我國(guó)民間資本參與土地整治的問(wèn)題研究

袁斐

【摘要】土地是人類賴以生存的根本資源，耕地保護(hù)已經(jīng)被納入我國(guó)基本國(guó)策，確保我國(guó)18億畝耕地紅線目標(biāo)實(shí)現(xiàn)也迫在眉睫。當(dāng)前我國(guó)的耕地質(zhì)量總體偏低，抵御自然災(zāi)害的能力較弱，因此通過(guò)土地整治是提升耕地質(zhì)量的重要手段之一。由于我國(guó)土地整治工作中長(zhǎng)期存在立項(xiàng)比重低，盈利工程國(guó)有企業(yè)壟斷，融資渠道單一等問(wèn)題，因此通過(guò)建立有效的融資模式將民間資本引入土地整治項(xiàng)目中具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】土地整治;民間資本;融資模式

土地是人類賴以生存的根本資源，確保我國(guó)18億畝耕地紅線是耕地保護(hù)的基本目標(biāo)。當(dāng)前中國(guó)耕地質(zhì)量總體偏低，旱澇保收農(nóng)田比重小，抗御自然災(zāi)害的能力弱。因此土地整治是提高耕地質(zhì)量的重要手段之一，然而由于我國(guó)土地整治工作中面臨土地整治立項(xiàng)比重低，盈利工程國(guó)有企業(yè)壟斷，融資渠道單一等諸多問(wèn)題。與此同時(shí)，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民收入連年增長(zhǎng)，私營(yíng)和個(gè)人控股企業(yè)不斷涌現(xiàn)，而這些民間資本由于自身屬性、外部環(huán)境等原因，呈現(xiàn)出階段性投資過(guò)于集中的特點(diǎn)，導(dǎo)致某些產(chǎn)業(yè)資金投資過(guò)度，某些產(chǎn)業(yè)資金嚴(yán)重缺乏。因此，如果能通過(guò)建立有效的土地整治項(xiàng)目融資和贏利模式，將民間資本這股活水成功引入，并形成規(guī)模化和制度化，無(wú)疑對(duì)提高民間資本增速，加速新農(nóng)村建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化步伐，保證全民安定團(tuán)結(jié)具有重要意義。

1、土地整治項(xiàng)目引入民間資本的重要性

1.1拓寬民間資本投資渠道，規(guī)范民間資本操作流程

受我國(guó)傳統(tǒng)投資觀念影響，加上投資機(jī)制不健全、資本逐利天性、民間金融監(jiān)管存在漏洞、國(guó)有企業(yè)壟斷等多種原因，我國(guó)民間資本投資總體呈投資流向自發(fā)、階段性集中、投資領(lǐng)域過(guò)窄、進(jìn)入和退出渠道不暢等狀態(tài)。其次，民間自由借貸急劇增多，外資利用中國(guó)居民身份進(jìn)行民間投資，國(guó)家都無(wú)法徹底監(jiān)管和獲得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但民間資本不可或缺。土地整治項(xiàng)目覆蓋多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，一方面可避免民間資本集中過(guò)熱投資現(xiàn)象，另一方面可以幫助其拓寬投資渠道，建立相對(duì)暢通的退出渠道。另外，國(guó)家對(duì)土地投資有相對(duì)嚴(yán)格的等級(jí)和監(jiān)管制度，可以使藏在暗處、不規(guī)范的、難以統(tǒng)計(jì)的民間資本浮出水面，使其按照規(guī)定的項(xiàng)目程序開展運(yùn)營(yíng)，降低違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)。

1.2緩解政府財(cái)政資金壓力，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

近年來(lái)，中央和地方政府對(duì)土地整治工作十分重視，財(cái)政部門連年提高投入資金數(shù)量，但政府角色定位不準(zhǔn)，違背市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律等問(wèn)題依然存在，沒有切實(shí)發(fā)揮好行政職能作用，導(dǎo)致資金失去引導(dǎo)作用，開發(fā)成本偏高，造成浪費(fèi)了。如果將土地整治項(xiàng)目交由民間資本主導(dǎo)，既能替政府分擔(dān)一部分基本建設(shè)費(fèi)用，又有利于政府轉(zhuǎn)變職能，從繁冗和專業(yè)的具體項(xiàng)目中解脫出來(lái)去處理監(jiān)管和立法等更宏觀的工作。

1.3填補(bǔ)土地整治資金缺口，加快城鄉(xiāng)建設(shè)步伐

土地整治項(xiàng)目是土地整治具體落實(shí)的重要手段，數(shù)目眾多、差別大、地域涵蓋廣泛多樣、資金需求層次各異，造成了工程需要龐大、連續(xù)的資金。中國(guó)民間資本持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，且存量巨大，符合項(xiàng)目的資金要求，可以通過(guò)融資引入。同時(shí)，現(xiàn)階段在確保1 8億畝耕地紅線的基礎(chǔ)上，綜合規(guī)劃城市和農(nóng)村布局，將土地進(jìn)行區(qū)域劃分，形成不同的獨(dú)立生存區(qū)域，在完成城市化進(jìn)程的同時(shí)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)。通過(guò)土地整治工程或項(xiàng)目的模式，可以使快速增長(zhǎng)的民間資本參與運(yùn)作，通過(guò)結(jié)合中央和地方政府的土地整治規(guī)劃和政策支持，更有效的籌集項(xiàng)目資金、從而順利開展耕地保護(hù)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，加快城市和農(nóng)村的全面發(fā)展。

2、國(guó)內(nèi)民間資本參與土地整治項(xiàng)目的現(xiàn)狀

2.1民間資本參與項(xiàng)目增多，但方式單一且分布不均

從2016年5月至2017年2月中央和地方公布的500多個(gè)土地招標(biāo)項(xiàng)目來(lái)看：第一、90%以上為財(cái)政投資建設(shè)，民間資本僅以工程承建公司、招標(biāo)代理公司或咨詢公司的身份參與，不能進(jìn)行股權(quán)或債券投資。第二、所有項(xiàng)目為開發(fā)周期在一年左右的地縣級(jí)短期工程、且不能同時(shí)參與二個(gè)或以上的工程階段，更不能參與所有的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。第三、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單一、集中在農(nóng)業(yè)用地整理和新農(nóng)村建設(shè)，且技術(shù)要求級(jí)別不高、收益有限。第四、民間資本投資主要集中在房地產(chǎn)及相關(guān)建設(shè)領(lǐng)域，2016年，全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資71804億元，本年企業(yè)到位資金96538億元，其中60%以上為民間資本。

2.2多因素限制民間資本參與的廣度和深度

首先，從目前各招標(biāo)網(wǎng)站公布的中標(biāo)信息看，少量綜合性土地整治項(xiàng)目，例如旅游地產(chǎn)等高利潤(rùn)、非農(nóng)業(yè)用地整理由國(guó)有企業(yè)及下設(shè)子公司壟斷，限制民間資本進(jìn)入。其次，政府承擔(dān)全部資金的項(xiàng)目，限制民營(yíng)企業(yè)參與廣度，僅為招標(biāo)代理、咨詢和工程承建公司，不能進(jìn)行股權(quán)和債權(quán)投資，不參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)創(chuàng)收。第三，全國(guó)范圍專業(yè)民營(yíng)土地整治公司很少，技術(shù)水平不高，缺乏高級(jí)項(xiàng)目管理人才，參加投標(biāo)的企業(yè)90%以上為非專業(yè)土地整治工程公司，并且不能聯(lián)合投標(biāo)。

2.3國(guó)家相關(guān)法律和政策實(shí)施細(xì)則尚未完全出臺(tái)

雖然國(guó)家從宏觀上提出統(tǒng)籌規(guī)劃愿景和總體安排，各地方政府也積極響應(yīng)相繼出臺(tái)地方土地整治規(guī)劃和方案。但所有的制度和法規(guī)都具有滯后性，況且制度層層下達(dá)和規(guī)劃逐級(jí)上報(bào)需要耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，最終得以審批的規(guī)章制度又有會(huì)失去時(shí)效性，與現(xiàn)實(shí)不匹配。我國(guó)土地整治需要建立示范區(qū)域，試點(diǎn)后推廣，意味著法規(guī)和政策的執(zhí)行細(xì)節(jié)文件需要不斷摸索總結(jié)才能頒布。就目前來(lái)看，我國(guó)相關(guān)法律和政策并未對(duì)民間資本參與土地整治項(xiàng)目的細(xì)節(jié)做出明確規(guī)定，首先是土地產(chǎn)權(quán)明晰和利潤(rùn)分配的問(wèn)題，其次是政府在土地整理項(xiàng)目的角色定位及職責(zé)權(quán)限問(wèn)題，是民間資本參與土地整理項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠額度、擔(dān)保力度和激勵(lì)措施問(wèn)題。最后是政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)企業(yè)分別對(duì)待、壟斷和私下交易的問(wèn)題。也可能涉及民間土地銀行的建設(shè)問(wèn)題。

3、本文研究建議

第一，土地管理部門從真正意義上建立民間資本參與土地整治項(xiàng)目的公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，落實(shí)完善各項(xiàng)法規(guī)，盡快出臺(tái)響應(yīng)中央精神的地方政策細(xì)則，全面放開農(nóng)用和非農(nóng)用土地整治市場(chǎng)，打破項(xiàng)目壟斷。第二，出臺(tái)具體激勵(lì)措施吸引民間資本，對(duì)參與土地整治的民間資本首先減免稅收，其次放寬擔(dān)保和抵押條件，然后根據(jù)耕地保護(hù)程度不同提供不同利率貸款，最后對(duì)土地整治效果明顯、社會(huì)綜合收益高的民間資本予以獎(jiǎng)勵(lì)。第三，建立多級(jí)土地整治監(jiān)管體系，嚴(yán)格把控項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)。堅(jiān)決打擊政府土地腐敗，堅(jiān)決懲治民間資本違法操作項(xiàng)目。建立土地專項(xiàng)資金賬戶，確保資金良性循環(huán)。第四，改革土地整治項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，縮短周期，是審批環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化、透明化、網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范化。