協(xié)調區(qū)域內有關各方利益的平臺，在政策制定的過程中建立完善的創(chuàng)新咨詢機構，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動中，發(fā)揮企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)者、科研人員、科技咨詢業(yè)者等具有知識背景人員的前瞻性，調動創(chuàng)新主體的積極性。選擇區(qū)域具有優(yōu)勢和前瞻性產業(yè)進行扶植，聚集企業(yè)、高校、教育機構、科研機構、創(chuàng)業(yè)者、科技服務業(yè)者和當地民眾，達成具體候選資助者的共識。賦予其中具有一定知識背景專業(yè)化的企業(yè)主、創(chuàng)業(yè)者區(qū)域優(yōu)勢建構的更大話語權，以優(yōu)化傳統(tǒng)意義上政府一刀切地進行“挑選優(yōu)勝者”創(chuàng)新政策。

激勵草根樸素式創(chuàng)新，形成大眾創(chuàng)新自組織。在我國國情中，創(chuàng)新發(fā)展不平衡，各地區(qū)擁有不同的市場需求，存在各異的限制因素。同時，社會大眾在創(chuàng)新治理中的話語權較小，在創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的主體地位不顯著。社會大眾的身份更多的是“用戶社群”而沒有滲透到社會金字塔的最底端。樸素式創(chuàng)新（frugal innovation）源自印度，意味著用更少的資源做更多的事。“草根”一詞等同于與主流、精英相對應的社會弱勢階層，這個群體在生活中沒有資格獲取更多的資源，只能以較低的姿態(tài)參與到社會協(xié)作當中。草根樸素式創(chuàng)新意圖扭轉草根群體，特別是邊緣群眾在社會分工創(chuàng)新活動的被動局面，作為創(chuàng)新主體參與社會分工。草根樸素式創(chuàng)新是來自基層群體一種自發(fā)的即興創(chuàng)新過程。在創(chuàng)新方式上，是因地制宜拆分重組設備的即興權宜之計。用戶定位上，局限于擁有與創(chuàng)新者相似環(huán)境，面臨相似資源限制條件的消費者，往往是本地社群。產品設計上，力求滿足基本功能，堅固耐用使目標客戶負擔得起。這種草根自發(fā)的樸素式創(chuàng)新能夠適應當地的限制性條件，創(chuàng)新者來自各行各業(yè)，創(chuàng)新成本低基數大，提供了當地群眾急需的商品與服務。借鑒草根樸素式創(chuàng)新的思路，有益于“大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè)”的落實，讓廣大群眾發(fā)揮創(chuàng)新主體作用。 為此，需要政府對缺乏組織性的草根創(chuàng)新進行積極引導，銜接企業(yè)和產業(yè)部門甄別具有商業(yè)潛力的成果進行推廣。同時在實現過程中，通過政府、NGO、產業(yè)部門和其他社會各組織，幫助困難群眾提升自身能力來解決面臨的具體問題，實現大眾創(chuàng)新的不斷涌現與自組織生長。

注釋：

① 安淑新：《促進經濟高質量發(fā)展的路徑研究：一個文獻綜述》，《當代經濟管理》2018年第9期。

② PCAST， Sustaining the Nations Innovation Ecosystems， Information Technology Manufacturing and Competitiveness， 2004.

③ D. J. Jackson， What is an Innovation Ecosystem， Arlington： National Science Foundation， 2011.

④ G. Carayannis， J. Campbell， “Mode 3” and “Quadruple Helix”： Toward a 21st Century Fractal Innovation Ecosystem， International Journal of Technology Management， 2009， 46（3-4）， pp.201-234.

⑤ M. Iansiti， R. Levien， The Keystone Advantage： What the New Dynamics of Business Ecosystems Mean for Strategy， Innovation， and Sustainability， Future Survey， 2004， 20（2）， pp.88-90.

⑥ 李萬、常靜、王敏杰、朱學彥、金愛民：《創(chuàng)新3.0與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》，《科學學研究》2014年第12期。

⑦ 孫福全：《加快實現從科技管理向創(chuàng)新治理轉變》，《科學發(fā)展》2014年第10期。

⑧ 金愛民：《驅動創(chuàng)新，政府的邊界在哪里？》，《財經界》2015年第10期。

⑨ 曾婧婧、鐘書華：《論科技治理工具》，《科學學研究》2011年第6期。

⑩ 趙放、曾國屏：《多重視角下的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)》，《科學學研究》2014年第12期。

黃速建、劉建麗：《當前中國區(qū)域創(chuàng)新體系的突出問題》，《人民論壇·學術前沿》2014年第17期。

陳套：《中國創(chuàng)新體系的治理與區(qū)域創(chuàng)新治理能力評價研究》，中國科學技術大學2016年博士學位論文。

李靖、高崴：《第三部門參與：科技管理體系的多元化模式》，2010年第六屆中國科技政策與管理學術年會。

鄭春峰：《創(chuàng)新生態(tài)建構的機理與路徑研究》，中共浙江省委黨校2016年碩士學位論文。

劉一坤：《當代中國科技創(chuàng)新風險管理問題研究》，東北財經大學2016年碩士學位論文。

陸銘、任聲策、尤建新：《基于公共治理的科技創(chuàng)新管理：一個整合框架》，《科學學與科學技術管理》2010年第6期。

陳套：《從科技管理到創(chuàng)新治理的嬗變：內涵、模式和路徑選擇》，《西北工業(yè)大學學報》（社會科學版）2015年第3期。

李建軍、余偉、高國武等：《提升上海科技創(chuàng)新治理能力對策研究》，《科學發(fā)展》2014年第11期。

吳金希、孫蕊、馬蕾：《科技治理體系現代化：概念、特征與挑戰(zhàn)》，《科學學與科學技術管理》2015年第8期。

楊繼明、馮俊文：《從創(chuàng)新治理視角看我國科技宏觀管理體制改革走向》，《科技進步與對策》2013年第10期。

徐夢周、王祖強：《創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)視角下特色小鎮(zhèn)的培育策略——基于夢想小鎮(zhèn)的案例探索》，《中共浙江省委黨校學報》2016年第5期。

劉釩、吳曉燁：《社會價值導向的樸素式創(chuàng)新：結構、模式與對策》，《自然辯證法研究》2018年第4期。

作者簡介：劉釩，武漢大學發(fā)展研究院副院長、副教授，湖北武漢，430072;向敘昭，武漢大學發(fā)展研究院，湖北武漢，430072;吳曉燁，武漢大學發(fā)展研究院，湖北武漢，430072。

（責任編輯辰曦）