“互聯網+”環境下建設項目檔案新型監管機制研究

郝偉斌 周昊 李璐璐

摘? 要：本文旨在探討建設項目檔案在機構改革、“放管服”改革、“互聯網+監管”以及《檔案法》修訂等新環境中遇到的問題及解決策略。通過構建以轉變監管理念、創新監管方式和完善監管體系為核心，以多級聯動、多元監管、多種手段為特征的新型監管機制，以期達到推進監管方式創新，變被動監管為主動監管，變傳統監管為新型監管，提升建設項目檔案質量的目的。

關鍵詞：互聯網+;機構改革;建設項目檔案;監管機制

Abstract： This article aims to discuss the problems and solutions encountered in the new environment of construction project archives such as institutional reform， 'Internet + Regulation'， and the revision of the 'Archives Law'. This article establishes a new regulation mechanism with the core of changing regulatory concepts， innovating regulation methods， and improving regulation systems， and features multi-level linkage， multiple regulation， and multiple methods， to promote the innovation of regulation methods， change passive regulation to active regulation， and change tradition regulation to a new one， which improves the archival work of construction projects.

Keywords： Internet +; Institutional reform; Construction project archives; New regulatory mechanism

建設項目檔案既是項目的重要組成部分，其質量關乎項目質量;也是提升項目質量的重要切入點，其治理能力涉及政府、社會和所有參建單位。建設項目具有多元主體參與、建設周期長、資金投入大、專業性強等特點，對其檔案的監管難度較大。

在我國各類文件中，“監管”主要是指監督管理，[1]在不同領域具有不同的含義。在2020年新修訂的《檔案法》中，“監管”主要是檔案主管部門對社會組織檔案工作的監督管理，包含兩層含義。第一層含義是指主管部門主動監督檢查，其內容包括開放檔案、違規利用、檔案安全隱患等。這里的監管更多的是“監督指導”之意。第二層含義是指社會組織的自我監督，主要針對本單位的檔案安全隱患。這里的監管更多的含有“監督檢查”之意。

“互聯網+”環境下，如何轉變監管理念，強化政府的法定職能意識，防止監管缺位和監管過度;創新監管方式，充分利用大數據等信息手段，探索“互聯網+監管”模式;完善監管體系，形成系統的事中事后監管制度和跨部門、跨行業綜合監管體系，實現對建設項目檔案的有效監管，具有重要意義。

1 “互聯網+”環境下建設項目檔案新型監管機制的建立背景

近年來，見諸媒體的建設領域因檔案資料監管缺失，造成檔案損毀、內容造假、違規操作等事件屢見不鮮。《中國鐵路總公司關于滬昆高鐵貴州段質量問題處理情況的通報（鐵總建設函[2017]839號》中提到：“施工單位中鐵二十局存在內業資料弄虛作假”“甘肅鐵科監理公司存在現場監控及驗收把關失職、內業資料隨意簽認”“設計單位中鐵二院存在變更設計不到位、圖紙提供嚴重滯后、變更設計技術交底不規范”等等。[2]上述情況可能僅是建設項目檔案質量問題的冰山一角。

1.1 政策環境

1.1.1 機構改革為檔案監管提出新挑戰。2018年黨的十九屆三中全會以黨和國家機構改革為主題，審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。機構改革為檔案監管機構的權責利劃分，明確監管主體責任提出新挑戰。

一是地方各級檔案行政管理職能劃歸黨委辦公廳（室）后，與改革前的檔案行政管理部門相比，在人員構成、工作方式、關注重點等方面發生較大變化，需要形成新的建設項目檔案監管機制;二是城鄉規劃職能從建設行政管理部門整體劃走后，全國近一半左右的城建檔案館不再隸屬建設系統，造成建設項目檔案監管協調難度增加;三是政事分離改變了原有的建設項目監管主體構成，在一定階段內將影響建設項目的有效監管。

1.1.2 “放管服”改革為檔案監管增添新活力。2012年11月8日黨的十八大會議中被首次提出“放管服”改革，所謂“放管服”就是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱。2015年5月，國務院印發的《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》為轉變監管理念，創新監管方式，提升監管效能提供了指導。

在“放管服”改革背景下，應解放思想，實事求是，立足現實，從根本上找到制約建設項目檔案監管中存在的障礙。積極探索“雙隨機、一公開”的監管模式，為規范監管流程，提升監管水平創造條件。在建設項目檔案監管中，相關主體應積極踐行“放管服”改革，釋放檔案監管活力，下放監管權力。

1.1.3 “互聯網+監管”為檔案監管開辟新渠道。“互聯網+監管”是當前中國電子政務建設的三大核心內容之一，其聚焦于現代技術與政府監管職能的結合。

為完善事中事后監管，加強和創新“雙隨機、一公開”等監管制度，2018年10月22日國務院召開常務會議，會議決定依托國家政務服務平臺建設“互聯網+監管”系統，利用大數據、云計算、人工智能等技術，重塑監管業務流程和工作模式，促進政府監管規范化、精準化、智能化。

2019年，國家檔案局按照國務院辦公廳要求，梳理、上報了“互聯網+監管”系統監管事項目錄清單，建設項目檔案監管是其中一項重要內容。

1.1.4 《檔案法》的修訂為檔案監管提供新契機。2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，這是自1987年頒布以來的首次修訂。

修訂后的《檔案法》從原來的6章27條擴展到8章53條，新增了“檔案信息化建設”和“監督檢查”兩個專章，為檔案工作變革與轉型、創新與發展提供了較為充分的法律保障。[3]

新《檔案法》列舉出監督檢查的6類事項，對檔案主管部門和檔案工作人員開展監督檢查的措施手段及應當遵守的規則作出明確規定，[4]為新時代新型監管機制奠定堅實的法律基礎，也為全面深化監管提供新契機。

1.2 存在問題

1.2.1 監管主體協調不暢。建設領域和檔案領域已頒布的相關法規內容協調性差。例如，2017年修訂的《建設工程質量管理條例》和2019年修訂的《建筑法》，在竣工條件和驗收要求等條款中，雖然都提到“經濟技術資料”“相關資料”“質量承諾書”等，但自始至終沒有提到“檔案”一詞，也未將建設項目檔案工作做專門規定。事實上，這就造成建設行政管理部門在質量監管過程中，很少考慮檔案法規的要求;再如，由國家住房和城鄉建設部主導制定的國家標準《建設工程文件材料歸檔規范》（GB/T50328），被城建領域廣泛采用，其取消了檔案保管期限、混淆“歸檔”與“移交”概念等，對檔案學和檔案工作成熟的理論和經驗視而不見。

城建檔案是建設項目檔案最重要的組成部分，而國家檔案局主導制定的行業標準《建設項目檔案管理規范》（DA/T28）在城建領域采標率較低，影響較小。政府檔案與建設兩個行政管理部門缺少溝通機制。

近20年來，國家建設行政管理部門與國家檔案局兩個部門鮮有聯合發文的情況，在業務規范層面已形成了兩套體系。一方面，檔案部門制定建設項目檔案管理業務規范、技術標準時，缺少建設行政管理部門的參與;另一方面，建設部門在制訂相關規范時也不重視與檔案行業規范協調一致，這給建設單位的檔案工作帶來一定的困擾。

1.2.2 監管方式落后。當前建設項目檔案監管方式主要有兩種形式，即監管人員進行現場文件監管和施工結束后項目檔案監管。無論是項目過程文件監管還是項目檔案監管都存在較大的弊端。

在建設項目中，工程設計已經高度信息化，可以實現信息的無紙化流轉。然而在建設項目具體施工過程中，卻仍然需要將圖紙打印出來，導致建設項目仍然以紙質檔案為主。同時，由于缺乏信息技術的支撐，建設項目監管仍然以紙質文件為主，不利于監管機構實時有效地督查現場存在的問題。[5]

當前落后的監管方式存在監管過程不透明、監管難度大，項目建設與監管嚴重不同步等問題，建設項目檔案并不能真實、完整地反映建設過程。

1.2.3 監管效果不佳。由于建設項目檔案在監管法規、主體、能力和方式等方面存在的系統性缺陷，導致建設項目檔案監管效果不盡如人意，建設項目檔案真實性、完整性問題突出。[6]

近年來，建設項目領域檔案監管資料缺失、材料事后補充、數據造假、竣工驗收代簽字等違規操作屢見不鮮。另外，一旦聯合驗收結束，就再難以約束建設項目各參建單位，容缺受理就極有可能出現竣工驗收檔案難以及時有效進館，破壞建設項目檔案的完整性。[7]

2 新型監管機制的核心內容

2.1 轉變監管理念

2.1.1 治理理念。“互聯網+”環境下的檔案監管是基于“多主體、多向度”的監管，具有極強的治理內涵。[8]

治理理念倡導以檔案行政部門和建設行政管理部門為主導，社會組織、個人、第三方評估機構及其它組織作為重要的合作者和參與者，檔案治理主體呈現多元協同治理的格局。

政府監管發揮統籌規劃、協調組織等作用，引導其他多元主體共同參與監管活動。檔案主管部門是建設項目檔案監管的重要力量，應強化檔案主管部門的責任，保障檔案主管部門對建設項目檔案的質量保障。同時，積極培育第三方監管機構。

2.1.2 開放理念。開放理念呼喚數據與信息的開放共享。“互聯網+監管”通過信息技術和大數據技術實現監管環節的信息共享，解決信息不對稱的弊端。開放共享也使得同步監管成為可能，打破以往建設項目異步監管和監管滯后的窘境。

治理理念和開放理念是新型監管機制的精神內核，指引著建設項目檔案監管向過程透明、流程簡約、公正公平轉變。建設項目檔案監管需要積極應用創新理念，創新監管方法、監管流程。

2.2 創新監管方式。在“互聯網+”時代，新型監管正在從“線下監管”向“線上監管”轉移，從“分頭監管”向“協同監管”轉變，形成一種線下線上相結合的協同監管。

深化建設項目線上監管，厚植同步監管、遠程監管、主動監管和協同監管土壤，需要通過信息化技術手段構建起建設方、施工方、監理方、檔案主管部門等廣泛聯系的紐帶，進而推進監管立體化。

對建設項目現場施工產生的檔案，可通過視頻連線方式進行遠程核查，實現建設項目檔案線上核查、線上評審、線上歸檔的同步監管。例如，浙江省麗水市的“1+9+N”檔案協同管理系統建成黨政機關電子公文、政務服務網電子文件、網頁文件等在線采集、歸檔、移交接收和共享利用的“1+10+N”檔案協同管理系統。[9]

2.3 完善監管體系。在建設項目檔案監管過程中存在諸多風險，其中失信風險就是其中一種。建立以信用為基礎的監管手段，重塑建設項目檔案監管領域的信用秩序勢在必行。

建立以“雙隨機、一公開”為核心的監管制度。“雙隨機、一公開”是國務院辦公廳于2015年8月發布的《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》中要求在全國全面推行的一種監管模式。

有效利用“雙隨機、一公開”制度，加大有關部門的“放管服”改革，監管過程透明，監管結果公開。為規范監管流程，提升監管水平創造條件。

建設項目檔案監管部門通過隨機搖號的方式，為建設部門和參建部門在檔案管理過程中戴上“緊箍”，讓參與人員不敢心存僥幸。這一制度不僅從根本上遏制了人情監管、暗箱操作，也提高了監管公正性。[10]

在監管中建立涵蓋檔案人才和建設人才的“雙隨機”專業人才庫，為雙隨機提供必要的人才保證。[11]

建立跨部門、跨行業的綜合監管體制。需要打破部門之間、行業之間、層級之間的邊界，建立健全跨部門、跨區域、跨行業、跨層級的聯動響應和協作機制，統籌協調，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，消除監管盲點，降低執法成本。[12]

跨部門和跨行業綜合監管體系亟須構建信息共享體系。建設行政管理部門與檔案主管部門基于大數據技術、互聯網技術，實時集成住建、監理、設計、質檢、檔案、環保、材料等相關職能部門的數據資料，保障信息質量和信息安全，構建以信息為基礎、以共享為手段，真正實現跨部門信息資源的有效利用，讓共享更有價值，讓監管更有成效。[13]

3 實施策略

3.1 法規保障。建設項目檔案監管必須遵從法律法規有關規定，做到依法依規監管。[14]

推進相關地方性法規和規范性文件的立改廢釋工作，按照程序提請修改或廢止與建設項目和檔案管理體制要求不相符的規定。

法規保障需要構建針對建設項目檔案監管的法律法規體系。在國家層面，檔案局和住建部等相關部門應依據《檔案法》和《建筑法》等相關法律聯合制定建設項目檔案監管法律法規。在行業層面，行業主管部門與檔案主管部門依據建設項目檔案監管法律法規，結合行業特色制定行業內項目檔案規章。

在地方層面，各地方建設行政主管部門與檔案主管部門根據國家和行業建設項目檔案監管法律法規規章，結合地方實際，制定內容科學、運行有效的實施辦法。

在項目層面，建設單位和參建單位依據國家、行業和地方相關要求制定建設項目檔案管理制度，確保在建設項目實施過程中建設單位和參建部門真正做到法規遵從。

3.2 主體協同。在建設項目檔案監管中，建設行政管理部門、檔案主管部門、第三方監管機構、社會組織和行業組織協同履行檔案監管職責，有效提升監管能力，形成多元協同的監管主體。

建立建設行政主管部門與檔案主管部門的溝通機制。依據建設項目監管相關法律法規，構建國家級、省級和地方三個級別的建設行政主管部門和檔案主管部門的聯席溝通機制，有針對性地解決建設項目監管中存在的問題。

例如，在城建檔案領域，青島市政府制定《青島市城鄉建設檔案管理辦法》，規定住房城鄉建設行政主管部門負責城建檔案管理工作，業務上受同級檔案主管部門監督和指導，具體工作由其所屬的城建檔案管理機構實施。[15]

建立建設單位檔案機構、參建單位與檔案主管部門協調機制。在建設項目施工前，通過建立包括建設單位、參建單位和檔案主管部門三方的建設項目監管協作組，將項目檔案監管滲透到項目施工過程中。例如，將建設項目檔案工作納入工程周例會、月度協調會常規議事議題，根據項目進展及時布置、檢查和推進檔案工作。[16]

培育第三方監管力量。第三方監管以筑牢監管專業化的根基。積極引入第三方監管力量能夠彌補傳統監管的不足。

暢通各監管主體的監管渠道。應通過搭建建設項目檔案監管平臺，為各主體提供便捷的監管途徑。并且積極接入政府現有監督管理平臺。如利用“互聯網+督查”平臺，暢通建設工程項目中的不當行為和不端行為的舉報渠道。

建議“互聯網+督查”平臺增設“建設項目”專欄，對建設部門、參建單位等有關部門、單位違規行為等問題開展舉報，提供線索。

在檔案行政管理部門、項目主管部門、參建單位和社會力量的全方位參與下，實施事先介入、事中控制、事后驗收把關的全過程控制的項目檔案管理機制，將檔案工作貫穿于項目建設全過程。[17]

3.3 技術驅動。“互聯網+”環境下的建設項目檔案監管機制應當堅持以技術為引領，以平臺為依托，以數據為中心，在完善監管體系和機制中推進智慧監管落地。智慧監管就是要進一步適應新一輪科技革命和產業變革趨勢，適應市場主體活躍發展的客觀要求，充分發揮技術在檔案監管中的作用。[18]技術驅動應該應用互聯網、大數據、區塊鏈等技術推進監管的優化、深化和強化。

3.4 信用支撐。建設項目監管可以以各參建單位的信用為支撐，助力建設項目檔案監管。國務院于2019年印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（以下簡稱《意見》），根據《意見》提出的措施，筆者認為應從以下三個方面開展建設項目檔案信用監管。

建立事前承諾監管。對建設單位承諾符合審批條件并提交材料的有關行政許可事項應予即時辦理，徹底改變以往“重審批，輕監管”的情況。引導建設項目各參建單位在建設項目施行合法合規的檔案管理，主動向建設單位做出信用承諾，確保項目檔案格式規范、內容準確和手續完備。[19]

加強事中分級監管。對于涉及項目檔案造假等失信行為的單位，要提高抽查頻次和比例;對于信用狀況良好的單位，可放寬監管嚴度。[20]同時，實現“互聯網+監管”平臺與“信用中國”平臺的信息共享，做好建設項目檔案的實時監管。

完善事后聯合監管。建立事后信用評級機制，完善信用評價體系，通過評分等級對監管主體實施不同的獎懲措施。建立“黑名單”制度，實施市場和行業禁入措施。采取聯合行動，對違法違規行為進行“雙制約、共懲處”，形成“一處違法、處處受限”的聯合懲戒機制。[21]

*本文系河南省交通運輸廳科技項目“公路建設項目電子檔案分類辦法與元數據方案研究”和國家檔案局科技項目“基于工序質量節點的公路建設項目原生電子文件形成與歸檔研究”（2019-X-03）階段性成果。

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[21]海南省中國特色社會主義理論體系研究中心. 持續深化“放管服”改革 加快形成一流營商環境[N].海南日報.2020-07-30（A09）.

（作者單位：郝偉斌、周昊，鄭州航空工業管理學院;李璐璐，中國科學院大學圖書館? ? 來稿日期：2020-08-19）