黨的意志：新中國國家治理體系構建模式的特征

〔摘要〕探討新中國國家治理問題的前提和基礎，應當是首先準確把握和深刻認識其國家治理體系本身的狀況，這又需要從其構建情況著手。新中國的國家治理體系是中國共產黨根據馬克思主義的教導，將其作為開展全盤變革的工具來進行構建的，其設計方案來源于列寧主義的無產階級專政體系理論，同時黨全程負責國家治理體系的構建。新中國國家治理體系的構建全面體現和貫徹了黨的意志。正是通過這種獨具特色的構建模式，新中國形成了獨具特色的黨領導國家和社會的一體兩翼模式的國家治理體系，黨的領導是其本質所在和根本特征。而要深刻認識何以如此，則必須把握其構建模式。

〔關鍵詞〕新中國;國家治理;國家治理體系構建;黨的領導;列寧主義

〔中圖分類號〕D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）05-0085-07

自黨的十八屆三中全會提出國家治理現代化命題以來，關于中國國家治理的問題就備受關注和熱議，而十九屆四中全會的召開則使這一問題再度升溫。

無論其目的指向如何，國家治理都是指國家治理體系運作及其結果的狀況，所以探討一國國家治理問題的前提和基礎，就應當首先準確把握和深刻認識其國家治理體系本身的狀況，否則一切的有關探討都可能屬于無的放矢和無本之木，既難以掌握國家治理的基本狀況，也難以查找國家治理的問題所在，更難以發現國家治理的解決之道。

和自然系統不同的是，國家治理體系并非天然的存在，而是人工構建的產物。因此，要把握和理解一國的國家治理體系，那就最好從其構建情況入手，也就是考察它是怎么構建起來的。根據集體行動組織學的理論，國家治理體系的構建，就是為了把國家治理這種集體行動組織起來從而形成一套組織體系的過程，因而必然要遵循一般的組織法則或邏輯，這就是在一定目標任務的指引下設計和安排分工、協調和控制機制。因此，和所有組織體系的構建一樣，國家治理體系的構建也必然包含構建者（誰，什么組織形式，一元還是多元）、構建目的（構建者出于什么需要而構建國家治理體系，并如何結合所處情境去決定國家治理體系所要承擔的目標和任務）、構建方案（如何在目標任務的指引下進行分工、協調和控制機制設計）等方面的基本內容。所有這些內容組合起來，并在構建過程中整合起來，就形成一定的構建模式。新中國的國家治理體系究竟是何狀況，也需要通過考察其構建模式才能加以準確把握和深刻認識。這就是本文試圖解決的問題。

一、新中國國家治理體系的構建者

眾所周知，“沒有共產黨就沒有新中國”。這句話既是一個宣示，也是一個事實。它告訴我們，中國共產黨就是新中國國家治理體系的構建者，而且是唯一的構建者。之所以如此，是因為黨是在獨立掌握軍隊的條件下，通過暴力戰爭并取得絕對勝利的方式而建立新中國的，所以只可能是按其意志而不可能是別的什么意志來構建國家治理體系。

新中國國家治理體系的構建者是一個政黨，如果與前政黨政治時代比較來看，這無疑是一個鮮明的特色，因為在那以前政黨是聞所未聞的，更不用說政黨去構建國家治理體系了。即使到了政黨政治時代，由政黨去構建國家治理體系也是罕見的。在這個時代，絕大多數政黨都是在既定的國家治理體系中去爭奪政權（特別是通過競選途徑）和執政治國的，而不是通過構建國家治理體系而執政治國。只是在革命黨這種特殊類型的政黨出現之后，尤其是在俄共開創了“以黨建國”的先例之后，才陸續出現了一些政黨構建國家治理體系的案例，但為數也不算多。中國共產黨本身就是在俄共（通過共產國際）的直接扶助下建立起來的，并長期受其扶助和指導，所以學習俄共“以黨建國”的先例更是順理成章。

“以黨建國”通常意味著國家治理體系的構建者是一元的、唯一的，即國家治理體系按照唯一的構建者意志來進行構建。應當說，不管國家治理體系的構建者是依據何種原則和名義（如族群、地區、階層、職業、身份等）組織起來的集團，構建者的一元性并不乏先例。例如在我們熟知的中國古代，歷朝歷代幾乎都是某個集團（特別是從軍事上）戰勝另一個或另一些集團的產物，而那唯一的勝利者集團就成為新朝代的開國者，也就是國家治理體系的構建者。但是近現代以來，從世界各地更為普遍的情況來看，這種一元特征還是比較突兀的。特別是考察那些現代西方國家的構建情況就不難發現，其國家治理體系的構建往往是多元參與的，并沒有出現取得壓倒性優勢的唯一勝利者，從而國家治理體系的構建是多元意志交互作用的產物。這些多元力量可能基于地區、階層、宗教、職業等多種因素而形成，但沒有哪一支力量能夠占據絕對優勢，成為唯一的國家治理體系構建者。不過在過去黨的話語中，這種多元參與的情況通常被說成是具有不徹底性、妥協性和軟弱性，而把一元性或唯一性稱作革命的徹底性和堅決性，這就足以凸顯新中國國家治理體系在構建者方面的特色。

二、新中國國家治理體系的構建目的

中國共產黨構建國家治理體系的出發點來源于馬克思主義的教導。馬克思主義創始人指出，“在資本主義社會和共產主義社會之間，有一個從前者變為后者的革命轉變時期。同這個時期相適應的也有一個政治上的過渡時期，這個時期的國家只能是無產階級的革命專政”〔1〕，“這個專政不過是達到消滅一切階級和進入無階級社會的過渡”〔2〕。中國共產黨以馬克思主義為思想指導，因而根據這個教導，它要建立的新中國本質上就是無產階級專政的國家，所要構建的國家治理體系則是用來完成無產階級專政使命的，即消滅資本主義制度，鏟除一切私有制，從而消滅一切階級，為進入無階級的共產主義社會做準備。進而言之，這種國家治理體系是被當成用以開展經濟、社會和文化等全方位變革的工具而進行構建的。對此，毛澤東在1949年發表的《論人民民主專政》一文中就曾明確指出：“我們現在的任務是要強化人民的國家機器，這主要地是指人民的軍隊、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國防和保護人民利益。以此作為條件，使中國有可能在工人階級和共產黨的領導之下穩步地由農業國進到工業國，由新民主主義社會進到社會主義社會和共產主義社會，消滅階級和實現大同。”〔3〕而新中國建立后在短短的幾年時間之內就全面開展起轟轟烈烈的經濟、社會和文化改造運動，證明這一構建目的并非空頭的宣言。

當然，馬克思主義的這一教導只表明了中國共產黨人構建國家治理體系的根本目的（最終目的）。而要達到這一目的，還要結合具體的情境（環境形勢條件），將其轉化為階段性的具體目標任務才有可能。馬克思主義創始人最初設想無產階級革命發生在最發達的資本主義國家并且是同時發生〔4〕，但現實中最先成功發生無產階級革命的俄國并不是一個發達的資本主義國家，相反是資本主義尚未充分發展的落后國家。與俄國相比，中國是一個更加落后的農業國，但在俄共及其革命的影響下，中國共產黨依舊開展了革命，并最終建立起新中國。在這種條件下，黨顯然不可能運用國家治理體系來直接開展馬克思主義創始人所設想的那種全盤變革。所以在新中國成立初期，中國共產黨將建設新民主主義社會作為階段性的具體目標任務。但是后來，黨特別是其高級領導人對環境形勢條件的認識發生了重大改變，很快便確定了結束新民主主義實踐而進入社會主義社會的目標任務，甚至一度認為可以很快進入共產主義社會，而在遭受挫折之后又認為主要任務是進行階級斗爭。直到“文革”結束后，黨重新認識環境形勢條件，認為中國尚處于獨具特色的極不發達的社會主義初級階段，從而把目標任務調整為建設中國特色的社會主義。

但不管具體目標任務如何變化，總的來說，中國共產黨始終把國家治理體系當成進行全盤變革的工具（其承擔的階段性建設任務不過是為最終實現全盤變革準備條件），像這樣具有革命性的構建目的的確少見。在其他時代和地方，構建國家治理體系大多是為了達到某些人的統治目的，所構建起來的國家治理體系本質上是統治體系。比如秦始皇初并天下，認為自己功高蓋世，需要改變稱號，并認可了臣下的提議，稱“皇帝”，說“朕為始皇帝。后世以計數，二世三世至于萬世，傳之無窮”〔5〕。這就說明，秦始皇之構建秦帝國的國家治理體系，不過是為了確保其千秋萬代的永久統治。當然也有一些地方，構建國家治理體系是為了進行公共治理，也就是管理一個社會共同體的公共事務：公益、公害和公正〔6〕。比如美國聯邦憲法序言說明了聯邦國家治理體系的構建目的：為了形成一個更完善的聯盟，確立正義，確保國內安寧，提供共同防務，促進全體福利，并確保我們自己和我們后代的自由福祉。〔7〕這就是說，所構建的國家治理體系是用來維護和鞏固這樣一個社會共同體：在其中促進全體民眾的公益（福利），為全體民眾抵御公害（無論是來自國內還是國外的）、保護自由，以及維護全社會的正義。不管是為了統治還是公共治理，這些目的顯然都不是革命性的，這就映襯了新中國國家治理體系在構建目的上的特色。

三、新中國國家治理體系的構建方案

作為人工構建的產物，任何國家治理體系都要經過人的構思而形成某種設計方案，其間的差別僅在于設計者、設計方案的來源和依據、設計方案的內容和樣式等方面。新中國的國家治理體系雖然是由中國共產黨構建起來的，但其提出的設計方案卻非原創，而是依據列寧主義的無產階級專政體系理論而形成的。

我們知道馬克思主義創始人明確了無產階級專政國家成立的目的，甚至也曾為其設計過國家治理體系的構建方案，包括早期的巴黎公式模式〔8〕和晚期的民主共和國模式〔9〕〔10〕。但這些方案并未為列寧所承襲。實際上通過創造性發揮馬克思主義創始人提出的共產黨理論，列寧提出了無產階級專政體系的設計方案。

關于共產黨，馬克思主義創始人只是提到了共產黨在無產階級革命中的作用，即和其他一切無產階級政黨一樣，“使無產階級形成為階級，推翻資產階級的統治，由無產階級奪取政權”，而沒有提及共產黨跟無產階級專政國家的關系;甚至他們也沒有說共產黨在無產階級革命中發揮的是領導作用，而只是強調共產黨“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”，“不是同其他工人政黨相對立的特殊政黨”，“共產黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終起推動作用的部分”，“他們勝過其余無產階級群眾的地方在于他們了解無產階級運動的條件、進程和一般結果”。〔11〕但列寧明顯突出了共產黨的特殊性，說“黨是階級的先進覺悟階層，是階級的先鋒隊”〔12〕，還明確共產黨的作用是領導無產階級，說“在通常情況下，在多數場合，至少在現代的文明國家內，階級是由政黨來領導的”〔13〕。甚至把這種領導作用從無產階級革命延伸到無產階級專政，說“專政是由組織在蘇維埃中的無產階級實現的，而無產階級是由布爾什維克共產黨領導的”〔14〕。在這里，列寧認為無產階級專政是專政和民主的一體兩面：“無產階級的革命專政是由無產階級對資產階級采用暴力手段來獲得和維持的政權，是不受任何法律約束的政權”〔15〕，“無產階級民主對資產階級剝削者實行鎮壓……而給勞動者以真正的民主”〔16〕。

正是通過強調共產黨的先進性和先鋒隊性質以及對無產階級專政的領導作用，列寧就把共產黨納入無產階級專政國家治理體系的設計方案之中了，并使之成為該體系的核心組成部分。不僅如此，通過解釋共產黨、工會（及其他群眾組織）、無產階級和國家政權幾者的關系，列寧還明確提出了無產階級專政體系的設計思想。其大意是，雖然無產階級專政國家的統治階級當然是無產階級（聯合其他勞動群眾），但因為工會組織不是實行強制的國家機關，所以這個階級不可能由包括其全體的工會組織來實現統治，而只能通過作為無產階級先鋒隊的共產黨來掌握國家政權和實施統治。另一方面，如果沒有工會去吸引、教育、訓練、說服廣大無產階級，以及沒有其他組織（如合作社）去聯系其他勞動群眾，那么即使是共產黨掌握運用國家政權，無產階級專政也是無法實施的。這樣，工人階級和其他勞動群眾，通過工會、合作社等群眾組織發揮類似齒輪的“傳動”作用，再通過共產黨掌握運用國家政權，就實現了無產階級專政，從而形成一套完整的無產階級專政體系。〔17〕

作為無產階級專政國家的國家治理體系，列寧所設計的無產階級專政體系明顯是由共產黨、工會等群眾組織和國家政權這三個部分組成的，而三者之間的關系則依靠共產黨的領導來維系，也就是共產黨通過工會等群眾組織的中介作用來領導無產階級及其盟友，并通過掌握運用國家政權去鎮壓階級敵人。正是基于這樣的結構，斯大林才說：“例如在我們蘇聯，在無產階級專政的國家里，我們的蘇維埃組織和其他群眾組織，沒有黨的原則性指示，就不會決定任何一個重要的政治問題或組織問題，——這個事實應當認為是黨的領導作用的最高表現。在這個意義上也可以說，無產階級專政實質上是無產階級的先鋒隊的‘專政，是它的黨即無產階級的主要領導力量的‘專政。”〔18〕中國共產黨的十六大報告則將此結構明確為“黨對國家和社會的領導”。〔19〕

中國共產黨的建立本來就是列寧主義輸入中國的產物，列寧主義本身也是黨的一個指導思想，所以中國共產黨人接受列寧主義的教導，按照無產階級專政體系的設計方案來構建本國的國家治理體系，實屬理所當然。當然在此基礎上，中國共產黨人也有一些發展和創造，集中體現在毛澤東提出的人民民主專政理論中，由此造成新中國國家治理體系在一些組成部分的設計上有所不同。比如由于將無產階級專政拓展為人民民主專政，所以拓展了社會組織的類型和范圍并創造了政協這種協調機制。另外在國家政權方面沒有照搬前蘇俄/蘇聯的人民委員會/部長會議制度以及前蘇聯的聯邦制。盡管如此，這些發展創造只是細節的改變，而沒有改變整個國家治理體系的基本構架（包括其基本組成和相互關系）——來自于列寧主義的無產階級專政體系理論。

放眼古今中外，新中國的國家治理體系構建方案實屬罕見。在這個體系中，中國共產黨作為一個政黨，不但是一個基本的組成部分，甚至是核心和主干，此外還包括國家政權和社會組織兩個基本組成部分，三者的關系依靠黨的領導來維系。這樣的構建方案特色顯著。要知道全世界從古至今，在絕大多數國家，國家治理體系的構建就是指國家政權體系的構建，而絕不會將社會組織納入其中，更不會將某個特殊的政黨納入其中。

四、新中國國家治理體系的構建過程

不管國家治理體系的構建者是多元還是一元，也不管出于何種目的而進行構建，都可能會有若干種國家治理體系設計方案出現，這就需要做出選擇。最終選定的設計方案也不可能自動實施，而需要有人去組織落實。所有這些都是構建過程中會發生的問題。

在西方古典政治學和實踐中，一國政體的設計者、選擇者和實施者這幾個角色往往被要求分開。在古典政治學中，柏拉圖〔20〕、亞里士多德〔21〕直到近代的盧梭〔22〕等人，都曾提到過“立法者（legislator）”這個角色。實際上這就是政體的設計者，負責設計和提出政體構建方案。盧梭特別強調這一立法者角色的特殊性，要求其履行一種超然的功能，既不能是行政職務也不能是主權者，締造共和國但決不在共和國的組織之內，否則所制定的法律會不可避免地受其個人感情支配而不公正，其個人意見也會損害事業的神圣性。所以盧梭看到古希臘城邦通常是委托異邦人來設計政體，近代早期的一些城市共和國亦如是。〔23〕但在西方現代國家的實踐中，這種使用異鄉人來設計政體的情況還是十分少見，不過要求設計者、選擇者和實施者等角色分開倒是通例。通常的做法是，首先在某些人的提議和號召下組建一個制憲會議之類的臨時機構，其成員可以提出若干政體設計方案，然后全體進行商討，達成妥協或進行修改，總之要做出選擇，通過一個最終方案。一旦最終方案通過，制憲會議之類的機構即因任務完成而撤銷，所以這樣的機構絕不可能將其自身設計到方案之中，從而大概可以做到按盧梭所說的超然地位和態度行事。按照人民主權理論，制憲會議這樣的機構只負責設計和制定政體方案而無權決定其生效，所以最終方案通過之后還要交付全民或者能夠代表全民的組織形式來批準才能正式生效，當然這就包括最終方案被否定的可能。所以嚴格說來，真正的選擇者是這些行使批準權的國民或其代表。最終方案一旦得到批準生效后即成為一國之憲法，但是憲法所規定的有關組織機構的成立，是按照憲法本身所規定的程序，比如選舉或任命來進行的。

由此比較來看，新中國國家治理體系的構建過程頗為特殊。在方案的設計方面，雖然各界人士代表都出席了首屆全國政協會議，但政體方案（集中體現在《共同綱領》中）是由中國共產黨設計并提出的。該綱領在毛澤東、周恩來的直接領導下，從1948年10月開始起草到1949年9月提交會議審議，其間經歷三次起稿和三次命名。其中在政協會議的籌備期間，周恩來主持召開了籌備會第三小組第一次會議，決定委托中國共產黨再次起草《共同綱領》的初稿。〔24〕全國政協第一屆全體會議召開后，周恩來在大會上作了《關于草擬中國人民政治協商會議共同綱領的經過及其特點的報告》，然后各單位分別討論《中國人民政治協商會議共同綱領（草案）》。所以可以認為中國共產黨就是新中國政體的“立法者”，只不過這個立法者不是超然的，而是將其自身設計到政體方案之中。我們看到，《共同綱領》的序言明確了新中國是人民民主專政的國家，以工人階級為領導。〔25〕這里雖然沒有明確提出中國共產黨的領導，但《共同綱領》的制定是以毛澤東的人民民主專政理論為依據的〔26〕，他說：“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政……這就是我們的主要綱領。”〔27〕

在方案的選擇方面，政協會議上沒有出現另外的政體設計方案，各界人士代表都是圍繞中國共產黨擬定的《共同綱領》草案開展討論，最后通過了該綱領并且立即生效。所以《共同綱領》作為新中國事實上的第一部憲法，既是由全國政協來選擇的，也是由它來批準生效的。《共同綱領》的序言說“中國人民政治協商會議代表全國人民的意志”，或許這就解釋了其行使批準權或者說最終選擇權的依據。從政協成員的來源和組成來看，中共中央在統戰部制定的《關于召開新的政治協商會議諸問題草案》的基礎上，會同其他民主人士商定了新政協參加者的原則，最后確定參加會議的黨派代表、區域代表、軍隊代表、團體代表和特邀代表5個類別、45個單位的代表（含候補代表）和特別邀請人士共662人，其中中共黨員約占44%。〔28〕這說明全國政協對《共同綱領》的選擇和批準確有民意和共識基礎，但毫無疑問中國共產黨在其中發揮了主導作用。而黨之所以能夠發揮主導作用，則由當時軍事上的勝利為根本保障。

在方案的實施方面，黨的意志也發揮著主導作用。中央和地方國家機關是按照全國政協第一次全體會議（也是唯一的一次全體會議）所通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》《中國人民政治協商會議組織法》《中華人民共和國中央人民政府組織法》（所有這些都基于籌備會提交的草案）來進行組織構建的，其中有選舉也有任命。〔29〕不過按照“黨管干部”原則〔30〕，這些人選主要是由黨來挑選和決定的（經與黨外人士協商），并且中共黨員在政協中占最大多數，在中央人民政府中也占最大多數〔31〕。所以這些人選的決定體現了黨的主導意志，以保證黨對國家政權的領導〔32〕。

總之，從新中國國家治理體系的構建過程來看，黨不但設計和提出了國家治理體系的構建方案，將自我納入體系設計之中，而且還主導了方案的選擇和實施。換言之，黨全程負責了新中國國家治理體系的構建，整個構建過程全面貫徹了黨的意志，這是構建過程的最大特色。

五、結論

新中國的國家治理體系是通過一種獨具特色的構建模式而建立起來的：其構建者是中國共產黨，黨將其作為開展全盤變革的工具來進行構建，其設計方案來源于列寧主義的無產階級專政體系理論，同時黨全程負責國家治理體系的構建。很明顯，新中國國家治理體系的構建全面體現和貫徹了黨的意志。這套體系在構建起來后經歷了一些變化，有時甚至是比較大的變化（比如“文革”時期）。但無論什么時候，體系的構建都是黨的意志的體現和貫徹，這一點沒有發生改變。

通過這一獨特的構建模式，新中國形成了一套獨特的國家治理體系。筆者的研究表明，新中國的國家治理體系本質上是一種黨治體系，具體來說就是黨領導國家和社會的一體兩翼模式。其中“一體”指的是黨（中共），“兩翼”分別指的是國家政權和社會組織（分別簡稱為國家和社會）。黨是整個國家治理體系的主體（核心組成部分），因為它在這個體系中的基本功能是決策和組織（此即“黨的領導”），不僅決定整個體系的總體和長遠目標任務，而且決定具體和階段的目標任務（日常事務的重大決策），并負責整個體系的組織工作（包括進行任務分工、實施協調和控制，此即“總攬全局，協調各方”）。國家和社會作為該體系的其余兩個組成部分，其基本功能是執行黨的決策（其中前者執行的決策主要用于處理公共事務或統治事務，后者執行的決策主要用于支持黨）和接受相應的組織安排，所以是“兩翼”。

如此特別的國家治理體系之形成，直接地說，是因為其構建方案很特殊——來自于列寧主義的無產階級專政體系理論。而列寧提出這樣獨特的設計方案，又源自于馬克思主義創始人所確定的構建目的，否則無產階級專政體系的設計就缺乏前提依據。但無論是構建目的還是構建方案，全都有賴于構建者和構建過程才能變成現實。也就是說，如果不是因為中國共產黨作為唯一的構建者全程負責整個體系的構建，那么這個設計方案就得不到落實，構建目的也不可能得以實現。

所以從國家治理體系構建的角度來看，新中國國家治理體系之所以獨具特色，根本的原因就在于構建者的獨特性：它是由中國共產黨一手構建的，是黨的意志的體現和貫徹，而黨又是以馬列主義為根本思想指導的。由此我們就理解了，為什么黨提出中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，并將其寫進憲法。所以，準確把握新中國的國家治理體系，最根本的就是要把握黨的領導這一條。而要深刻認識何以如此，則必須通過把握其構建模式才能做到。

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【責任編輯：朱鳳霞】