人民銀行全面預算績效管理機制探究

王慶麗

【摘 ?要】《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》印發，對新時期實施全面預算績效管理工作提出總體要求。人民銀行會計財務工作轉型規劃中將“實施全過程預算績效管理”作為會計財務工作轉型任務之一予以明確。從國內外預算績效管理發展和近年來人民銀行全面預算績效管理工作的現狀來看，人民銀行全面預算績效管理工作仍處于起步階段，需要建立系統、完備的機制，推動全面預算績效管理工作順利開展。

【關鍵詞】人民銀行;全面預算績效;機制研究

引言

全面實施預算績效管理是我國經濟由高速增長階段向高質量發展階段轉變的必然要求，十九大報告和2018年政府工作報告均對全面實施績效管理提出要求。2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見 》正式公布，對深化預算管理制度改革具有重要的指導意義。當前，經濟已由高速增長向高質量發展轉換，政府財政收入增速呈放緩趨勢，但公眾對公共服務的數量和質量要求不斷提高，支出壓力日益增大。隨著近幾年由于不斷減稅降費造成財力一定程度的困難，尤其是新冠肺炎疫情爆發以來，經濟形勢更加嚴峻。根據黨中央 國務院最新做好“六保”、“六穩”工作要求，今年以及未來一定時間內，要繼續推行減稅降費加大財政支持力度。全面實施預算績效管理，壓縮低效無效支出，顯得尤為重要。

1.人民銀行全面預算績效管理工作現狀

目前，人民銀行的資金來源主要以財政資金為主，實行部門預算。2007年起，人民銀行實行部門預算管理模式，采用“零基預算法”編制預算。人民銀行自2011年開始預算績效評價試點，持續完善預算管理機制。《中國人民銀行會計財務工作轉型規劃（2016-2020）年》提出，會計財務工作轉型應關注費用預算，強化預算約束，促進會計財務事業健康發展。2015年，人民銀行進一步改革，總行在預算管理中推行三年中期規劃，積極打造會計綜合系統和預算管理平臺，提倡實施全面預算管理。財政部對人民銀行的費用控制實行指標控制。人民銀行學者積極搜集研究國際央行財務預算制度，將國外央行一些好的預算做法引入系統。

一是績效評價范圍逐漸擴大。目前預算績效管理實現了項目支出全覆蓋，總分行鼓勵分支機構探索實施全面預算管理，賦予財務部門“大會計”管理職責，區域性、分散性的試點工作成效逐漸顯現。二是項目支出預算績效目標評價體系趨于科學合理。目前，人民銀行項目支出預算績效評價指標體系已逐步完善、規范，績效管理科學性不斷增強。三是持續改進預算績效管理工作態勢不斷增強。各級機構建立了預算管理委員會工作機制，并以預算管理委員會為預算管理的主體責任，不斷完善工作流程，規范預算管理，提升預算管理工作水平。

2.人民銀行實施全面預算績效管理需關注的重點和難點

（1）預算績效管理與單位發展戰略有待融合。戰略目標對單位的發展具有導向作用，但是目前人民銀行很多分支機構重支出輕績效、辦事和花錢“兩張皮”的問題突出，單位發展中長期戰略未體現在預算管理過程中。一方面，部分領導對預算管理不夠重視，未認識到預算是實現單位戰略的一種工具，這主要是因為分支機構的支出經費長期以來都是由上級行核定劃撥，導致被動的依據上級行劃撥的預算指標來安排相應支出，更多關注費用指標，而很少考慮預算是否對單位的戰略目標具有支持作用。另一方面，預算管理往往只有“預算”沒有“管理”，在編制公用經費支出和行政事業類支出的過程中，仍然采用傳統的“基數+增長”的模式，即以上年的預算支出為基礎，上浮一定比例來編制預算，編制流程簡單粗糙，計劃性較弱，支出安排與本行的中長期戰略脫節。

（2）預算績效管理制度體系有待完善。2019年，總行全面落實黨中央預算績效管理工作精神，在全系統制定出臺了《中國人民銀行預算績效管理辦法》（試行），該辦法是人民銀行系統預算績效管理工作全方位、全過程、全覆蓋的框架性指導遵循。但預算績效工作是系統性的，涉及到眾多管理環節、工作規程，目前從基層行的實踐來看，在預算績效目標管理、績效運行監控、績效評價、第三方機構績效管理質量評價等方面，仍存在制度規定、工作規程上的空白，有待填補。

（3）預算績效基礎管理工作尚待加強。一是預算績效管理意識仍需加強。預算執行部門與項目實施部門以及個別基層財務部門績效觀念和責任意識尚顯薄弱，更注重資金使用的合規性，忽略了有關項目的績效問題。二是績效管理專業知識配備不足，缺少專業技術人才，預算績效管理全過程貫穿預算管理始終，涉及面廣，技術性強，需要眼光長遠、綜合素質較高的專業人員跟蹤參與。但目前個別基層行人員配備緊缺，很難做到專人專崗，現有人員更缺少專業的知識儲備，這都阻礙了基層行績效管理工作邁入正軌。

3.人民銀行全面預算績效管理機制構思

3.1建立全過程預算績效管理鏈條

一是將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督各環節，實現預算和績效管理一體化。由總行牽頭，制定人民銀行發展整體戰略規劃，各分支機構結合總行戰略部署和地區發展實際情況制定適宜自身發展的戰略規劃目標，將戰略發展目標融入到預算編制當中，并通過建立地區性支出定額標準測算模型，綜合利用成本分析方法，進一步提高預算編制精細化水平，從源頭上解決資金結余沉淀、項目突擊花錢等問題。以全面反映資金項目歸屬為預期，進一步完善科目賬戶設置，明確區分項目劃分使用，使得會計報表能夠明確反映各項業務支出的情況。以“績效+零基”預算為中心，形成預算編制-執行監控-評價公開的閉環操作流程。

二是加強事前績效評估論證。對關注度較高、金額較大的重大政策和項目開展事前評估，依據單位戰略規劃、部門發展規劃等，重點審核立項必要性、投入經濟性、目標合理性、方案可行性、籌資合規性等內容，推動關口前移，嚴把入口關，防止“拍腦袋決策”，從源頭上提高預算編制的科學性和精準性。

3.2建立全覆蓋預算績效管理框架

一是建立多層次、區域化的績效指標體系。分區域、分層次、分級次，從部門整體預算支出、日常運營費用及業務支出預算（包括行政支出及常規業務項目支出）、各類專項支出（包括基建項目、專項業務資金以及地方政府專項資金等）三個層次，以不同區域、不同機構，從重大政策或重大項目、項目支出、單位整體支出三個維度，因地制宜分類設計，建立定量和定性相結合的共性績效指標體系和標準體系，將固有的硬性指標實現人民銀行系統統一的預算績效評價指標“度量衡”，真正做到“可比較、可監測、可評價、可報告”。

二是夯實績效目標全覆蓋管理基礎。以需要用錢的地方都要進行績效管理為先導，以預算績效全覆蓋為目標，明確績效目標填報范圍和標準。編制預算時，按照項目、部門，填報績效目標。上級應加強對下級單位的指導。編訂印發了績效目標范本和案例集，通過全市預算編制培訓會和“一對一”上門培訓，幫助指導預算部門填報績效目標。

參考文獻

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