創新與合作：風險社會中的政策能力構想

〔摘要〕政策能力關乎政策的科學性以及政策實施的效果，但在不同的歷史階段以及不同的治理情境中所需要的能力是不同的。現代社會依靠固定的制度流程與技術手段來應對政策問題，所需要的政策能力主要指稱常規化的制度運作能力及技術能力，以實現問題處理的化繁為簡和高效預測。當社會進入到風險社會中，從客觀上講也就是高度復雜性與高度不確定性的歷史階段時，政策過程被置于一個全新而復雜的情境中，政策能力需要作出蛻變。具體說來，政策過程面對更多的情境性和社會性的因素，政策能力轉向對創新能力與合作能力的追求。

〔關鍵詞〕風險社會;制度主義;政策能力;創新能力;合作能力

〔中圖分類號〕D63-31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）05-0100-09

當今社會已經進入一個高度復雜性與高度不確定性的歷史階段中，也就是貝克所命名的“風險社會”中，風險處處存在且因果關系無法明確，公共危機事件頻發，這是一個與工業社會完全不同的歷史情境，對國家的政策能力提出了新的要求。阿爾蒙德和鮑威爾在《比較政治學》一書中提出了關于政策能力的假設，“一個結構上分化、文化上世俗化的政治體系，將日益增強其影響國內外環境的能力”〔1〕。這一能力就是政策能力，體現為政策改變環境的有效程度，以及政府與環境之間的適應能力和對政策問題的解決能力。這也意味著，政策是與環境緊密相連，與人類所處的社會階段相關，在不同的歷史階段中，政策能力的內涵以及評價標準都會發生變化。現代社會整體上處于一個低度復雜性與低度不確定性的歷史階段，政策問題大多是一些常規性的問題，因此形成了模塊化、規范化的政策模式，在這種政策模式中所需要的是程序化的執行能力與技術能力。而當人類社會進入風險社會之后，政策過程被置于一個非常規化的政策情境之中，程序運作能力與技術能力都無法應對高度復雜性的政策問題了，這時除了技術能力的優化之外，更需要創新能力與合作能力來實現有效的治理。

一、制度主義框架下的政策能力

工業社會為了實現理性與效率，注重科學技術的發展和應用，并將制度化作為科學賴以展開的基本框架，從而使得社會治理具有了普適性的特征。“典型現代社會的結構性核心，自它18世紀在西歐形成以來，首要的一點就是普適性的社會規律，它致力于社會所有單位的規范化、程式化和通用化。‘現代徹底變革了長期以來的傳統社會，全面改造了它的社會實踐、話語和制度體系，并不斷地賦予它們新的普適形式。它大規模地——不妨這么說——制造著普適性（doing generality）。”〔2〕普適性意味著標準化運作與規模化處理，意味著規范化與程序化，以此形成同一性的、大規模的社會治理以及制度主義的政策過程。

制度主義框架下的政策過程依賴于制度和規范，尋求標準化與程序化的運作。官僚制是社會中典型的組織形式，政策過程依托于官僚制的運作來開展，并做出模式化的行動。這種模式化的決策就是常規決策，常規決策尋求統一的、規范的流程，尋求標準化的處理方式。雖然現實中的政策問題復雜多樣，但都被精細地分門別類，納入標準化的政策過程中得到規范化的解決。政策過程中每一步驟都標準規范，每個工具的使用都要邏輯合理，每個環節和程序由組織中特定的層級和職位來負責，整個運作就如同由不同零件組成的機器運作一樣，按照規定的程序與步驟來推行，整個政策過程中突顯出對制度的重視和規范的遵守。

常規決策過程也就是官僚制的運作流程，基于層級節制而運轉有序，建構出了單向度的線性流程。政策過程中呈現出清晰的兩條線：一是自上而下的信息收集與傳遞，二是自上而下的政策推動與執行，二者結合起來構成一個完整的政策循環。每條線就其本身來看都是單向度的，兩條線之間不存在交叉或者重疊。決策中樞位于組織最上層，信息向決策中心集中，決策做出之后再一層一層向下執行。制度主義的框架保證政策過程的有序運轉，從形式上實現了政策過程的民主性，而且從經濟學的角度來看明確了對未來的預期從而降低了交易費用，也就是說，制度成為了化解復雜性與不確定性因素的有效機制。

在制度主義運作下，政策能力主要體現為對政策問題的規范處理和統一應對的能力，具體歸結為對程序的遵守與命令的執行上。在此之中，技術是制度不可缺少的工具，而制度也為技術應用提供有力支撐，二者都是化解復雜性與不確定性的工具且彼此關聯。不過，無論是程序化操作能力還是技術工具的使用能力，原則都是化繁為簡，將復雜的政策問題簡單化，因而符合現代社會的理性化特征。基于此，政策能力的提升往往從兩方面入手，即程序上的規范與技術上的發展。制度的完善與技術的先進都有利于提升政策能力，但由于制度變遷相對緩慢，其對政策能力的影響無法在短期之內體現出來，因此，更加靈活且能更快產生明確效果的技術被賦予了更大的期待。無論是政策問題的建構，政策方案的設計，還是政策評估，都逐步形成了對技術工具的依賴;無論是何層級、何領域的公共政策，都從程序規范與技術發展中獲得合法性支撐，這時的政策過程成為了技術生產的流水線。隨著科學技術的快速發展，政策能力更是被窄化為對技術和方法的運用能力，政策能力的優化路徑幾乎被技術工具的發展和應用所壟斷。以至于西方國家在20世紀中期出現技術專家治國的現象，而我國在當前大數據技術的應用下也大談技術治理，這些都看到了技術工具對于政策能力的重要性，并從技術路徑上對政策能力進行優化。

制度主義框架下的政策能力是尋求確定性和同一性的能力，是規范運作和標準操作的能力，相對來說，政策能力的創新性與靈活性卻顯不足。從技術上看，“工業社會的技術可以分為復制的技術和模仿的技術兩類，從而，對人的能力要求也主要反映在這兩個方面：一方面是人的復制能力;另一方面是人的模仿能力。”〔3〕如果政策問題可以通過技術能力來解決，而技術能力又是通過復制或者模仿而來，那么政策產出也就是可大規模復制的，常規決策大多采用了這一策略。即使在面對不確定性的政策問題時，復制也會成為大量風險厭惡者的首選。政策復制與模仿之間存在不同，復制是對復制對象的機械性照抄照搬，如政策學習中經常出現的將其他地方的成功政策搬到本地來，這就出現了政策復制，而政策模仿是對原有政策做一些小的修改或者補充，或者在遵循原有政策精神的前提下對形式作出改動。就政策過程中政策主體所發揮的作用來看，政策復制是完全被動的，而政策模仿中行動者享有了更大的自覺性和主動性，行動者會對模仿對象做出主動的認識和理解，甚至是創造性的認識。政策模仿的結果一般與模仿對象不完全相同，差異性的存在也表明政策模仿是具有一定的靈活性和適應性的，因而能更好地滿足模仿的需要，因此，學習-模仿成為了處理相似政策任務時所經常采用的方法。這時，政策模仿過程中也可能會做出一些改動和創新，但不能等同于創新。創新須是全新的建構，而模仿不會脫離模仿對象的框架的束縛。無論是復制還是模仿，都是先存在一個復制或者模仿的藍本，在既有的框架之內、在既定的屬性范圍之內進行學習和移植。當然，創新對于技術非常重要，政策過程也常常鼓勵技術創新，但在牛頓物理學框架中，技術發展是在分析性思維所設定的范圍之內，難以突破現代科學所劃定的邊界因而無法實現根本性的創新。

另一方面，即使技術實現了創新，但也必須在制度主義的框架下得到應用，這也就意味著政策能力在制度所設定的規范和框架下趨向穩定和明確。制度為政策過程提供了支撐框架，政策過程遵循制度運行而井然有序，但也將技術和知識的應用限定在制度所規定的范圍之內。而由于現代社會中的大多數政策問題只需要從已有政策方案或者方法路徑中獲得啟示，再進一步調整修改而形成新的政策，政策模仿和政策復制足夠應付所有的政策問題，這就意味著創新缺乏來自現實的動力推動。

同時，技術的快速復制與模仿又固化了標準化且確定性的決策模式，并將規范的思維、方法和路徑擴散到政策過程中，政策能力也就被限于實證主義的邏輯和方法中得到認識和評估。邏輯分析、因果推理、模型建構、模擬實驗等方法得到重視，而具體的感知、直覺、想象、回憶、判斷等等無法被納入科學框架之內的因素則被冠之以“非理性”的標簽，由此形成的觀點和認知也被排斥在政策過程所需要的知識范疇之外。當政策過程局限在這一知識體系之下，技術專家和官僚精英成為了政策制定的主體，他們通過技術的復制與擴散實現政策復制和模仿，而公眾不具備相應的技術能力則被排斥在政策系統之外，最終，政策過程中民主的主題旁落了。技術的發展沒有能夠彌補民主的缺失，相反，在制度主義框架下政策能力被限定在技術理性的體系中得到評判。

自上而下的政策流程是出于單向度治理體系的需要，在此之中政策能力也具有了工具理性的意涵。“整個官僚制組織都只是領導借助于理性來進行管理的工具和載體，官僚制組織中科學和技術的發展只是提高了統治和管理的效率。理性的發展不會改變統治的實質，相反，理性是適應于統治的需要的。”〔4〕邊界內的管理是有其效率優勢的，試想下，如果一個組織不斷和外界進行物質和資源的交換，那么必然受到外界持續的有形或者無形的影響，這時是不可能對組織進行有效的管理和控制的。只有在明確的邊界之內才可能用效率和秩序來統攝整個組織目標，但這里技術工具的使用都具有了對外排斥與對下控制的意味。當政策過程限定在制度的運作上時，往往會忽略所要解決的政策問題到底是什么，更不會去考慮整個機器的運轉目標以及公眾的意愿，后者往往被認為是決策者才需要考慮的問題，也是不需要其他人來承擔責任的問題。在程序化運作中，政策過程實際上受到自上而下的政治控制，并將控制導向進一步傳導到政策對象。

現實中，政策能力的高低只是一個相對概念，高或者低的判斷是相對于不同階段不同情境下的政策問題而言，與政策的目標緊密相關。制度主義框架下的政策能力可歸為技術能力的范疇，在線性的政策過程中實現管理的有效和結果的確定性，同時基于其規范性與精確性得到評估。政策能力與技術路徑捆綁在一起，這成為了工業社會中的一種固定思維。但是，當社會整體進入一個高度風險的歷史階段，決策模式需要作出改變，政策能力也需要得到重構。

二、對技術能力的反思與政策能力的蛻變

風險社會意味著社會風險的廣泛性與普遍性，而且風險的形式變化多樣，從客觀上看也就是高度復雜性與高度不確定性的狀態。通過復制和模仿的技術來制定公共政策可以使得政策過程更加標準和規范，但卻難以應對風險社會中的政策問題。政策復制和模仿都是基于確定的對象來開展，復制和模仿的結果也必然是在前所設定的邊界和框架之內。無論是復制還是模仿，無論是原封不動的政策照搬還是在啟發之下所進行的政策修訂，說到底，都是基于對已知政策知識和思維方法的學習，而不會對這一方法本身進行反思和批判。但是，正如亞里士多德所說，追求確定性只會帶來一種結果，即認識上具有確定性的政策問題與現實的脫離。現實事物是無所謂確定的，也是無法確定的，確定只存在于人的思維和理論中。“任何哲學，如果當它尋求確定性時忽視了自然進行過程中這種不確定狀態的實在性，就否認了確定性之所以產生的條件。如果有人企圖把一切疑難的東西都包括在理論上牢固掌握的確定事物范圍之內，這種企圖便犯了虛偽和脫漏的毛病并將因此而具有內在矛盾的烙印。”〔5〕通過政策復制與政策模仿的政策過程，強化了固有的思維和方法，將社會問題拉到常規的程序化的解決路徑上，但通過復制和模仿所形成的政策方案往往無法解決現實中的政策問題。

制度規范強調邊界，邊界提升了決策速度并加強了執行力，但也加大了政策問題建構的難度。社會風險無處不在而且處于高速流動中，也就是說，政策問題無法被限定在某一邊界之內加以認識。另外，存在于社會中的政策問題必須要進入政策議程才能得到解決，但這只能通過制度化的渠道和路徑，而制度化的渠道只是周期性地開放，除此之外，政策系統幾乎處于完全封閉的狀態。在低度復雜性與低度不確定性的社會中，政策系統的封閉性反而能夠保證政策過程的有序和高效，也因為對其他所謂的非理性因素的排斥，而形成一個穩定而高效的決策系統。但是在面對高度復雜的政策問題時，邊界卻導致知識與信息的偏差、政策過程中的不透明、對外界反應遲緩等問題。政策過程與政策對象相脫節，與政策環境隔離開來，以至于無法找準政策問題，最終帶來政策失靈。在高度復雜性的條件下，失靈更加明顯更加頻繁地體現出來。

盡管官僚制是一個正式的制度體系，強調制度的整體框架與規范，但是，組織內部的層級關系阻礙了制度的統一和有效，最終政策環節之間碎片化，整體上的政策能力大打折扣。在現實中，信息在自上而下的傳遞路線中屢屢受阻，命令在自上而下的執行中也不盡人意。上級通過績效考評等制度形式來實現自上而下的控制，但地方也會有各種方式來逃避這種控制。唐斯提出官僚組織內部的反控制定律：“統治者或者上層官員越想控制其下屬，下屬越試圖逃避或抵制這種控制。”〔6〕同時卻將責任扔給上級，消極行動以避免犯錯，這種避責逐利往往會延誤決策的時機，導致決策的遲滯并加大政策問題的復雜性。這是在風險社會中官僚制運行的必然結果，尤其是在信息模糊和科學證據不足，上級指令不明確的情況下，下級會做出風險規避的理性選擇。這樣，依靠制度組織無法形成一個合作的系統，“孤立、競爭和共謀，都會在一定程度上削弱治理系統抵御風險的能力”〔7〕。政府層級之間的博弈使得政策系統難以表現出高效的狀態，尤其是在高度復雜性的條件下，信息的梗阻與消極選擇會同時出現，這些都是制度主義的政策過程所無法解決的。

復制能力和模仿能力的提升優化了政策工具，但卻陷入了形式主義和虛化的路徑中。“在工業社會，我們根據科學認識去重構世界和重建我們的生活時，我們無法做出實質性的思考，一切摹仿都是形式的摹仿，是質的喪失。因為，摹仿是以科學認識為切入點的，是根據科學認識的結果而進行的摹仿，摹仿的成功有益于滿足人們形式化了的實用需要，并且反過來促使人們的生活進一步形式化。所以，工業社會的生活是形式化的，在一切社會生活領域中，都造就了形式化的世界。”〔8〕復制與模仿的能力越高，就越會將注意力引向對技術和方法的關注，政策過程俞益程序化，政策的形式與質因此而剝離開來。復制與模仿能力使得政策思維在某種方法上越來越固化，政策過程中出現明顯的路徑依賴，同時創新和差異化更加不能容忍不可接受。在科學假設的框架和符號加工的模式中，人處于被動的、非自主的狀態，處于模仿對象的控制和束縛之下，所開展的政策制定過程就只能是被動的形式上的行為，實質則是鞏固了既有的政策結構，固化了自上而下的政策流程和控制導向，最終整個政策流程喪失質的向度。

20世紀后半期以來，社會流動加速，一系列突發事件爆發，帶來了全新的問題并且是無法確切界定的問題。非結構化的政策問題越來越多，這些問題超出了科學分析的框架，也無法通過制度主義的路徑來進行常規性的解決。“重大突發事件即興決策是指事件發生后，在信息與資源極度匱乏、時間緊迫、情景極度危急的狀態且缺乏適用性預案或無預案可用的情景下，決策者頂著巨大的心理壓力，以重大突發事件為處置對象，為了將損失降至最低而在一瞬間憑直覺做出抉擇并調集利用現有一切資源處置災難的過程。這種決策有別于決策者陷入冥想或處理成堆的數據后所進行的邏輯決策和理想決策，決策者必須加強對整個系統的控制力并發揮創造力而非按程序進行常規化的決策。”〔9〕盡管治理需要秩序和精確性，但解決突發事件更需要速度與靈活。政策過程中需要切合情境的靈活的應對，沒有現成的方法，甚至沒有可以借鑒的模板，可供復制或者模仿的對象都無法找到，復制能力與模仿能力已經無處適用。相反，越是堅持復制與模仿，越會陷入固有思維的桎梏中，甚至可能將社會更快地帶入風險的境地。“在我們——無論個人還是集體——生活的很多方面，我們必須經常建構潛在的未來，但我們知道這種建構實際上可能妨礙這些未來的出現。新的不可預測領域的出現往往是由企圖控制這些領域的努力所造成的。”〔10〕往往是對風險的認識不夠，將未知當成已知，將不確定視為確定，延續控制性的思維與常規性操作，最終擴大了風險。

面對高度復雜性的政策問題，制度主義需要轉變為行動主義的框架，政策能力的構成需要調整。制度主義框架適合于復雜性程度位于較低水平的政策問題，通過制度和技術能夠進行有效的預測和控制，而高度復雜性的條件需要突出靈活的行動。正如西利亞斯所說，復雜（complex）不能等同于復合（complicated）。“系統組成之間、系統與環境之間具有相互作用的復雜系統，則具有這樣的屬性：作為整體的系統不可能只通過分析其組分而得到完全理解。而且，這樣的一些關系并非固定不變的，而是流動著、變化著，常常是作為自組織（self-organisation）的結果。這會產生出新的特征，通常稱作涌現性質（emergent properties）。大腦、自然語言和社會系統是復雜的。”〔11〕政策問題的復雜性意味著問題與社會情境的緊密相關性，以及歷史演進的延續性，也就是說，政策問題不能被簡化為一個簡單明晰的常規性的技術問題，而是包含了價值和關系，包含了歷史與情境。復制與模仿所形成的常規化決策模式往往將政策問題簡單化，使得政策問題從社會情境和歷史背景中剝離開來，只關注政策問題的形式上的一面與可分析的一面。在面對比較簡單和清晰的政策問題時，這種方法比較有效而且能在規模化處理中體現出效率，但是，當政策問題具有高度復雜性的特征時，程序化的處理無法生成有效的政策方案了。這時所要求的政策能力不僅僅指稱技術能力，或者說，技術能力在政策能力中所占的分量越來越小，政策能力需要新的內涵。

解決高度復雜性的政策問題不僅需要技術知識，而且更需要確立完整的理性觀念，需要基于經驗理性而生成的創新能力與合作能力。經驗理性是基于對現代科學認識論的反思，在打破了主客觀分離的認識框架之后將政策問題放在具體的情境和場域中進行分析。這時不僅需要技術和工具的使用，而且需要突破物理學科學框架所劃定的范圍，將之前被劃為非科學的因素和內容納入進來，需要基于想象、推理、隱喻、判斷等開展認識。技術能力的提升需要遵循固定的套路和方法，而且往往是在相對封閉的路徑中展開，而經驗理性倡導將問題放到社會背景和情境中去加以解讀，放到復雜多變的系統中去重新建構。相比于技術理性的專業性與邏輯性，經驗理性更關注具體層面并具有整體視野，不限于固定的方法和技術，保持開放和包容，這正推動了創新能力的提升。就組織來看，代表工具理性的官僚制組織體系成為了創新能力的桎梏，這時需要建構出開放的靈活的合作制組織。“當組織是一個相對封閉的系統時，它解決問題的方案以及經驗都來自于自身所承擔的任務的要求，每個組織都僅僅享用自己的知識和經驗，而組織間共享知識和經驗的可能性微乎其微。”〔12〕復雜性的政策問題需要創新的意識與思維，需要重構理性觀念，基于多元知識的融合而實現多元主體的靈活互動與合作。

創新能力是一種包容的、開放的能力體系，也必然是一種合作能力。創新能力所需要的知識不再僅僅是理性知識，即技術和工具層面的知識，而是包括了經驗知識和具體感知，是一種全面的無邊界的知識體系。創新沒有固定的模式也沒有固定的套路，在現代科學已經形成了成熟的邏輯體系基礎上，創新尤其需要注重經驗。經驗來自于社會實踐，不存在框框限制，是一種開放和包容的知識來源，能夠為創新提供更多的靈感和可能。“在信息社會中，對人的要求也不同了，如果說在工業社會中對人的理性能力有著較高的要求的話，那么，在走向后工業社會的進程中，在這個所謂信息社會中，則對人的感性能力提出了較高的要求。”〔13〕高度復雜性的政策問題無法用統一的思維和規模化的方法來解決，只能從具體的社會背景和歷史情境中去解讀政策問題，從多方面系統的互動中去建構政策方案，那么政策過程中所運用的就必然是靈活多樣的方法和技術、不拘一格的思維和框架。政策創新強調政策過程中知識的融合與交叉，強調方法的互促與共生，強調開放和學習，尊重差異與創造，彼此承認與相互補充，這也推動了政策過程中的合作。可以說，復雜條件下的政策過程是在合作與融合中進行創新，在創新中開展合作，創新能力與合作能力彼此相促相生。

實際上，風險社會的到來必然推動政策能力中合作能力的發展。“不同于條件穩定或緩慢變化的時期，快速變化的條件允許極大的創造力，同時帶來風險。最重要的是，他們提供了改善系統的機會，使其更具生產力，更具適應性，最終更可持續。根據這些理論家的觀點，這樣一個復雜的系統可以是適應性和創造性的，如果它是良好的網絡化的，那么它的各種組件可以共同進化。它必須在其節點或代理之間分布智能，每一個節點都有能力根據它們的本地知識做出選擇，并且必須在這些代理之間流動信息以及來自其環境的定期反饋。我們認為合作決策不僅是解決傳統政策體系中存在沖突的一種方法。更重要的是，在系統中的玩家之間建立新的網絡，并增加這些玩家之間的知識分布。這包括彼此的需求和能力以及社會中的實質性問題的動態，無論是在交通、環境或住房政策方面。我們認為，合作規劃在信息時代已經成為一種高度適應和創造性的決策和行動形式。它是一種新興的治理模式。”〔14〕常規決策固守著單一的政策思維，沒有風險意識，缺乏創新精神，并時刻警惕系統的邊界與框架的完整性，骨子里存在著根深蒂固的范式之間的競爭思維，以至于任何程序與工具的發展都是為了提升競爭能力，最后贏得競爭實現有效的控制。競爭思維與控制導向相伴隨，競爭思維下的政策過程不可避免地是封閉的，也是狹隘的、片面的。而風險社會需要打破邊界和壁壘，在經驗知識與理性知識的融合中建構出全面、完整的政策方案，這就推動多元主體之間、不同部門之間、不同領域之間的合作行動，在高度復雜性的社會中，人類唯有抱團取暖才能建構出有效的政策方案，實現人類的共生共在。

三、對創新能力與合作能力的具體構想

第一，要具有對未來發展的前瞻性預測和適應能力。現代社會中常規決策往往缺乏危機意識和風險意識，所做的更多的是回應與適應，但是就風險社會中的決策而言，被動的適應肯定是不夠的，必須具有前瞻性。或者說，適應一詞在風險社會中需要做出新的理解。要適應高度復雜性的社會，必須要具有預見性和主動性，適應并非遲滯而被動的。“就常識而言，無論在哪里，只要適應與直接的刺激脫鉤，意識或者說這個‘圖景就一定存在，而且發揮作用。換言之，適應是‘主動自發的，是前瞻的。顯然，一切有機反應都是針對未來的。針對的未來越長遠，生命的形態和行為就越‘高級。”〔15〕適應力不是機械論意義上的刺激—反應，而是依據常識所作出的預測性判斷。適應不再是消極的規避的，而是具有積極性的前瞻性的。適應能力不再通過傳統的科學訓練基于因果推理和理性邏輯來獲得，而是依賴于經驗、直覺與人的主觀判斷，依靠之前存在于人的大腦中的“圖景”來形成。奈特明確提出，“越是復雜的適應，意識越是如影隨形”〔16〕。也就是說，適應與人的判斷和意識緊密相關，而判斷是基于人的大腦中的感知，并非簡單的機械活動，適應能力是在動態地預測和判斷中來實現。

第二，政策過程需要終身學習與靈活性處理的能力。未來的社會不再有什么是一勞永逸的解決方案，政策問題復雜多變，任何政策方案也只能是臨時性的。“支持在合作治理機制中采用臨時主義的核心主張在于，這能夠回應科學、技術、知識的進展而且改變人類判斷，靈活且具有適應性的制度會得出更好的規則，更有可能實現立法目標。倘若解決方案是臨時性的，規則就是由所適用的具體情形加以塑造，而且對相關情形保持回應。建立在這種認識之上的制度需要反饋機制，借以對信息進行處理并且使之可以操作。”〔17〕這種臨時主義的主張要求不斷地學習與適應，要求靈活地應對與調適，要求就具體的問題搭建開放的政策網絡，就管制的目標和標準在多元主體中達成合意，并創立定期評估和重新評估協議的制度。“規則并非一次性的交易，而是程序中的模塊，是要根據經驗予以適用和修正的替代性假設。”〔18〕臨時主義的主張蘊含著權威的消解，專家的觀點同樣可以被推翻被修正，這為合作行動提供了平臺和可能。

第三，政策過程需要辯論與溝通的能力，同時要學會反思。“對于政策科學來說，它的含義是從對某些準非問題性政策問題的特定的‘科學知識的占主導性的自我理解的提供者退出，不再是清晰可辨認的決策精英。相反，協商民主和政策分析都旨在創造和增強自我改造的可能性。他們的目標是通過直接和積極地參與民主協商來解決具體的政策問題，發展自治或判斷能力。自治和自我改造不僅有助于提高集體的生產性調查能力，而且更重要的是，它具有內在的價值。”〔19〕政策過程中所需要的不僅包括技術能力，因此不再是技術專家單一主體主導的場域，相反，政策過程是在政治領域中、在社會中甚至是在人們的日常生活中發生，這是多元主體通過多樣化的方式共同建構的過程。其中，表達、協商、辯論、溝通、反思的能力就成為了人們開展合作行動的條件，也是政策制定的方式和途徑。人們需要表達，而且需要在反思中做出修正，反思是促進合作的實質性步驟。

第四，政策過程中需要包容與承認，需要有效的傾聽。提出建議的人也必須要學會傾聽他人的觀點，尤其是不同立場的人的觀點，這不僅體現了包容，更是將自己的利己主義觀點轉化為更加客觀的正義的方式。包容是實現合作的前提，包容的對象不僅是不同的觀點，而且包括修辭等言說的形式。正如艾麗斯·楊所說，不應當貶低修辭，修辭在有效溝通中具有重要地位。在公共言說中，不僅需要關注冷靜的、純粹性的言說，感性的、富有情感的對話也應當被接受，而且應當得到鼓勵。“公共言辭必須接受以下可能性，即，任何人都能夠被傾聽，同時任何人都可以詢問或者質疑他們。這種公共理由的條件決不意味著任何人并且每一個人都會接受那些主張。它僅僅意味著，那些主張或者理由不能運用其他人不能接受的方式表達出來，以此被看做合乎他們自身的價值與尊嚴。在這方面，這些協商民主的規范是具有普遍性的。”〔20〕只有承認他者才有政治互動的發生，承認是合作的起點，而不是終點。政府與社會之間并不是對立的關系，也不是簡單的政策主體與政策對象之間的劃分，而應該共同參與到政策過程中，彼此建立起相互信任的關系，這種信任對于多元主體之間的合作能力的培養是必不可少的。沒有信任，公民就會懷疑技術專家的動機，技術專家也會反過來懷疑公民的能力。而事實上，沒有哪種單一的方法可以設計出應對高風險社會的政策方案，唯有合作，才能實現理性知識與經驗知識的融合，設計出有效的政策方案。

第五，政策過程中需要發揮想象力和判斷力。面對高度不確定的政策問題，面對完全開放的系統和場域，政策問題可能無法得到準確的界定，甚至連預期概率都無法確定，這時無法運用單一的專業知識進行規劃。“系統行為豐富多彩、非常復雜且難以預測。規劃未來是很困難或不可能的。”〔21〕任何單一思維都是有一定的適用范圍的，如果政策選擇的范圍和目標已定，那么專家在其中運用科學和專業技術進行評估和仲裁，可發揮重要的作用。但是如果非結構化的政策問題越來越多，政策問題符號化的難度越來越大時，這些問題很少能歸為一個簡單的技術問題，技術專家和政府所具有的知識都受到挑戰。“對復雜系統的特征更深入的考察清楚地表明，分析方法在處理復雜性時具有局限性。分析式趨法并沒有錯，但是通過將系統的部分‘去掉來‘分析復雜系統將總是會附加上嚴重的扭曲。”〔22〕高度復雜性的政策問題不再是常規化的思維和現代科學框架所能處理的了，而是要充分發揮想象力，根據具體情況進行自主判斷與即時應對。“想象是現代道德理論得以滲透進治理實踐從而形成一種統一的道德話語和道德秩序的社會機制，如果沒有想象，現代性的諸多道德承諾都無法被融入到現實的治理秩序之中。”〔23〕

第六，要有對政策對象的關懷與共情的能力，以此實現道德化的公共政策。制度主義框架下的政策過程基于對制度和程序的依賴，進而形成了自上而下的支配—依附結構以及單向度的流程，層級之間向上負責，向上依附，而卻忽略了承受政策效果的政策對象的感受。整個政策流程就是組織和制度的運行過程，但也是失去了價值關懷的冷冰冰的流程，個體的行動被忽視，個體的自主性被壓制。但是，高度復雜性的條件要求突破制度對行動的束縛，在政策主體與政策對象的合作行動中去建構真實而完整的政策問題，通過對政策對象的關懷與共情的能力去建構政策問題。這時，行動不受到制度的束縛，制度反而成為行動的支撐。“與主導的理性信念相反，行動并不具有明確的目標導向。相反，它是由‘情境整體觸發的，日常情況下，由于某些外部或內部事件的轉變，突然變得不確定和緊迫（以積極或消極的方式，分別作為一個機會或者是一種約束展示出來），因此需要行動者的某種干預。”〔24〕當政策主體不再受到來自組織或者制度的控制和約束，而是帶著真誠與意向性進入到政策過程中，那必然帶來道德的政策。道德化的政策不是來自于形式上的規范與政策條文，不是通過設計或者規定來實現，而是生發于人的內心，來自于對政策對象的關懷與合作，反而可以實現實質性的道德化。

〔參考文獻〕

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【責任編輯：朱鳳霞】