新形勢下政企合作片區綜合開發的發展模式探討

張洲 易雅

【摘要】本文主要對政企合作片區綜合開發項目進行研究，對其片區開發的商業邏輯進行梳理分析。探索性地提出未來片區綜合開發的核心模式，為各級地方政府及投資企業提供運作思路和參考內容。

【關鍵詞】片區;綜合開發;政企合作;發展模式

1、引言

隨著國家的政策調整，地方政府對區域經濟的發展趨向以土地財政融資，用基建投資拉動GDP增速的方式，對城市資源進行綜合開發利用，以充分市場化從根本上解決資金來源、資源整合、資產利用問題，推進新型城鎮化建設。過去的基建投融資模式均以單個項目為主，以華夏幸福片區綜合開發的片區PPP模式已經進入到區域開發層面，主要內容包括一二級開發、基礎配套設施建設、公共設施建設和產業開發運營四個部分。如今，現代化進程逐步加快，由單個項目上升到區域集成開發已是大勢所趨。

在國發[2014]43號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、財金[2019]10號文《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》文件中，明確政府財政支出的PPP項目不得超過當年一般公共預算支出的10%，PPP項目運營補貼不得從政府性基金預算、國有資本經營預算支出，這一定程度上加大了采用PPP模式進行片區綜合開發的難度，處于片區綜合開發財力不足但迫切需求的局面。

2、片區綜合開發的商業邏輯

目前我國工業化和城市化的發展，主要表現在以國際產業轉移聚集發展的園區經濟和以房地產開發為主的城市管理。兩者共同推動了中國經濟的高速增長，同時形成了城市經濟和工業經濟分離的現象。為逐步強化生態城市理念，主張以混合式整體規劃布局，推動城市經濟和工業經濟的融合發展。與一般項目相比，片區綜合開發具有周期長、耗資大、牽涉面廣的特性。解決資源及資金聚集、產業及人口導入和規劃及實施路徑這三個問題，是片區綜合開發的成功關鍵因素。

片區綜合開發的商業邏輯歸根結底是對區域內土地資源的價值進行再挖掘，對區域內經濟活動和生活方式進行更高效率和更高質量的安排和組織。從整體性集成開發思路，以促成產業集聚和可持續發展為核心，以工業、商業、住宅及公共設施在內的地產開發為重要支柱，帶動服務經濟和消費經濟，做大區域總需求，實現片區綜合開發的社會效益與經濟效益。

在過往基建項目中，股東層面一般也會出于項目的融資需求及投資人財務指標考慮，由基建企業作為基礎設施及公共服務領域項目的項目承接方成立項目公司，實施整個項目建設和運營。一定程度上可解決城市開發中的資金難題，在工程策劃、基建工程、房產開發、產業運營等方面均可充分發揮企業的業務經驗和資源優勢，借助資源整合的能力，提高新型城鎮化的轉型效率。

3、片區PPP模式（政府和社會資本合作）

隨著國家及地方政府PPP政策文件的持續出臺，對這一模式的認識也在逐步深化。“PPP模式作為政府方和社會資本方通過市場化方式提供公共產品的一種合作關系機制，對價有償是其本質。在風險收益一致的基礎上，政府方付費的效益最大化和社會資本方成本的最小化之間的協調，應成為片區開發項目PPP模式中運作方式選擇的指導原則?！盵4]截止2019年末，管理庫累計項目9440個，同比增加786個、增長9.1%，累計項目投資額14.4萬億元，PPP市場由過去中數量和速度向重質量轉變。根據近年PPP模式發展，“2019年PPP市場規模穩中有增，開工項目投資額同比大幅增長，凈入庫項目投資額前五位開發項目與片區綜合開發內容緊密相關，分別是交通運輸7332億元、市政工程1921億元、城鎮綜合開發1429億元、生態建設和環境保護908億元、林業718億元?！盵5]PPP模式符合我國新型城鎮化戰略的推進。

從2019年數據顯示，可行性缺口補助項目占比大。三類回報機制占比凈入庫項目投資額分別為使用者付費25.9%、可行性缺口補助81.8%、政府付費-7.7%。顯然非片區PPP之前主要以剛性兌付，債權投資思維為主。然而在PPP政策不斷出臺及財金10號文之后，受財政紅線的約束影響，從債權投資過渡為股權投資已是未來趨勢。地方政府與社會資本應形成“風險共擔、利益共享”的付費與分成模式，以非剛性兌付自平衡的收益模式，取得區域價值提升與稅收增加帶來的增量財政收入。

華夏幸福發揮“工業園區+房地產開發”的基業優勢，創新華夏幸福獨特的產業新城商業模式，成為國家發改委首批向社會推出的PPP典型案例。華夏幸福通過與政府簽署排他性協議，壟斷片區一級開發進行土地整理與配套設施建設，然后利用一級開發優勢低價獲取大片房地產開發用地進行二級開發，實現住宅銷售回籠資金。同時借助自身產業資源優勢，代政府開展招商引資工作，為園區提供專業化服務實現產業整合。據華夏幸福財報顯示，2019年累計實現營業收入1052.10億元的佳績。在政府視角，通過收稅和賣地賺取收益支付公司一級開發的成本，同時獲取二級開發帶來的GDP增長和稅收收益。該模式具有很強的復制能力，實現了政企合作共贏。

4、授權經營ABO模式（授權-建設-運營）

在地方政府直接投資與PPP模式實施合規性難的背景下，ABO模式屬于對PPP模式、特許經營的補充，有較強的屬地經營和區域統籌等特點。實質是將封閉區域內的投入和產出實現自平衡，以“委托代理”的方式，由當地政府委托片區綜合開發主管部門通過公開競爭方式，選定具備較強資源整合能力的平臺公司或當地國有企業作為項目業主并授予項目主體在指定區域的片區綜合開發特許經營權，以項目公司主要負責實施項目的投融資、建設、土地開發整理、運營、維護等內容，有效隔離政府直接債務。當地政府僅在政策保障、審批事項、土地整理、優惠貸款、專項資金等方面給予支持。但是目前國家尚未對ABO模式出臺相應的政策法規或指導意見，在實施過程中缺乏法律依據。

這種模式將授權經營公開化與契約化，更有利于做出相關隔離安排。優勢在于利用地方國企具備熟悉當地情況和投融資政策，促使在資本金和抵押物籌集方面更加便利，一定程度上為融資提供增信。另一方面以項目公司主體實現回報機制的變現，主要包括土地征拆成本和片區二級開發、基礎設施運營維護等溢價。逐步推動地方融資平臺公司市場化轉型，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規承接政府公益類項目。

北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司通過簽署《北京市軌道交通授權經營協議》，由市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業主職責，按照授權負責整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付京投公司授權經營服務費，以滿足其提供全產業鏈服務的資金需求。

結論：

本文結合國家最新政策體系要求，從政企合作片區綜合開發的角度，對當下片區綜合開發的趨勢及商業邏輯做了梳理和分析。從主要參與者的各個優勢，提出政企之間互補的合作空間。探索性地提出未來片區綜合開發的核心模式，為各級地方政府及投資企業提供運作思路和參考內容。具體實施時，需根據項目具體情況及開發需求，制定具體實施方案并加強項目前期論證工作，以保障項目順利實施。

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[5]財政部政府和社會資本合作中心：《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年報》[EB/OL]

作者簡介：

張洲（1985-），男，漢族，研究生，中級經濟師，副總經理，研究方向：房地產方向。

易雅（1995-），女，漢族，本科生，業務經理，研究方向：房地產方向。