新時代城鄉公共服務一體化研究

陳一鳴 唐教成 周杰 龔一恒

【摘要】鄉村振興正在如火如荼的展開，城鄉二元結構也在新時代浸淫下隱而不顯地發生著變化?；卩l村中“田野調查，，的實踐，緊密結合相關數據，通過對現階段城鄉之間的基礎教育、醫療衛生、社會保障等重點公共服務的考察分析，重點就其現狀中的問題癥端，進行紓困解答，并提出相應的行進路徑，以為城鄉公共服務一體化建設提供思路參照確保鄉村振興戰略行穩致遠。

【關鍵詞】鄉村振興;城鄉;公共服務;一體化

【中圖分類號】F323

【文獻標識碼】A

1 問題的提出

隨著作為國家七大戰略之一的鄉村振興戰略被提出，城鄉之間的發展也由之前的分治統治、不平等互動、統籌發展轉變為新時代條件下的融合發展，城鄉發展的一體化趨勢成為不可阻擋的歷史發展潮流;并且在中國特色社會主義發展進入新時代后，社會的主要矛盾轉化為人民對于日益增長的美好生活的需要同不充分不平衡的發展之間的矛盾，矛盾要滿足農村的需要，就要解決現階段農村出現的“農村空心化”、“農民權益受損”、“農業現代化”等發展突出問題;在早日實現農村現代化的道路上，打好貧困地區的脫貧攻堅戰，大力實施鄉村振興戰略，建設美麗新時代鄉村，推動城鄉公共服務一體化發展，完善城鄉一體化機制，以使得現代化國家的目標早日實現。

城鄉公共服務一體化是城鄉一體化的一個重要方面。城鄉一體化是相對于現代城市化而言的，它作為現代城市化的“后期狀態”存在，把解決現階段城鄉發展差距問題和推動城鄉經濟共同發展繁榮、城鄉居民共同生產生活富裕當作發展的根本立足點和出發點。通過城市帶動鄉村、工業反哺農業、城里人幫助農村人等方式，形成以城帶鄉、以工促農、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系、工農關系，緩解農村農業農民的發展問題。城鄉公共服務一體化是新時代鄉村振興戰略下城鄉融合發展的必然趨勢，是為解決現階段政府對城鄉居民提供的不平等、不公平的公共服務問題提出的對策，其主要解決表現在城鄉教育資源的不平等、城鄉醫療衛生條件的不平等、城鄉社會保障制度的不平等等一系列社會發展民生問題。推動城鄉公共服務一體化的發展，有利于破除我國農民收入增長速度較為緩慢問題、城鄉收入差距持續擴大問題、城鄉二元體制長期存在制約經濟發展問題;有利于解決“三農”發展問題，農村經濟文化發展相對落后、農業機械化現代化進展相對緩慢、農民的生活水平相對較低;有利于緩解城鄉公共服務非均等化問題，鄉村教育資源缺少、質量缺乏，鄉村醫療資源不足、質量低下，鄉村社會保障體制量小質堪、不能完全滿足農民對美好生活的需要;有利于實現我國經濟健康高質發展，建成全面小康社會，實現國家現代化強國的目標。

2 城鄉公共服務一體化的現實境況

改革開放以后，國家經濟不斷高速發展，人民生活水平日益提高，社會基本公共服務的內容范圍逐步擴大，水平或標準逐漸提高。目前我國處于新時代鄉村振興背景下的城鄉發展融合階段，對公共服務的探究需要從基礎性、全面性、急切性和可行性四個方面來考慮?；A性，是指對社會公眾有著重要影響作用的公共服務，是社會發展最為基礎的公共服務。全面性，是指那些會涉及影響到每一個家庭、每一個公民的公共服務。急切性，是指那些影響到社會最直接、最根本、最現實、最緊迫利益的公共服務?？尚行?，是指公共服務的供給一定要與當時國家的財力水平相適應。從以上方面作為參考，目前我國公民最關心的是教育服務、醫療衛生、社會保障等公共服務，并且在最近剛出的《鄉村振興戰略規劃》中，農村教育事業、健康鄉村發展、農村社會保障體系是被列為公共服務供給范圍中的前三項內容，可見與其他公共服務內容相比其具有更大的重要性。有鑒于此，本文限于篇幅擇其要者，只討論公共教育、醫療衛生、社會保障等領域城鄉公共服務一體化的發展問題。

2.1 教育現狀

改革開放以來，我國經濟建設取得了巨大的成就，國家的財政實力大大增強，國家相應投入到基礎教育事業的支出也增長了許多，我國基礎教育事業方面有了長足的進步，實現了九年義務基礎教育。但是由于城鄉二元體制的長期存在，在基礎公共教育取得巨大發展的同時，其在城鄉發展之間的不平衡特點逐漸突顯，主要表現在城鄉之間的教育資源占有不平等、教育經費供給不平等等，并且不能夠保證公民全體公正平等地享受公共基礎教育的基本權利。

與此同時，我國九年義務基礎教育政策的實施，從公民公正平等地享受基本的基礎教育權利角度來看，我國所有城鄉適齡兒童都基本上得到了接受義務基礎教育的機會。自2006年以來國家對義務基礎教育的投入加大，建立了國家義務基礎教育經費保障機制，使得公民受基礎教育的機會得到機制保障。并且在這一年西部農村地區，義務基礎教育階段的學雜費用得到了全部的免除，對農村中家庭條件困難的同學實行了“兩免一補”，2007年這一政策擴大到東部地區，全國的農村義務基礎教育都完成了學雜費用的免除;在城市地區，全面免除義務基礎教育的學雜費用是從2008年的秋季學期開始的。從這個“全免費義務基礎教育”制度方面來看，城鄉的基礎教育似乎沒有存在差距，但是基礎教育的平等是不能夠僅僅以“可以上學”為標準，城鄉之間的教育差距總體上還是很大。主要表現在：基礎教育經費的保障、基礎教育設施的完善、城鄉師資力量的對比等資源方面。

城鄉基礎教育經費的投入差距：通過對國家教育局官網文獻資料的整理分析，最新的數據是2016年的，當時國內生產總值大約為74萬億元，而國家財政性教育經費占到國內生產總值的4.22%，大約為3.1萬億元，比上年的2.9萬億元，增長了7.44%，2016年全國教育經費總的投人為3.8萬億元，比去年的3.6萬億元增長了7.64%，這里的國家財政性教育經費主要包括公共財政的教育經費，政府性基金的教育經費，企業辦學中的企業撥款，校辦產業和社會服務收入用于教育的經費等。在國家公共財政教育經費情況中，全國的公共財政教育經費（包括教育事業費，基建經費等）為2.7萬億元，比上年增長7.11%。全國普通小學的生均公共財政預算教育事業費為9557.89元，比上年的8838.44元增長8.14%。其中，農村為9246.00元，比上年的8576.75元增長7.80%。全國普通初中的生均公共財政預算教育事業費為13415.99元，比上年的12105.08元增長10.83%。其中：農村為12477.35元，比上年的11348.79元增長9.94%。此外，全國普通小學的生均公共財政預算公用經費支出為2610.80元，比上年的2434.26元增長7.25%。其中：農村為2402.18元，比上年的2245.30元增長6.99%。全國普通初中的生均公共財政預算公用經費支出為3562.05元，比上年的3361.11元增長5.98%。其中：農村為3257.19元，比上年的3093.82元增長5.28 %（見表1和表2）。

城鄉基礎教育設施的條件差距：近幾年國家對農村地區基礎教育投入有逐漸增大的趨勢，但是由于城鄉二元體制固化因素的長期存在，使得國家基礎教育的經費投入在很大程度上還是集中在城市基礎教育上。從近年的發展狀況來看，城鄉基礎教育設施的條件存在很大差距，主要是在圖書藏量、儀器設備、教學用計算機及其生均校舍面積占比等方面。以至于在某種程度上可以說，當前的財政對縮小城鄉基礎教育設施的條件方面做的努力還遠遠不夠。

城鄉師資力量配置的對比差距：城鄉師資力量配置的差距主要體現在師生數量比和師資學歷方面。從師生數量上來看，2005年城市地區與農村地區的師生比分別為19.42：1和19.46：1，從數據上看相差不大，但是農村地區的中小學校更為分散，使得農村的師資力量被大大分化，偏遠地區可能還存在“一師一?！钡那闆r，顯然這樣的教學質量對農村孩子是不平等的。從師生學歷方面來看，農村地區的教師學歷普遍低于城市地區，并且農村地區高學歷老師的流動性都是特別大的。

2.2 醫療衛生現狀

我國的醫療衛生事業經費長期以來向城市地區傾斜，造成了大量的、優質的醫療資源集中在城區，鄉村得到的僅僅只是杯水車薪，形成鄉村里面“看病難，看病貴，生不起病”的現象。這種城鄉之間的醫療衛生服務不均等安排已經成為社會上的一個重要問題。雖然國家為解決這一問題，實施了農村地區的社會保障制度，新型農村合作醫療制度等措施，這些努力對縮小城鄉醫療衛生水平的差距也有一定的作用，但總體上它們的差距依然很大。主要存在于：城鄉醫療衛生的費用差距，城鄉醫療衛生的資源差距兩方面。

城鄉醫療衛生的費用差距，不論是從總體水平還是從人均水平來看，醫療衛生經費的投入都集中于城市地區。從總體上看，城鄉的衛生費用都在逐年增長，衛生總費用占GDP的比重也在緩慢上升，但是城市的衛生費用增長幅度卻遠遠大于農村地區。從人均上看，城鄉人均衛生費用與城鄉衛生費用變化緊密相關，在絕對數值上農村的增量三年近乎增長了58%，而城市則為28%，這增加了農村地區的發展負擔（見表3）。

城鄉醫療衛生的資源差距，我國醫療衛生經費向城市傾斜直接導致了醫療衛生資源過度在城市集中，而農村醫療衛生條件相比之下就顯得十分的落后。在城市，居民可以根據自己的經濟條件選擇不同服務水平適合自己的醫院進行治療;而在農村，農民卻沒有這種可以選擇的機會，甚至很多時候還出現“缺醫少藥”的局面。2016年，每千人醫療衛生機構床位中城市地區大約是農村地區的兩倍之多，農村的每千人口鄉鎮衛生院床位數更是低至1.27;同樣，城鄉衛生技術人員、執業醫師、注冊護士等的相比，城市地區都是農村地區的兩倍之多，并且這一趨勢在2014-2016年間還在擴大增長。這樣的城鄉醫療衛生資源差距狀況是相當嚴峻的（見表4和表5）。

2.3 社會保障現狀

我國的社會保障制度是在特殊歷史條件，特殊時代使命，一開始就以“工業優先，城市優先”的方針為主下形成的，具有城鄉分離性質的社會保障制度，這一制度下的城鄉社會保障水平存在極大差距。主要表現在，城鄉社會保障的覆蓋面差距，城鄉社會保障的覆蓋量差距。

城鄉社會保障的覆蓋面差距：從城市來看，城市基本建立了社會保險，社會福利，社會救濟等社會保障制度。社會保險制度包括養老，工傷，失業，生育等保險，社會福利制度包括針對兒童，老年人，殘疾人等不同人群種類的福利，社會救濟制度包括社會互助，最低生活保障，災害救助等救濟。從農村來看，農村的社會保障就只有合作醫療，養老等社會保險制度“五保戶”，低保戶，貧困戶基本生活救助等社會救助制度，而缺失了失業保險，生育保險，工傷保險等社會保障及福利項目。由此可見，城鄉社會保障的覆蓋面存在很大差距，農村居民遠遠低于城市居民。

城鄉社會保障的覆蓋量差距：因為城鄉之間的生活保障制度不同，所以城鄉居民在享受社會保障水平上也有很大的差距（見表6）。

在2010年數據中可以看出，城鎮人口參加城鎮基本養老保險和城鎮基本醫療保險的人數大約分別為2.57億人和1.78億人，其比例分別為38.38%和26.56%，除此還有工傷保險、生育保險、失業保險等，盡管這些保險農村進城務工人員也有參與，但是受益人員基本還是城鎮人口。農村人口享受的社會保障相比之下就顯得很少，主要就是農村基本養老保險和醫療保險這兩大類。

3 城鄉公共服務一體化的發展路徑

3.1 教育方面

3.1.1 實行城鄉一體化。當前，農村地區的基礎教育水平遠遠落后于城市地區，因此，我們的政策應該適當向農村地區的基礎教育事業傾斜。改善農村地區的師生比例不協調、生均經費嚴重失衡、師資力量不達標等，才能縮小農村基礎教育水平和城市基礎教育水平的差距。實行城鄉基礎教育的一體化是一件超級復雜的系統工程，需要全方面、深層次、多角度的去探討。為此我們可以專門設立鄉村地區計劃基金支持農村基礎教育事業發展;也可以根據地區農村家庭收入的狀況，把學校劃分為多個層次，越貧窮的學校就可以得到越多的經費來改善教育。

3.1.2政府加大財政資金，提高資金使用效率。實現城鄉教育公共服務一體化的目標，需要政府加大財政資金的支持力度，特別是中央的資金支持，要按照優先改善農村地區教育資源狀況為原則，統籌撥付城鄉教育經費。同時，國家還應該設立各種農村專用基金，用來改善農村地區的教學實驗室、儀器設備等教學資源。此外，為了提高資金的使用效率，一定要做好資金使用過程中的監督工作，讓資金使用透明化。明確政府的基礎教育經費支持在改善教育的過程中應該擔當的是“雪中送炭”的角色，而不是“錦上添花”的角色，不能夠出現以犧牲優質學校或城市教育質量為代價，去縮小城鄉基礎教育差距。

3.1.3 激勵民間資本進入教育系統。現在社會經濟中，民間資本數量龐大且十分活躍，并且也有很多民間資本采取“捐資助學”、“捐資建?！钡刃问竭M入幫扶農村地區，同時出現一些個人、企業捐款捐物，各種名義的獎助學金等。這樣的形式是一個很好的契機，政府部門應該有意識提供多一些優惠政策，繼續鼓勵社會上的熱心人士參與這類助學活動，增加農村地區教育資源多元化提供渠道，改善并提升農村地區的教育發展狀況。

3.1.4 實行城鄉教師輪崗制度?，F行的教育制度使得農村地區的教師在數量和質量上都不可能有很大的變化，為此我們可以嘗試實行城鄉教師輪崗制度，來改善農村地區的教師落后現狀。城鄉教師輪崗制度就是人民教師在城市地區教書一段時間，而后又在農村地區教書一段時間，時間是均等的或者有個相對比例，教師所有期間的工資均由國家財政支出。這種制度實質上是一種強制性的相對教育資源共享，可以在某種程度上解決城鄉之間教育中師資力量的不均衡問題。

3.2 醫療衛生方面

3.2.1 繼續完善農村新型合作醫療制度。農村新型合作醫療是由政府主導，農民自愿參與，為解決農民今后可能遇見的急難大病而實施的一種互助制度。其資金主要通過個人、集體和政府等共同籌集，但是現在存在一種籌資水平不高的情況，極大的影響了農村新型合作醫療制度發揮作用。在籌集資金問題上，經濟比較發達的地區，基本上由村社集體繳納了全部的保費，農民很少再出錢;而相對經濟落后的地區，村社集體沒有那么多錢可以繳納，基本上需要農民自己出錢繳納，這對農民造成了很大的壓力，嚴重的負擔使得這一地區的參保率很低。為此，政府應該統籌建立具有針對性的國家補助標準，經濟發達的地區少些補助，將更多的經費用于補助貧窮落后、真正需要幫助的地區。

3.2.2 政府加大對醫療衛生的精準投入。政府近年對醫療衛生板塊的投入量都在增加，但是存在大水漫灌式的投放，使得資源沒有達到最好的利用效果。因此，我們應該分析城鄉不同區域醫療衛生事業的發展變化，調整現行的經費管理制度，有針對性的根據不同區域實際需求進行精準投入，讓資源配置最優化。

3.2.3 大力培養全科醫生，加強與農民的交流。在農村地區，農民生病感冒一般都要到鄉鎮衛生院去，這對于較近的村莊農民沒有什么影響，但是那些距離鄉鎮衛生院較遠地區的村莊農民就會有極大的不方便，特別是一些比較緊急的突發病情。如果每個村莊中都有幾個專門的醫生負責他居住地附近片區的農民身體健康狀況，定期為農民檢查身體，加強與農民之間的交流互動，就像農民的私人醫生一樣，這將會很好改善農民的身體健康狀況。為此我們需要在農村地區尋找這類有潛質的人員，進行大力培育，使其成為全科醫生，造福一方人民。

3.3 社會保障方面

3.3.1 繼續完善農村社會的保障體系。社會保障是事關農民切身利益的社會問題，現在我們處在城鄉融合發展的新階段上，應該重視農村社會的保障體系建設問題，讓公共財政的陽光也溫暖農村大地。農村的社會保障體系建設，應針對現存城鄉之間的社保覆蓋面和覆蓋量的差距進行適當調整，讓農村缺失的社會保障種類適宜的進入農村，擴大單一的社會救助制度。

3.3.2 鼓勵發展社會福利事業。全民社會保障體系的完善發展少不了大量的資金物品支持，由此我們可以讓政府提供相關政策支持，讓社會團體發動公益慈善活動，充分開展以無償捐款捐物或者“義工”形式類的服務幫助為主的慈善事業。通過對資金物品再次分配的方式，縮小城鄉差距，實現公平正義，促進社會和諧。

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