環境民事與行政公益訴訟一體化研究

摘要：環保公益訴訟案件之中，民事公益訴訟與行政公益訴訟總是相伴而生，程序和內容大量重疊，造成環境訴訟領域司法資源緊張，將民事與行政公益訴訟一體化作為獨立的訴訟模式加以實踐是當前社會的迫切需求。由于保護利益高度一致、原告主體高度一致、訴訟程序高度一致、目前的立法趨勢指向行民合一，使得環境民事與行政公益訴訟一體化具有相當的可行性。但由于原告資格范圍不明確、司法權與行政權存在沖突等問題，環境行政公益訴訟與環境民事公益訴訟一體化還有障礙。而建立環境公益訴訟審判庭，在訴訟程序上適用舉證責任倒置、環境專家擔任顧問等具有環境公益訴訟特點的程序，原告范圍重新規范、建立司法機關與行政機關的協調機制，有助于實現環境民事與行政公益訴訟一體化，達到整合辦案資源、力量，提升環境公益訴訟案件的辦案效率之目的。

關鍵詞：環境侵權;公益訴訟;一體化

中圖分類號：D925.1;D925.3文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）14-0090-03

引言

由于我國經濟的高速發展，現代化進程的不斷加快，以環境犧牲為代價的經濟發展模式使生態環境問題嚴峻，現代型糾紛頻頻發生。針對這些問題，2016年最高人民法院出臺了關于印發《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的通知，增加了公益訴訟的可操作性與可訴性。在實施辦法履行期間，各地公檢法發現行政機關的不作為或錯誤作為是行為人能夠實施環境侵權行為的重要條件，即環保公益訴訟案件之中，民事公益訴訟與行政公益訴訟總是相伴而生的，但兩項訴訟定位不明確，程序和內容之間存在大量重疊，往往針對同一損害事實需要同時提起這兩種訴訟。且進入21世紀以來，環境公益訴訟案件數量快速上漲，公益訴訟本身的復雜性決定了其訴訟周期長，加之環境訴訟領域司法資源緊張，過長的訴訟周期往往導致本可以避免的損害的進一步擴散。因此，將民事與行政公益訴訟一體化作為獨立的訴訟模式加以實踐是當前社會的迫切需求。

一、環境民事與行政公益訴訟一體化研究現狀

目前我國采取環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟分別立案、審理的模式，但基于長遠角度，隨著環境公益訴訟案件數量的上升，分別立案難免出現審判不及時、司法資源的浪費等情況，因此基層實踐中，我國在“行民一體化”方面亦有些許創新性嘗試。

（一）民事附帶行政公益訴訟與行政附帶民事公益訴訟

民事附帶行政公益訴訟以民事糾紛的解決為基礎，相關行政機關并不屬于被告范疇。適格原告提起民事公益訴訟后，法院除了解決民事糾紛，還判決行政機關承擔相應的監督義務，積極補救對公共利益已經產生的損害。[1]該案例雖然仍屬于民事公益訴訟的性質，卻在判決上做出了行政性的突破和創新。

行政附帶民事公益訴訟更加注重行政領域，在訴訟過程中順帶解決民事糾紛。最高人民檢察院發布的《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》第十四條規定了行政附帶民事公益訴訟：首先該案件必須屬于既可以提起民事公益訴訟又可以提起行政公益訴訟的領域，同時必須是行政機關違法行使職權或者不作為的違法行為，造成同一損害結果。①因此，其實施范圍目前只以生態環境保護領域為主。

（二）現狀述評

我國現有的行政附帶民事公益訴訟、民事附帶行政公益訴訟代表了公益訴訟“行民一體化”的一種歷史趨勢和發展方向。行政附帶民事公益訴訟片面地強調行政機關的不作為或亂作為，一定程度上忽略了侵權行為人的違法行為才是造成損害發生的主要因素。民事附帶行政公益訴訟中行政機關不是真正意義上的被告，在實踐中法院通常只判決其履行監督義務，無法通過法院判決將行政機關的違法行政行為予以撤銷，從根本上解決環境公共權益的保護問題。二者都無法律法規的具體規定，僅靠檢察機關與司法人員在實踐中摸索與嘗試。

二、環境民事與行政公益訴訟一體化的可行性

（一）保護利益高度一致

就公益訴訟的功能而言，環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟都旨在停止損害的發生并恢復原狀，保護社會公共利益。區別在于，環境民事公益訴訟是通過制止平等民事主體的環境侵權行為，而環境行政公益訴訟則是通過督促行政機關的不作為或不合理作為，達到監督環境合理使用的目的。環境公益訴訟不同于其他公益訴訟，具有環境侵權不確定性和復雜性的特點，導致其涉及問題體量大，損害修復成本極高、困難多，處理需慎之又慎。而環境侵權整體性的特征又可能造成某些局部環境損害未經及時處理擴散至整個生態系統的現象。實際上，環境行政訴訟的審理目的在于監督相關部門在環境保護領域的執法，間接降低了環境民事侵權行為的發生概率，也即降低了環境民事公益訴訟的提起率;相應地，環境民事公益訴訟的判決也應引起相應行政部門的重視，反省自身在環境保護方面的職責是否良好履行。

（二）原告主體高度一致

隨著原告范圍擴大的整體趨勢，不少國家規定檢察機關、行政機關、社會團體以個人均可作為公益訴訟的原告。對于環境公益訴訟領域，理論上利益相關的個人或組織都可以提起訴訟;利益不相關的檢察機關和法定社團也可以提起訴訟。環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟在原告范圍擴大化的趨勢下，其適格原告必將高度重合。

（三）訴訟程序高度一致

在行民交叉的環境公益訴訟中，兩種訴訟的舉證主體、舉證內容存在高度重合，損害或潛在損害標的一致，相關證據可同時適用。例如，兩種訴訟中原告都需要對被告行為造成的損害或潛在損害進行實地取證、理論分析或技術鑒定，以確定原告存在民事侵權或行政行為瑕疵。因此，兩種訴訟在程序上合并的難度較小。

（四）目前的立法趨勢指向行民合一

進入21世紀，重大惡性的環境污染與生態破壞事件頻發。檢察機關開展公益訴訟試點工作以來，環境公益訴訟案件數量快速上漲，基層法院在實踐中也出現了二者互相附帶的訴訟模式，這表明我國司法資源難以匹配數量快速增長的環境公益訴訟案件。最高人民檢察院的工作意見中也對行政附帶民事公益訴訟的概念予以了確認。因此，從目前的立法趨勢與司法實踐的角度考量，在環境公益訴訟領域引入行民一體化制度是未來高度可行的方案。

三、我國環境行政公益訴訟與環境民事公益訴訟一體化面臨的問題

（一）原告資格范圍不明確

為了增加環境公益保護的可訴性，各國不再遵守傳統訴訟法理論中“直接利害關系者提起無訴權”的規范，而是擴大原告范圍，使符合一定要求的組織和個人均能成為公益訴訟的原告，促進了公民維護自身利益和公共利益的積極性。美國《環境法簡論》中提到：“原告為了獲得訴訟資格，僅需證明存在以下一種‘實際上的可能性，即如果法院對政府機關所從事的違法行政行為加以司法補救，則會減輕原告所蒙受的環境損害。在采用這種審查方式時，法院已經愿意，至少是在環境訴訟中愿意，放松對因果關系緊密性的要求。”[2]7但在立法層面，我國尚未對原告范圍進行具體規定。在環境民事公益訴訟中，檢察機關、符合法律規定的社會團體和行政機關均有權提起訴訟，而環境行政公益訴訟中僅檢察機關具有適格原告。目前的立法模式下，會導致環境公益受害人無從提起法律救濟、普通民眾投訴無門的問題。由于符合適格要求的社會團體數量少，而個人缺乏資金與技術的支持，難以憑借自身力量提起公益訴訟，不利于公益訴訟的后續發展。

由于我國環境公益訴訟起步晚，民事公益訴訟立法又先于行政公益訴訟，導致了公益訴訟中適格原告范圍過窄，可訴性不足。要想發展環境領域行政、民事公益訴訟一體化機制，需要借鑒國外公益訴訟關于適格原告發展的經驗，結合行政訴訟原告資格的變化趨勢，重新對環境公益訴訟的原告資格進行規范。

（二）司法權與行政權存在沖突

在環境污染和破壞的問題上，環境司法限于有限的司法資源，往往無法處理復雜的科學技術問題，即便在已經有成熟公益訴訟實踐的國家，因科學技術專家及其服務的缺乏導致大量環境糾紛懸而未決、中途放棄或者只能部分解決的情況也十分普遍。[3]但我國環境公益訴訟在制度設計上強化了司法權，雖然最大程度上確保了對被告責任的追究，使裁判結果具有實體正義性和權威性，卻使得司法機關在公益訴訟預防功能的授權下可以在損害事實尚未發生的情況下介入相關爭議，司法權易侵入行政權乃至立法權的權限范圍。[4]不僅會導致司法資源的浪費，使案件經由訴訟程序變得復雜，也會導致行政職能定位不清，不同環境保護主體分工混亂。環境公益訴一體化將民事與行政訴訟合二為一，亟需厘清行政權與司法權的關系。

四、環境民事與行政公益訴訟一體化的構建

（一）基本概述

環境民事與行政公益訴訟一體化，是將涉及公共利益的環境訴訟在審判機構、審判程序及審判人員等多方面實施一體化訴訟的制度。當環境公共利益受損害被提起公益訴訟時，有關機關通過訴前程序判斷案件類型，將針對同一損害行為造成損害事實的環境民事公益案件與環境行政公益案件合并立案并遵循相同的法律程序共同裁判。

首先，該類案件不再轉交給普通法院，而是建立環境公益訴訟審判庭，交由專業度高、綜合性強的專業法庭統一受理。其次，在訴訟程序上適用舉證責任倒置、環境專家擔任顧問等具有環境公益訴訟特點的程序，以此實現統一法律適用、節約司法資源的模式，同時解決民事責任和行政責任問題。最后，每一個環境公益訴訟案件均由相同的司法人員整體負責，而不再區分不同的檢察官或法官負責解決不同訴訟類型的同一案件，節省案件線索分流、移送的時間。

環境民事、行政公益訴訟一體化的目的在于通過整合辦案資源、力量，提升環境公益訴訟案件的辦案效率，在行政機關職能缺失的情形下，有效地“維護公平正義、維護國家利益和社會公共利益”，最終實現我國生態環境建設的目標，實現科學、綠色的發展理想。

（二）原告范圍重新規范

環境公益訴訟中，原告多數不是因為自身利益起訴，而是出于維護社會公共利益和國家利益的目的。也正因為此，法院多以原告不具備起訴資格，原、被告之間“沒有法律上的利害關系”為由駁回原告起訴。[5]法官駁回訴訟請求或裁判原告敗訴的原因往往是法律對公益訴訟資格與程序沒有進行詳細規定，在于公益訴訟制度層面的缺失。原告范圍如果過于狹隘，則不利于訴訟的提出與權利的維護;相反地，如果原告范圍過于寬泛，則容易導致濫訴，加重國家司法機關的負擔。結合與借鑒各國公益訴訟對原告資格的規定，我國應當合理地擴大原告范圍，賦予受害人適格的原告資格。

筆者認為當前我國國民法律素養仍待提高，普法工作任重而道遠，簡單粗暴地將所有利害關系人加入適格原告或刪除限制性條款不符合我國國情，提高了濫訴的風險，反而是對司法資源的浪費。將環境行政公益訴訟和民事公益訴訟的原告范圍融合是比較合理的方式，即檢察機關、符合條件的社會組織和相關行政機關均可以提起一體化環境公益訴訟。合并兩種訴訟的原告范圍，接納共同原告形成必要的共同訴訟的同時，原告內部應有主次之分，以方便訴訟進行和利益爭取。考慮到訴訟水平高低和舉證、調查能力大小，存在多個原告時，主次程度依次為檢察機關、具有一定資質的社會團體、組織、個人。原告內部可自行根據自身狀況調整，互相配合;法院對于各個原告的訴訟請求應一視同仁。

另外，檢察院不提起或通過訴前程序已督促行政機關履行職責后，相關組織或為行政機關認為仍存在必要提起環境一體化訴訟的，由于檢察院的專業能力更強，聯合運作機制使得其取證能力、調查能力等也優于其余適格原告，因此檢察院應當在搜集證據等方面為相關組織和行政機關提供一定的幫助。

（三）司法機關與行政機關協調機制

在環境行政、民事公益訴訟一體化機制運行過程中，應從立法上規定行政機關參與訴訟的權力。環境行政機關本身具有主動性和能動性，行政管理應當成為環境保護的主要手段，環境公益訴訟作為對行政機關的補充和監督。

人民法院在環境公益訴訟受理后的一定期限內，應當先對案件進行審查。首先，法院通常不需要具體介入環境行政管理事務，著重發揮其在法律監督和法律適用方面的作用。其次，在環境公益訴訟中，司法機關的審查應當針行政機關的行政行為做出是否合法合理的評價，不需要涉及被告的環境侵權行為。這樣可以節約司法資源，降低對法官具備各領域專業知識的要求。審查結束后司法機關應將相關案件情況通報給行政機關，給予其履行行政義務的機會。該行政機關若損害確已發生，可以通過停產停業、查封、罰款等行政處罰的方式進行彌補，對于已經造成的公益損害應當及時查明，通報給人民法院決定公益損害補償的形式司法權與行政權應當在環境公益訴訟一體化機制內充分發揮各自特點，互為補充，相互促進，更好地保護公共利益。

結語

進入21世紀，環境公益訴訟成為了風險型社會中維護社會與公共利益的有力保障。實施環境民事與行政公益訴訟一體化并不是對現有民事、行政公益訴訟二者分立的挑戰，而是針對環境訴訟的特征，在實踐中加快環境公益訴訟的訴訟周期，及時彌補環境侵權行為帶來的損害，將專業人員聚集于環境公益法庭辦案，有利于公益訴訟經驗的快速積累，高效率的發現問題、解決問題。在理論上結合環境侵權的特征，借鑒環境資源法庭已有的經驗和優勢，為公益訴訟的發展提供另一種可能。

注釋：

①參見《最高人民檢察院發布關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》。

參考文獻：

[1]姚堅，周游.環境公益訴訟中行政主體的作為義務[J].人民司法（案例版），2013（2）.

[2]（美）芬德利，法貝爾.美國環境法簡論[M].程正康等譯.中國環境科學出版社，1986.

[3]李摯萍.外國司法專門化的經驗及挑戰[J].法學雜志，2012（11）.

[4]王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析[J].中國法學，2016（1）.

[5]李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示——關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考[J].中國人民大學學報，2003（2）.

作者簡介：金維鈺（1999—），女，漢族，江蘇省南京市人，單位為河海大學，研究方向為環境法。

（責任編輯：董惠安）