經濟新常態視角下行政事業單位預算管理優化對策探析

陳鑫

摘要 經濟新常態是社會經濟發展過程中的客觀規律，也是經濟發展的必然過程。我國經濟新常態的兩個主要特征是從高速增長轉向中高速增長;從規模速度型的粗放增長轉向質量效益型的集約增長。新常態下的經濟發展主要依賴于改革和創新，財稅體制改革是改革中的一項重點工程，而改進預算管理制度是財稅體制改革中的一個重要方面。近年來，我國相繼出臺了一系列預算管理方面的政策和措施。在此背景下，無論是經濟發展形勢還是政策規定方面，都對我國的行政事業單位的預算管理工作提出了更多和更新的要求。因此，為了適應新常態下的新要求，優化行政事業單位的預算管理變得尤為重要。行政事業單位只有不斷強化預算管理，才能適應時代發展要求，發揮預算效能，提升預算資金使用效率，控制政府運行成本，促進新常態下的社會經濟發展。本文闡釋經濟新常態下行政事業單位預算管理優化的重要性和迫切性，深入分析新常態下行政事業單位預算管理現狀和存在的問題，并有針對性地提出經濟新常態下行政事業單位預算管理優化對策建議，以期為行政事業單位優化預算管理提供有價值的參考。

關鍵詞 經濟新常態;行政事業單位;預算管理

一、引言

當前，我國經濟處于“三期疊加”的特殊階段，社會經濟發展步入了新常態，并呈現出諸多新特征、新趨勢。在經濟新常態下，國民經濟由高速增長轉為中高速增長，導致財政收入增幅放緩。因此，我國財政也面臨著全新的環境和艱巨的挑戰。自古以來，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性的作用。我國新一輪財稅體制改革正是在中國經濟增長發生轉折性變化、步入新常態的背景下啟動的。財稅體制改革作為我國《深化財稅體制改革總體方案》重點改革的一部分，強調改進預算管理制度，強化預算約束、規范政府行為、實現有效監督，建立全面規范、公開透明的現代預算制度，主動適應經濟增長新常態。

一直以來，預算管理工作一直是我國行政事業單位的一項重要工作，同時也存在著較多問題。行政事業單位的預算編制和執行質量對國民經濟的運行和政府的效能有著重要影響。伴隨著《中華人民共和國預算法》的實施與修訂，對行政事業單位的預算管理工作提出了新要求。新常態下，行政事業單位也逐漸意識到加強和優化預算管理工作的重要性。預算管理工作不僅保證了各級行政事業單位完成自身工作目標，履行政府公共管理職能，還能推動我國總體經濟穩步發展。因此，加強和優化行政事業單位預算管理工作也變得十分重要和緊迫。

二、經濟新常態背景下行政事業單位預算管理現狀及存在問題

近年來，我國部門預算管理和改革取得積極進展和顯著成績，基本構建起層次清晰、運轉順暢的部門預算管理新框架。與此同時，行政事業單位作為部門預算改革的核心責任主體，在預算管理方面仍然存在諸多問題。這些問題的出現既有預算管理制度不完善等客觀原因，也有預算管理意識不足等主觀原因，同時也與缺乏有效的監督和考核機制密切相關。

（一）預算意識不足

經濟新常態環境下，國家出臺了一系列預算管理方面的政策法規，仍有很多單位管理人員的預算意識不足，沒有充分意識到預算管理工作的重要性。單位管理人員依然按照長期以來的慣性思維，從預算編制階段開始，就將預算工作視為財務人員工作，將預算管理工作歸入財務工作。在預算編制工作階段就大大弱化了全員參與度，沒有將預算編制工作統籌安排到單位各部門工作中。大部分情況下都是由財務人員主導預算編制工作，業務人員并不重視預算編制工作，無法做到積極參與和配合預算編制工作。這樣一來，單位的與預算編制工作往往與實際工作相脫離，甚至產生較大的偏差，無法準確地反映單位真實的業務情況。

（二）預算編制不合理

目前，大部分行政事業單位在編制預算時，都以固定、增量的預算編制方式為主，導致單位預算沒有經過充分的論證，預算項目內容并不十分合理和準確，沒有針對業務工作內容變化進行仔細測算和調整。另一方面，有的單位在編制預算時，想當然地認為預算編制完成后財政資金的撥付是理所應當的，所以在預算編制階段并沒有精打細算，預算項目內容粗糙隨意，導致實際執行時偏離預算或造成大量財政資金冗余。

（三）預算執行不嚴格

由于前期預算編制得不合理，導致后期預算執行過程中隨意性較大，未按照標準和規范嚴格執行，執行時也遇到了各種各樣的問題。目前，很多單位還沒有明確預算執行過程中的工作職責，限制了預算執行工作。雖然單位中有預算管理組織，但實際執行時，大多是以部門為單位開展工作，并沒從預算執行的角度進行具體的職責分工。這樣一來，相關預算執行人員并不十分清楚自己的預算工作內容，直接造成預算編制內容和執行結果不一致，甚至預算執行完全脫離了預算編制內容。在此情況下，預算執行人員再對預算方案進行調整，造成預算方案混亂，預算管理工作的開展反而更加困難。還有些單位為了完成預算執行而執行，實際預算執行并沒有達到預期績效目標，這樣做不但偏離了預算執行，也背離了預算管理的初衷。

（四）預算監督不深入

大部分行政事業單位沒有預算監督制度和相應獨立的預算監督崗位，造成預算監督工作無法深入展開。一般情況下，監督工作都是由財務人員負責的，然而財務人員也只能從財務層面對預算執行工作進行監督，往往簡化成對預算資金執行情況的監控。實際上，這樣并沒有形成真正有效的預算監督，資金層面外的預算目標實際完成情況，都是財務人員無法獲取到的。此外，許多行政事業單位的財務人員的工作本身就和預算管理工作關聯度較高，不具備預算監督的獨立性，反而削減了預算監督的力度。

（五）預算考核不健全

目前，大部分單位預算考核機制并不健全，沒有形成一套科學合理的考核體系。大部分單位無法對自身的績效目標進行科學合理、客觀公正的評判，導致績效目標在最初設定時就不夠科學準確，后期預算考核機制無法正常運轉。另外，單位預算的考核工作流于形式，往往是為了完成考核工作而進行考核，導致考核結果不夠規范科學，更無法進一步對考核結果進行分析和利用，使預算考核工作失去意義。

三、經濟新常態下行政事業單位預算管理優化對策建議

預算管理是全過程管理，包括預算編制、預算執行、預算監控、績效考核、結果應用等多個環節。因此，行政事業單位加強預算管理工作不能只在某一環節下功夫，而是應該整體統籌考慮，建議主要從以下方面采取措施：

（一）提高預算管理認識

新常態下，我國財政收支平衡壓力較大，各級政府要堅持過緊日子，要求預算單位優化支出結構，壓一般、保重點，把有限的資金用在刀刃上。因此，行政事業單位人員應轉變固有觀念，提高預算管理意識。目前，各級行政事業單位預算管理水平參差不齊，預算單位應加大對預算管理知識的學習和培訓力度，做到不只是財務人員接受預算管理培訓，單位的管理者和業務人員也應參加預算管理學習和培訓，了解預算方面新政策、新知識，培養預算管理意識。只有行政事業單位人員人人都具備預算管理意識，提高對預算管理的認識，才能從根本上做好預算管理工作。

其次，由于預算管理是行政事業單位管理工作中的重要組成部分。因此，行政事業單位應當選擇專業知識全面而豐富的人員來負責預算管理工作，避免由于工作人員水平不足而導致的單位預算管理能力薄弱。此外，行政事業單位還應對預算管理人員進行定期考核和輪崗，保證預算管理工作持續高效。

（二）制訂合理的預算編制方法

預算編制是預算管理工作的起點，起著統領全局的作用。只有制訂合理的預算編制方法，才能從初始環節就有效地提高預算管理工作質量，提高預算管理工作水平。以往，大多數行政事業單位主要采用固定或增量預算方法編制預算，簡單地在上年的預算基礎上進行預算編制，但是，這種方法存在著較為明顯的問題。沒有認真地考慮未來情況，導致預算編制結果并沒有和未來預期工作目標有效結合起來，行政事業單位在預算編制應充分考慮未來情況，選擇合理的預算編制方法，不能為了多爭取財政資金支持，就簡單地采取增量預算編制方法。新常態下，在各級政府堅持過緊日子的前提下，行政事業單位在進行預算編制時就更應加強業務工作人員的參與度，在工作目標和內容進行充分溝通后“量體裁衣”，從實際工作出發編制預算。在必要時，應當采用零基預算編制方法，不考慮以往年度的預算情況，從零出發，最大限度地保證預算編制的合理性和準確性。

行政事業單位還應當加強對預算編制結果的審核力度。由于各單位的預算編制工作時間相對較短，大多數單位都將預算編制的時間分配在編制環節中，留給預算編制后的審核時間相對較短。雖然編制工作是預算編制的重中之重，但編制完成后的審核和論證工作也不容忽視。行政事業單位應加強對編制結果的論證和審核，并組織各部門參與預算編制結果討論和審核工作，強制要求在審核階段提出各自意見和建議，只有對預算編制進行反復論證和推敲，才能將預算編制結果做“實”。

（三）提高預算執行力度

預算執行是預算管理工作的重要部分，要想做好預算管理工作，必須提升預算執行力度。目前，大部分行政事業單位在預算執行環節沒有具體的責任分工，導致預算執行不到位。行政事業單位可以采取以下措施，提升預算執行力度。

首先，要對單位人員要進行預算執行分工，落實預算執行責任，不應把預算執行力度完全放在資金執行上，業務層面也應當實施預算執行管理。將預算執行考核融入單位人員管理工作中，避免由于人為因素造成預算執行不到位或盲目執行。

其次，各行政事業單位應借助信息化手段，積極改善預算執行統計和分析方法。目前，與企業相比，我國大部分行政事業單位的信息化水平較低。行政事業單位應積極嘗試信息化系統或相關軟件，借此提高預算執行情況反饋效率，及時對預算執行情況進行分析，第一時間將執行情況和分析結果反饋給預算執行相關的責任人，并及時作出相應調整，以此不斷推進預算執行工作。

（四）加強預算監督

預算監督是預算管理中容易被忽視的環節，行政事業單位需要不斷加強預算監督工作，完善監督工作機制。首先，行政事業單位應設置獨立的崗位或者部門負責預算監督工作，這樣預算監督工作才能保持其獨立性，保證預算監督工作的效果。其次，行政事業單位需要不斷完善監督工作機制。行政事業單位除了加強日常監督力度外，還應對重點項目進行實地監督，定期深入到項目的實際執行工作中，不斷完善預算監督手段。同時，對監督中發現的問題應及時進行通報，并要求相關責任人限期整改。行政事業單位只有將預算監督工作常態化，采用多樣化、動態化的監督手段，才能保證預算監督工作的有效和深入開展。

（五）完善預算考核

全面有效的預算管理工作必定不能缺少預算績效考核的環節，只有對預算績效進行科學考評，并將結果充分應用，才能稱之為有效的預算績效管理。目前，大部分行政事業單位逐漸改變了以往“重支出輕績效”的預算管理思想，但預算績效考核工作仍有許多方面需要完善。

首先，行政事業單位應設定科學合理的績效目標。雖然財政部門已為各級行政事業單位提供了參考指標體系，但是由于業務工作的千差萬別，參考指標還無法完全覆蓋各單位的具體工作。因此，只有設定科學合理、符合自身業務特點的績效目標，才能保證后期的預算考核不流于形式。行政事業單位在條件允許的情況下，可以在目標設定環節就引入第三方參與績效目標設定工作，這樣一來，預算考核工作就不會在目標設定階段產生偏差。此外，行政事業單位應將預算績效目標放到預算管理工作的每一個環節中，避免出現預算執行完了之后再回過來看績效目標的情況。

其次，行政事業單位應推進預算績效信息的公開工作，積極構建社會參與行政事業單位預算績效管理的平臺和渠道。在績效評價環節，積極引進社會或第三方機構參與評價打分，使考核評價結果更具客觀合理性。行政事業單位應將考核結果與預算管理充分融合，將預算考核結果應用到預算管理工作中。

四、結語

在我國經濟新常態下，行政事業單位應高度重視預算管理工作。盡管近幾年我國財政部門已經在政策層面相繼出臺了一系列有關預算管理的政策和措施，但是大部分行政事業單位的預算管理工作仍亟待加強和優化。面臨我國經濟發展的新形勢、新要求，行政事業單位預算管理水平仍然薄弱，仍然需要大家繼續努力。各級行政事業單位只有不斷提高預算管理意識，優化預算管理措施，完善預算管理體系，才能切實提高預算管理質量，提升預算管理水平。在持續改革和不斷創新中，促進行政事業單位健康發展，保障國家經濟持續發展和穩步增長。

（作者單位為民航專業工程質量監督總站）

參考文獻

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