行政事業單位預算績效管理的探索與思考

方芳

摘要：目前，我國致力于建設人民滿意的服務型政府，對行政事業單位的社會管理服務水平、財政資金使用效率等提出了更高的要求，通過有效實施預算績效管理工作，對于行政事業單位改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本及提高公共服務水平能夠發揮重要的指引性作用。但目前一些行政事業單位在發展過程中，還沒有將預算績效管理作為重中之重，導致績效目標不能發揮核心導向作用，績效管理過程尚不完善，評價結果得不到充分運用。本文對此進行了探討，在分析預算績效管理積極作用的基礎上，重點分析了預算績效管理存在的問題，并提出對策。

關鍵詞：行政事業單位;預算管理;績效管理

在我國行政事業單位改革持續深化的新形勢下，加強內部管理體制改革具有十分重要的價值，對于促進行政事業單位發展至關重要。從行政事業單位改革的整體情況來看，盡管預算管理工作都具有一定的規范化和協調性作用，但預算績效管理仍然存在諸多不到位的方面，特別是對其重要性的認識程度仍然不足，需要行政事業單位將其上升到更高層面，大力推動預算績效管理，從而取得更大的突破。在具體的實施過程中，應當堅持問題導向，著眼于解決預算績效管理存在的問題，運用多元化的方法和策略，推動預算績效管理步入良性軌道，進而實現預算管理效能的顯著提升。

一、行政事業單位實施預算績效管理的價值

2018年9月中共中央、國務院下發的《關于全面實施預算績效管理的意見》要求各級預算部門建立健全績效管理制度，硬化預算績效管理約束，預算績效管理已經從部門推動上升到國家層面，作為全面預算管理的重要內容，預算績效管理越來越受到重視。對于行政事業單位來說，由于財稅體制改革的不斷深化，構建具有較強績效評估能力的預算體制，能夠使行政事業單位預算體制更具有科學性。特別是在經營與管理的過程中，通過加強預算績效管理，可以形成“目標導向”，進而使預算管理工作效能化水平更高，同時對于行政事業單位構建現代財務制度同樣具有很強的支撐作用，對于促進事業單位資金聚力增效具有十分重要的保障性和指引性作用。通過推動預算績效管理，還有利于進一步提高行政事業單位的績效意識，進而對于解決預算管理工作中出現的一系列問題，特別是虛報冒領、截留私分、克扣挪用等問題具有很強的支撐作用。同時也能夠通過構建更加科學和完善的績效激勵約束機制，進而使預算績效管理步入創新發展軌道。

二、行政事業單位預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理理念尚未牢固樹立

由于行政事業單位實行預算績效管理起步較晚，目前我國對預算績效管理方面的規定不夠具體，可操作性差。對于開展預算績效管理，一定要具備創新性的理念，這是重要的思想基礎。目前一些行政事業單位還沒有樹立強烈的績效意識，制約了預算績效管理的深入開展。比如有的行政事業單位仍將財政預算中的數據編制及支出進度作為工作重點，而不是資金的使用效率，造成績效目標指向不明確，績效指標的設定籠統粗放，使“重支出輕績效、重投入輕管理”等問題突出，這就直接導致預算績效管理的實施缺乏效能性，最終造成績效管理流于形式。有的行政事業單位盡管建立了相對比較完善的預算績效管理制度，但在具體的實施過程中，還沒有進一步拓展績效管理工作的廣度，甚至有的行政事業單位沒有將預算管理納入績效體系當中，損失浪費、資產閑置等諸多問題相對比較突出，這已經成為制約預算績效管理科學發展、快速發展的重要瓶頸之一。

（二）預算績效管理模式尚未形成鏈條

對于開展預算績效管理來說，行政事業單位一定要構建具有“全程化”特點的管理鏈條，只有這樣才能使預算績效管理更加規范化。但目前一些事業單位在預算績效管理“全過程”管理鏈條建設方面相對薄弱，有的并沒有建立比較科學的績效評估機制。行政事業單位普遍存在內控及績效管理人才匱乏的現象，又不注重利用“第三方機構”開展行政事業單位預算績效評估，導致其缺乏針對性和系統性。再比如有的則沒有進一步加強績效目標管理，特別是在目標管理模式方面相對比較單一，還沒有將服務對象滿意、可持續發展、社會效益、經濟效益等諸多效益進行有效的結合，預算績效管理目標缺乏多元化。有的行政事業單位則不重視預算績效管理評價工作建設，特別是在預算績效評價結果的應用方面相對比較單一，在單位解決問題、促進地區發展、重大行政事項決策等方面不能發揮應有的作用，需要引起各級預算部門重視。

（三）預算績效管理體系未全面覆蓋

健全和完善的預算績效管理體系，對于促進預算績效管理取得更好的成效具有很強的保障性，行政事業單位的預算績效管理體系也應該是“橫到邊，豎到底”。但是目前行政事業單位的預算績效管理體系相對比較薄弱，比如有的行政事業單位不重視制度體系建設，預算績效管理缺乏融合性，特別是在信息化建設方面比較落后，導致出現了“信息孤島”現象，不利于預算績效管理的有效實施。有的事業單位則沒有制定科學的預算績效指標體系，而且在運用多元化預算績效管理方面也相對比較落后，特別是標桿管理法、因素分析法、成本效益分析法、公眾評判法等方法沒有得到有效應用。有的行政事業單位在實施預算績效管理方面出現了約束體系不夠完善的現象，特別是沒有建立比較完善的目標責任機制，同時也沒有構建科學有效的激勵約束機制，導致預算績效管理出現了“前緊后松”的現象，出現嚴重的形式主義。

三、行政事業單位預算績效管理的優化對策

（一）創新預算績效管理理念

創新是進步的靈魂，對于行政事業單位來說，應當順應形勢發展需要，進一步深化預算績效管理重要性的認識，特別是要按照國家法律法規以及相關政策的要求，積極探索預算績效管理的有效方法，并且要在強化績效理念方面實現新突破。在具體的實施過程中，要進一步優化預算績效管理機制，特別是要牢固樹立“效益觀”，改變過去重支出輕績效、重投入輕管理的狹隘管理思想，更加重視預算績效管理的實效性建設。進一步拓展預算績效管理廣度，強化預算管理與績效管理的融合，著眼于破解行政事業單位預算管理中存在的損失浪費、資金閑置沉淀等問題，推動預算績效管理更具有系統性。行政事業單位也要根據自身的實際情況，加強預算績效管理的改革和創新，重中之重就是要在提升全員意識方面下功夫，比如通過多渠道宣傳使績效管理執行人員充分了解績效管理方案，明確分工，樹立責任意識，努力營造良好的預算績效管理環境。

（二）改進預算績效管理模式

要把構建“全過程”和“全鏈條”模式作為行政事業單位加強預算績效管理的重中之重，大力提升預算管理的整體性建設，促進預算績效管理發揮更加積極的作用。要大力加強預算績效評估機制建設，對于行政事業單位的重大預算、重大支出、重大項目，應當做好預算績效評估，必要時可以聘請第三方機構組織實施。要大力推動預算績效目標管理模式，明確預算績效管理目標，進而能夠使預算績效管理更有戰略性，特別是要將服務對象滿意、可持續發展、社會效益、經濟效益等諸多效益作為重中之重，并且確立科學的目標考核辦法，落實到具體責任人，確保預算績效管理能夠有條不紊地運行。要進一步健全和完善預算績效評價模式，實行自我評價和外部評價相結合，強化預算績效評價的科學化和規范化，特別是要在預算績效評價結果的運用方面進行系統的設計，使評價結果成為下一年編制預算的重要依據，并制定相關的問責、懲處措施，使其能夠在解決問題、推動發展方面形成科學化的運行機制，這對于推動預算績效管理有效性十分重要。

（三）完善預算績效管理體系

要把健全和完善預算績效管理體系作為推動行政事業單位預算績效管理有效性建設的重要策略，努力構建多元化、全面性的運行體系。要大力加強制度體系建設，將行政事業單位的部門預算管理、內部控制制度、預算績效管理制度之間進行系統整合，形成科學的預算績效管理制度，預算管理作為內部控制的核心內容，將收支業務、政府采購、資產管理、合同管理和建設項目管理貫穿起來，由績效管理制度對預算執行情況和績效目標實現程度進行監控，及時糾正偏差，確保財政資金使用的安全高效。同時，要在提高制度執行力方面下功夫，加強各部門之間的交流和溝通，推動預算績效管理信息化體系建設，實現信息對稱。在這一方面有些政府部門的政務中心構建了數字化管理平臺，各業務模塊嵌入了績效考核指標，實現了考核數據實時更新共享，增加績效管理透明度，從而促進行政事業單位的資源配置更具有科學性，值得借鑒和推廣。要積極探索更具有效能性的預算績效管理方法，特別是要根據行政事業單位的實際情況，綜合運用標桿管理法、因素分析法、成本效益分析法、公眾評判法等多種預算績效管理方法，并且要對各種方法進行靈活應用和持續創新。要進一步健全和完善預算績效管理目標責任體系，績效管理目標科學分解細化，明確績效管理責任部門和責任人員，并且要輔之以必要的激勵約束機制，使預算績效管理更具有務實性。

四、結語

綜上所述，作為一種科學性的預算管理體制，預算績效管理越來越受到行政事業單位的重視，而且也有很多行政事業單位在這方面進行了研究和探索，建立了相對比較科學的預算績效管理機制。但按照國家法律法規以及相關實施意見的要求來看，有的行政事業單位對預算績效管理工作還是不夠重視，特別是在經營與發展的過程中，預算績效管理的形式主義還比較嚴重，這也直接導致預算績效管理無法有效實施。因此行政事業單位應當進一步提高對預算績效管理的重視程度，特別是要著眼于推動全面預算管理的科學發展。重點要在創新預算績效管理理念、改進預算績效管理模式、完善預算績效管理體系等諸多方面取得突破，推動預算績效管理步入良性發展軌道，最終實現提高財政資源配置效率和推動社會高質量發展的目標。

參考文獻：

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作者簡介：方 芳（1978—），女，山東濰坊人，中級經濟師、注冊會計師（非執業）、注冊資產評估師（非執業），主要從事政府會計制度，行政事業單位內部控制研究。