論農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

摘要：《農(nóng)村土地承包法》創(chuàng)設(shè)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但其權(quán)利性質(zhì)仍有爭(zhēng)議，筆者從立法目的來分析，對(duì)比權(quán)利用益物權(quán)說和債權(quán)說，認(rèn)為將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，增強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的保護(hù)，有利于放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)立法目的。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 土地經(jīng)營(yíng)權(quán) 權(quán)利用益物權(quán)

王亞娟（1995-）女，漢族，山東省泰安市人，法學(xué)碩士，就讀于山東師范大學(xué)民商法學(xué)專業(yè)，研究方向：商法方向。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的思想是深化土地改革的一次重大的決策。其改變了原有的權(quán)利格局，形成了在同一個(gè)農(nóng)用地塊之上存在，集體之土地所有權(quán)、承包戶之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新的權(quán)利架構(gòu)。根據(jù)相關(guān)法條的規(guī)定，似乎將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)或者物權(quán)都有能找到一定的依據(jù)。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)仍存在較大的爭(zhēng)議。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利用益物權(quán)說闡釋及省思

（一）權(quán)利用益物權(quán)說闡釋

主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)屬性的學(xué)者之中，有學(xué)者創(chuàng)設(shè)性提出“權(quán)利用益物權(quán)”概念，所謂權(quán)利用益物權(quán)，從法律體系上看，其是在同一物上存在多層級(jí)權(quán)利的發(fā)展。持權(quán)利用益物權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在母權(quán)利土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之下創(chuàng)設(shè)的子權(quán)利。即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在其權(quán)利之上為第三人設(shè)定的具有融資功能與其他物權(quán)效力的權(quán)利用益物權(quán)。將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定義為一種權(quán)利用益物權(quán)的主要理由有如下幾個(gè)方面：第一，權(quán)利用益物權(quán)并非憑空創(chuàng)設(shè)，根據(jù)我國(guó)《民法典》第三百四十五條的規(guī)定，在用益物權(quán)的基礎(chǔ)上可再設(shè)置用益物權(quán)。該規(guī)定雖未明確提出權(quán)利用益物權(quán)這一概念，但根據(jù)其表述，我們可以得出，為了鼓勵(lì)權(quán)利的多級(jí)利用，我國(guó)法律允許創(chuàng)設(shè)權(quán)利用益物權(quán)。因此在用益物權(quán)之上設(shè)置次級(jí)用益物權(quán)于法有據(jù)。第二，突破傳統(tǒng)大陸法系的所有權(quán)之下設(shè)置用益物權(quán)的權(quán)利構(gòu)造具有現(xiàn)實(shí)需要。傳統(tǒng)的所有權(quán)—用益物權(quán)的構(gòu)造已經(jīng)不能滿足對(duì)物質(zhì)資源多層級(jí)利用的需求。創(chuàng)設(shè)權(quán)利用益物權(quán)，既能提高對(duì)物的利用效率，符合財(cái)產(chǎn)法的基本原則，又不會(huì)模糊所有權(quán)與用益物權(quán)的權(quán)利邊界。

（二）對(duì)權(quán)利用益物權(quán)說的省思

筆者認(rèn)為，權(quán)利用益物權(quán)與用益物權(quán)之間的本質(zhì)區(qū)別在于，權(quán)利用益物權(quán)認(rèn)為其權(quán)利的產(chǎn)生基礎(chǔ)是用益物權(quán)本身，即其權(quán)利客體是用益物權(quán)。但是究其本質(zhì)無論是權(quán)利用益物權(quán)還是用益物權(quán)，其權(quán)利的來源都是農(nóng)用地這一不動(dòng)產(chǎn)。因此，筆者認(rèn)為權(quán)利用益物權(quán)說具有邏輯起點(diǎn)錯(cuò)誤，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)在于對(duì)農(nóng)用地的耕植利用，其權(quán)利客體應(yīng)是農(nóng)用地，而非概念上的權(quán)利。何況，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出去之后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人若為權(quán)利用益物權(quán)，那么其權(quán)利基礎(chǔ)只能是剩余的承包權(quán)。但承包權(quán)在筆者看來，實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是成員權(quán)，其很難認(rèn)定是用益物權(quán)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)性闡釋及省思

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)性的闡釋

部分學(xué)者認(rèn)為經(jīng)由流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)屬性，其主要依據(jù)是根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生方式、債權(quán)法律關(guān)系的本質(zhì)以及通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不符合物權(quán)的某些特性來反向證明其為債權(quán)屬性。首先，《土地承包法》第四十條規(guī)定該權(quán)利的流轉(zhuǎn)需簽訂書面合同。從這看出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)明顯是依流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生的債權(quán)。其次，若把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，不符合現(xiàn)有的權(quán)利構(gòu)造，若定性為債權(quán)則既符合"所有權(quán)——用益物權(quán)——債權(quán)"的權(quán)利構(gòu)造，又符合私法權(quán)利的產(chǎn)生邏輯。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生邏輯為：農(nóng)村集體作為所有權(quán)人在某一地塊之上為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員設(shè)置用益物權(quán)，該成員又通過簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、轉(zhuǎn)包或入股合同將該地塊的經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予合同相對(duì)方。最后，持債權(quán)說的學(xué)者，認(rèn)為權(quán)利用益物權(quán)說缺乏法理依據(jù)，堅(jiān)持物權(quán)法定原則，不能突破一物一權(quán)，反對(duì)物權(quán)說。債權(quán)說還認(rèn)為雖然債權(quán)不能對(duì)抗第三人，但是可以通過增設(shè)登記制度，把該債權(quán)登記于不動(dòng)產(chǎn)登記簿上，對(duì)外公示。不動(dòng)產(chǎn)登記簿并不是只登記物權(quán)，如預(yù)告登記屬債權(quán)，這是債權(quán)登記的依據(jù)，借此可以使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具備對(duì)抗第三人的效力。

（二）對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)性”的省思

筆者認(rèn)為，債權(quán)說僅關(guān)注了對(duì)法條形式的梳理與分析，但忽略了對(duì)于立法目的的解讀。債權(quán)說具有不合目的性。首先，從宏觀層面看，債權(quán)說不利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的保護(hù)，若土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人沒有物權(quán)性的穩(wěn)定的保護(hù)，則不利于完成放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法目的。其次，從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保功能的實(shí)現(xiàn)來看，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，將造成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的困境。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)若為債權(quán)，則在其之上能夠設(shè)置的擔(dān)保物權(quán)只能是以質(zhì)權(quán)的形式。若借助土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)融資擔(dān)保，只能以債權(quán)質(zhì)押的形式，但權(quán)利質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)以權(quán)利憑證的交付或者質(zhì)權(quán)登記為要件。而根據(jù)《土地承包經(jīng)營(yíng)法》的規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不強(qiáng)制登記，因此，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)，若其未登記又無具有公信力的權(quán)利憑證，則極難實(shí)現(xiàn)其融資擔(dān)保功能。

三、對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)性”的證成

筆者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為定性為用益物權(quán)。理由主要有如下兩個(gè)：

其一，從法理層次上看，之所以要區(qū)分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，是因?yàn)闄?quán)利性質(zhì)既決定權(quán)利效力和權(quán)利保護(hù)方式，也關(guān)乎權(quán)利配置的路徑選擇。由此我們可以反推立法機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》的修改目的以及國(guó)家為了完成“三權(quán)分置”的土地權(quán)利體系變革應(yīng)當(dāng)給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)何種權(quán)利效力和權(quán)利保護(hù)方式。

首先要對(duì)國(guó)家進(jìn)行“三權(quán)分置”改革的政策目的進(jìn)行解讀。有關(guān)農(nóng)用地三權(quán)分置的變革，首先來源于黨和國(guó)家的一系列試點(diǎn)和決議。比如2013年的農(nóng)村工作會(huì)議提出將農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分置的思想，在該會(huì)議上同時(shí)提出了“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一明確的要求;2014年頒布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》重申了農(nóng)村土地為農(nóng)村集體所有的基本原則，但在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織中出現(xiàn)的務(wù)農(nóng)人口流失，農(nóng)用地閑置現(xiàn)象，即造成了資源的浪費(fèi)，又因?yàn)槌蓡T身份的限制，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的個(gè)人或者單位，若想要規(guī)模利用農(nóng)用地，卻遭遇諸如需發(fā)包方的同意等重重阻礙。

由此可見，三權(quán)分置的就是為了解放經(jīng)營(yíng)權(quán)，該制度設(shè)計(jì)能夠?qū)嶋H落實(shí)的關(guān)鍵在于給予經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)有力的保障，以吸引各類新的經(jīng)營(yíng)主體去活用農(nóng)用地，使農(nóng)用地之上的權(quán)利不至于落空。

其次，為實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的制度目的，必須給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)較強(qiáng)的權(quán)力效力以及最優(yōu)權(quán)力保護(hù)方式。對(duì)比物權(quán)與債權(quán)的效力，物權(quán)顯然具有優(yōu)先效力，即在同一農(nóng)用地之上，若存在有數(shù)種權(quán)利，物權(quán)具有優(yōu)先于債權(quán)行使的權(quán)利。由此可見土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)能更好的保障經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)制度目的。

其二，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)法條規(guī)定可以得出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式有兩個(gè)。第一，原始的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。該權(quán)利之中的承包權(quán)實(shí)質(zhì)是對(duì)于成員身份的特殊保護(hù)，目的不在于對(duì)于農(nóng)用地的利用，而在于對(duì)農(nóng)村集體的維護(hù)，保障農(nóng)村集體的穩(wěn)定性。該權(quán)利之中的經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上承載了用益物權(quán)的權(quán)能，因此，原始的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)其屬性實(shí)質(zhì)上是用益物權(quán)。第二，是基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同而受讓取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。正如上文所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后，其只實(shí)質(zhì)上擁有保護(hù)成員身份的承包權(quán)。根據(jù)一物一權(quán)原則，在該地塊上僅能存在一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)改變的僅僅是經(jīng)營(yíng)主體，權(quán)利性質(zhì)并不發(fā)生改變。因此土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)是用益物權(quán)。

綜上所述，筆者認(rèn)為，三權(quán)分置的根本目的就是為了能夠使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠合法的流轉(zhuǎn)，之所以法律不直接規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，是為了維護(hù)農(nóng)村基層自治組織的穩(wěn)定性。因此，在保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織穩(wěn)定的前提下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)拆分出來獨(dú)立流轉(zhuǎn)是一舉兩得的制度設(shè)計(jì)。但該制度設(shè)計(jì)能夠真正落實(shí)的關(guān)鍵就在于，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)以給與經(jīng)營(yíng)主體更優(yōu)的保護(hù)。

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