完善國土空間規劃體系下的村莊規劃編制探討

摘 要：村莊規劃是國土空間規劃在村域范圍內的具體實施性規劃。本文在探討村莊規劃與國土空間規劃體系的關系的基礎上，系統剖析了村莊規劃的特征、定位，重點解析了村莊規劃的主要內容，包括落實鄉（鎮）規劃的各類控制性指標及村莊建設用地細化與布局，合理安排農村“三生”用地優化村域空間結構。通過村莊規劃的編制與實施，可以促進國土空間布局的科學性與精確性，為完善國土空間規劃體系、促進鄉村振興戰略的實施提供支撐。

關鍵詞：村莊規劃;國土空間規劃;多規合一;精細化管理

隨著我國社會經濟進入轉型發展期，協調好社會經濟發展與生態保護之間的關系成為構建和諧社會的重要目標。國土空間規劃作為我國空間管制方面的主要規劃，是當前學界和社會關注的焦點，并受到政府的高度關注。2014年國務院4部委聯合發布《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，明確提出編制“多規合一”的空間規劃，“劃定城市開發邊界、永久基本農田紅線和生態保護紅線，形成合理的城鎮、農業、生態空間布局”;2015年《生態文明體制改革總體方案》提出，要“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”;2019年5月，中共中央、國務院印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。

村域是土地最基本的權屬單位，是國土空間規劃的具體布局與落實。因此，村莊規劃作為一個實施性的規劃，是落實上級（縣區、鄉鎮）空間規劃各項內容和土地利用控制指標的落腳點。基于此，根據國土空間規劃對村莊規劃的要求，以及村國土利用的實際需求，本文在探討國土空間規劃與村莊規劃關系的基礎上，系統剖析村莊規劃的特征與定位，并重點分析村莊規劃編制的主要內容，從而為編制科學的村莊規劃，豐富國土空間規劃體系、實施鄉村振興及美麗鄉村建設提供科學支撐。

1 村莊規劃與國土空間規劃的關系探討

我國的國土空間規劃是伴隨市縣“多規合一”試點和省級空間規劃試點工作而開展的，從宏觀到微觀依次包括國家、省、市（地）、縣（區）和鄉（鎮）5級國土空間規劃，形成了一個較為完善的規劃體系。但是也存在微觀規劃的落地問題，雖然鄉（鎮）規劃是一種詳細規劃，但規劃對象未細致到村內各個地塊，特別是由于采用的是較小比例尺的底圖，一些碎小的地塊往往被忽視。如何實現鄉（鎮）級規劃落實到具體空間，還需要更為微觀的規劃。因此，村莊規劃應該是鄉（鎮）國土空間規劃的細節和落實。

與此同時，長期以來農村地區的國土利用布局無序、村莊建設雜亂無章、生產生活環境惡化，也需要村域層面的規劃來治理。然而，當前我國國土空間規劃在農村地區國土利用管理方面的內容相對粗疏，影響到了國土空間用途管制的落實和農村地區的可持續發展。因此，現有的5級國土空間規劃不能完全滿足村域國土空間利用與管制的需求，迫切需要通過編制村莊規劃彌補當前國土空間規劃體系的不足，實現鄉村國土空間精細化管理。

2 村莊規劃的特征

根據對村莊規劃與國土空間規劃體系關系的探討，著眼于村莊規劃的功能，村莊規劃應該具有如下幾個特征：

2.1 數據精確性

我國的各級國土空間規劃受比例尺等因素限制，無法實現圖、文本和表的完全統一。村莊規劃一般要求在大比例尺實測國土空間利用現狀圖的基礎上進行，大比例尺制圖為數據一致性提供了可能，永久基本農田保護和建設用地指標給村莊規劃數據準確性提供了政策要求，村民土地產權權利的保障也要求數據的準確。因此村莊規劃要求圖上數據、文本數據和表格數據高度一致。

2.2 可操作性

村莊規劃強調國土的微觀利用，從發展定位、產業選擇，到國土利用分區、各業用地安排，再到土地整理規劃、永久基本農田保護規劃、農村居民點用地規劃等，村莊規劃為上述發展目標指明了方向，并具體落實到圖斑地塊。因此，村莊規劃具有可操作性原則。

2.3 用地落地特征

村莊規劃作為鄉（鎮）規劃體系的組成部分，應服從上級規劃的約束性管控，做好與永久基本農田、生態保護紅線空間管控的銜接，合理劃定生態、農業和建設空間;另一方面，當前農村發展出現許多新業態，對國土利用及其管理提出了更加精細的需求。因此，在村級層面，應通過更加詳細的規劃分類，科學安排各類農村建設用地，切實落實各類用地圖斑的精準落地。

2.4 彈性特征

村莊規劃，應適應鄉村多樣性的發展方向，留有一定的彈性空間。如在建設空間中允許布局調整，允許對有建設意愿但未能落實項目布局的區域，采取劃定彈性空間的方式，以增強規劃彈性，最終提高用地的保障能力。

3 村莊規劃的定位

村莊規劃屬于詳細型和實施型規劃，應以鄉（鎮）級規劃為依據，在村域空間內統籌安排農村生產、生活、生態空間及各業用地，具體定位如下：

3.1 村莊規劃是鄉（鎮）級規劃控制下的詳細規劃

村莊規劃是國土空間規劃的落腳點，本質上是對上級規劃的細化和延伸，是上位規劃控制下的詳細規劃。其所確定的空間邊界是農村生產、生活和生態空間落地的主要依據。因此，村莊規劃的重點任務是在上級規劃的控制下，統籌協調鄉村一、二、三產業發展、人居環境建設、農業設施配備等空間配置，將永久基本農田保護紅線、生態紅線等資源底線落實，明確各類型集體建設用地的存量、空間和規劃配置。因此，村莊規劃是一種詳細性規劃。

3.2 村莊規劃是融合空間管控內容和建設方案設計的綜合性詳細規劃

作為國土空間規劃的延伸和細化，村莊規劃應當具有綜合的視角，特別是對村域范圍內的項目實施、產業發展、居民生活以及各項空間等綜合考慮，適度深入細化。村莊規劃要解決的核心問題，一是根據需求確定規劃編制范圍;二是規劃編制單元問題;三是規劃內容的可落地問題。上述定位的原因是鄉（鎮）規劃并未對村內部的國土利用安排作出具體、詳盡的安排。因此，村莊規劃的編制和實施，應做到建設項目的具體落地，各類圖斑的空間精確布局，是一種兼有管控屬性和操作性的詳細性規劃。

4 村莊規劃的內容

村莊規劃應以上位規劃為引導和依據，落實鄉（鎮）規劃確定的各項國土利用指標;統籌布局農村生產、生活、生態空間;統籌布局村莊建設、產業發展、基礎設施建設、生態保護等相關的用地需求，具體內容如下：

4.1 落實鄉（鎮）級規劃的各類控制性指標

縱向銜接上，村莊規劃要落實鄉（鎮）規劃確定的地國土利用控制指標，劃定永久基本農田保護紅線，強化對農村建設用地規模、布局和時序的管控;在橫向空間布局上，強調對各類用地數量和空間布局的合理安排，突出對建設用地科學而有序的保障;在編制方法上，注重對上位國土空間規劃確定的內容進行細化，實質上更多體現為對永久基本農田范圍、建設用地邊界、土地整理項目在村域范圍內一一落實到圖斑。

4.2 村莊建設用地細化與布局

村莊建設用地的細化和各類建設用地配比是村莊規劃的重點內容，也是在當前社會經濟轉型期農村建設用地逐漸多樣化及功能復雜化背景下，適應農村國土精細化管理及集約利用的重要前提。應當充分考慮當前土地利用分類及村莊建設規劃分類中有關村莊用地類型劃分的內容，參考《村莊規劃用地分類指南（建村[2014]98號）》，將農村居民點用地分類適度打開。把村莊建設用地細化為村民住宅、村莊公共服務用地、村莊經營性建設用地、村莊基礎設施用地、村莊其他建設用地等地類，為優化村莊內部建設用地結構布局提供抓手。

4.3 合理安排農村“三生”用地，優化村域空間結構

村莊規劃要科學劃定村域“三線”，實現生產、生活和生態空間的精準落地。在村全域范圍內按大比例尺劃分為以生態保護功能為主導的生態空間、以農業農耕為主導的農業空間、以鄉村建設為主導的建設空間3類空間，提出空間管控規則。永久基本農田保護紅線劃定要符合現代農業生產和適度規模經營需要;建設用地安排要滿足農村建設、基本公共服務均等化和節約集約要求;生態紅線劃定要構建村域生態安全空間格局。通過村莊規劃，有序布置生產、生活和生態空間，最終實現“三生”空間的精準落地。

5 結論與討論

村莊規劃是完善當前國土空間規劃體系，促進鄉村“三生”空間優化、人居環境改善及鄉村振興的重要途徑，本文通過對村莊規劃與國土空間規劃體系的關系的探討，系統分析了村莊規劃的特征、定位及內容，得出如下結論：

（1）我國當前5級國土空間規劃體系對村域國土空間的管制不充分，不能精確安排村域每個地塊的空間布局，因此亟需借助村莊規劃統籌安排村域國土空間，村莊規劃是上位國土空間規劃的細節和落實，是鄉（鎮）規劃的重要補充和落實國土空間用途管制的基本依據。

（2）村莊規劃具有規劃數據精確、規劃實施可操作、規劃國土空間能落地、規劃發展有彈性等特征。同時，村莊規劃是鄉（鎮）級規劃控制下的詳細規劃，是融合空間管控內容和建設方案設計的綜合性詳細規劃。

（3）村莊規劃的主要內容包括落實鄉鎮規劃的各類控制性指標，村莊建設用地細化與布局，以及合理安排農村“三生”用地、優化村域空間結構等。在村域層級，通過村莊規劃的編制，實現村域國土空間上地塊的精準落地與優化布局。

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作者簡介：

朱毅，男，天津市生態修復整治中心工程師，主要研究方向為土地利用與管理。