審計視角下民族地區政府推動基本公共服務均等化探析

何娜

【摘 ?要】加快少數民族和民族地區發展，推進基本公共服務均等化，關乎民生福祉、牢系穩定大局、決定共同繁榮。當前民族地區在推動基本公共服務均等化進程中還存在不平衡、不充分、質量不高等問題和發展短板。論文從加強財政審計、績效審計、協同審計等方面入手，就如何加快民族地區政府實現基本公共服務均等化提出建議，為同類地區進一步提升審計工作效能、加快實現基本公共服務均等化提供參考借鑒。

【Abstract】Accelerating the development of ethnic minorities and ethnic minority areas and promoting the equalization of basic public services are closely related to the well-being of the people， firmly tied to the overall situation of stability and determined to achieve common prosperity. At present， in the process of promoting the equalization of basic public services in ethnic minority areas， there are still problems of unbalanced， inadequate， low quality and weak links in development. From the aspects of strengthening financial audit， performance audit and collaborative audit， this paper puts forward suggestions on how to accelerate the realization of equalization of basic public services by the governments of ethnic minority areas， providing reference for similar areas to further improve the efficiency of audit work and accelerate the realization of equalization of basic public services.

【關鍵詞】審計;民族地區;公共服務;均等化

【Keywords】audit; ethnic areas; public services; equalization

【中圖分類號】F239.44 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）11-0109-03

1 引言

實現基本公共服務均等化，保障人民共享改革發展成果，是實現經濟社會穩定和諧發展的迫切需要。十九大提出，從2020年到2035年，基本公共服務均等化基本實現。近年來，在黨中央的正確領導和各級政府的持續努力下，我國基本公共服務均等化進程明顯加快，如在醫療保障方面實現了從無到有、從有到優，新型農村合作醫療與城鎮居民基本醫療保險并行，建立起世界最大的醫療保障體系，截止到2019年底覆蓋人數達13.5億人;養老保險參保人數9.67億，基本實現全民參保;大力推進免費義務教育工作，義務教育學齡在校生1.54億人，鞏固率94.8%。但在另一方面，對于老少邊窮等欠發達地區，基本公共服務供給不充分、不均衡、質量偏低等問題依然突出，基本公共服務供給均等化仍未能實現。在民族地區如何加快實現基本公共服務均等化，關乎民生福祉、牢系穩定大局、決定共同繁榮，愈發成為各級政府迫切需要解決的現實問題。

作為國家治理工作的重要一環，審計在公共服務體系建設中發揮著不可或缺的作用。如何借助審計監督效能，將審計工作貫穿于重大政策措施制定實行、重大資金使用、重大項目建設和重點崗位，發揮審計對于經濟高質量發展、權力規范運行及預防懲治腐敗的促進作用，是加快實現民族地區公共服務均等化的重要手段。

2 民族地區實現基本公共服務均等化的現實意義

2.1 維護穩定大局，構建社會主義和諧社會

習總書記指出，要加快少數民族和民族地區發展，推進基本公共服務均等化。實現所有民族、所有地區公共服務均等化，確保基本公共服務發展成果由人民共創共享，公共服務不分民族、不分地域、均等分配，是回應群眾期盼、增進群眾獲得感滿意度的現實需求，是構建社會主義和諧社會的本質需要。對于普遍屬于欠發達的民族地區，還應給予更多的關注和照顧，提高對民族地區的基本公共服務財政資金投入規模，進一步縮小與東部沿海發達地區的差距，真正使少數民族享有相同甚至更好質量的基本公共服務。同時，在實現基本公共服務均等化的進程中，要針對少數民族不同的民族文化、風俗習慣、宗教信仰等，適時調整供給方式，尊重民族自愿自主，在互相尊重、互相了解、和諧共處的基礎上提升公共服務效果。

2.2 完善調控手段，實現基本供給均衡

政府宏觀財政政策調控和市場經濟調控是實現公共服務均等化的重要手段。為進一步探索和完善社會主義市場經濟體制，中共中央提出要優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。由于經濟發展制約，民族地區常常出現公共服務供給不足的現象。因此，政府需要在宏觀財政政策上予以傾斜，加大對民族地區財政扶持力度，優化分配關系。通過運用市場調控手段，拓寬公共服務供給渠道，廣泛引入社會化資源，彌補現階段民族地區政府部分公共服務項目較為薄弱的短板，預防和減少市場失靈和搭便車現象。

2.3 優化資源配置，縮小地區公共服務差距

當前，我國經濟發展模式已由高速增長轉變為中高速增長，在經濟發展過程中不可能完全消除地區差距，但近年來不少區域資源要素集聚情形上出現了馬太效應，優質的資源要素更多更快地向發展得好的東部沿海發達地區流動，西部欠發達地區資源要素流入緩慢，對優質資源吸引力不足，甚至部分地區長期出現“凈流出”情況，貧富地區間發展的支撐條件和發展潛力進一步失衡。全面建設小康社會，加快少數民族地區的經濟社會發展，逐步減小和克服貧富差距問題，是維護各民族團結穩定大局，共同發展、共享繁榮的根本途徑，是各族人民的迫切要求。這就需要進一步優化公共資源配置，運用多種手段將財政資金重點向相對貧困落后的民族地區轉移，建立起地區性利益均衡協調機制，以加速生產要素流轉融通、優化資源配置結構為重點，立足群眾多元化的公共服務需求，有效引導資源要素向少數民族地區傾斜，促進區域、城鄉和群體的經濟發展協調，不斷提升各民族群眾獲得感和幸福感。

3 制約少數民族地區實現基本公共服務均等化的因素

3.1 經濟發展不平衡

改革開放以來，民族地區經濟社會發展得到長足進步，特別在少數民族自治區（西藏、廣西、內蒙古、新疆、寧夏）及多民族聚居地區，經濟總量和地方公共財政預算收入均實現天翻地覆的變化，5個民族自治區年增速均高于全國平均速度，在基礎設施改善和經濟增長的基礎上，民生工程穩步實施，公共服務覆蓋面不斷擴大，基礎設施條件和政府提供公共服務能力實現跨越式發展，但由于經濟和產業底子薄，市場經濟起步晚，總量上與東部沿海地區的絕對差距仍然較大。一是從國內生產總值（GDP）看，2019年東部地區生產總值511161億元，為西部地區的2.49倍。少數民族自治區中廣西、內蒙古分別位列第19、20名，新疆位列第25名，后3名中包含2個少數民族自治區（寧夏29名、西藏31名）。5個自治區加起來57481億元，稍高于排名第五的河南省，比排名第四的浙江省還少4871億元，為排名首位的廣東省GDP總量的53.38%。二是從政府財政收入看，5個自治區排名也基本靠中后段，其中內蒙古、廣西分別位列第21、22名，新疆位列第24名，寧夏29名、西藏31名。5個自治區加起來（6095億元），比排名第六的北京多278億元，比排名第五的山東還少432億元，為排名首位的廣東省GDP總量的48.17%。三是在民族地區，不同民族聚集地、同一民族不同分布地域間的發展水平也不同。有些民族聚集地自然條件較差、交通不便，居住環境惡劣，發展經濟難度很大，工業產業基本為零，僅停留在自給自足的畜牧養殖、家庭農事階段，甚至無法滿足基本生活需要。

3.2 轉移支付結構待完善

近年來，中央對中西部地區轉移支付規模占總額比例達到將近80%，切實彌補了地方自有財力不足，為各區域經濟均衡持續發展增添了強力引擎，有力推動基本公共服務均等化進程。2018年對中西部地區轉移支付52583.35億元，占全國總額85.3%，并重點照顧老少邊窮地區，金額同比增長15.7%。2019年力度繼續加大，共安排資金75399億元，漲幅達9%，達到近年最高，增量規模創歷年新高。從總體看，雖然專項轉移支付比重較大，但是一般性轉移支付中有部分項目為指定用項，其實仍是變相專項轉移支付，且這部分項目占比不小。對于這些變相專項轉移支付，由于特定指向性，地方政府基本沒有自主權，不能根據實際需要進行支配使用。同時，部分轉移支付結構不合理，如項目重復安排，管理、追責制度不完善等，影響了使用效果。西部地區特別是民族地區，相對于東部發達地區政務調研及訴求反饋體制還不夠成熟，難以向上主動爭取轉移性支付達到地區發展利益最大化，不利于實現民族地區的基本公共服務均等化。目前，我國實施的財政體制改革基于在中央統籌管理、把關大局，探索給予地方政府充分的自主權，特別在基本公共服務領域方面推動財政事權劃分改革，進一步理清中央及地方權責范圍。

3.3 外部依賴性較大

受限于經濟發展滯后，民族地區公共服務資金及資源供給大多依靠外界輸入。2019年為例，西藏、內蒙古、寧夏、新疆、廣西得到的中央財政轉移支付分別是469億元、745億元、370億元、925億元、981億元，當年本省（自治區）公共財政支出分別為2147億元、5097億元、1438億元、5322億元、5849億元，中央轉移支付占本自治區當年公共財政支出比例為21.84%、14.62%、25.73%、17.38%、16.77%;對自治區中民族地區的專項轉移支付資金分別為38億元、81億元、45億元、113億元、110億元，除自治區外，貴州作為多民族聚集地，民族轉移性支付金額最高，為119億元。對于公共服務供給，近年來民族地區除受益于中央財政轉移支付外，還通過國家對口幫扶政策獲得發達地區的大力支持。同時，由于部分民族地區二、三產業發展程度較低，不少公共服務產品難以實現自產自足，或是運用市場機制不成熟、吸引社會資金渠道單一，導致公共服務外部依賴性較大。

4 審計視角下推動基本公共服務均等化的幾點建議

4.1 加大財政審計力度，確保財政資金用之于民

財政作為公共服務工具，其性質就帶有公共性，也決定了審計工作必須突出公共性。公共財政取之于人民，應用之于人民。對于財政政策的制定，要審計其合法性與合規性，是否能夠解決人民最關心、最直接、最關注的問題;對于財政政策的施行，應該重點關注過程中是否有不執行、不到位的問題，對財政資金的分配、流轉及使用等環節合理性和合規性進行審查，資金是否分配到切實需要的民生領域中，分配過程是否存在挪用或浪費，將審計工作深扎民生問題中，重點關注教育、住房、就業、社保、醫療等領域，堅決查處各類損害人民群眾利益的行為，解決民生問題，優化公共服務供給質量，如對“三農”問題，要重點圍繞農業綜合開發、扶貧、林業、水利等資金流向，加強審計調查，真正讓公共財政惠及百姓。

4.2 加大績效審計力度，確保公共服務惠之于民

建設服務型政府，既要保證公共財政資金合規使用，更要對資金使用的效率進行監督，確保資金使用的效率和效果。要結合事前、事中、事后開展審計工作。在預算執行方面，要以完善預算制度、加強預算管理為導向，對預算安排和使用進行約束，堅決杜絕資金不納入預算、制度外安排資金、資金流向不受監控、金額自由拆量的情形;在經濟責任方面，要突出其透明性、公開性及規范性，對于公共服務供給過程是否存在浪費、挪用、侵占進行監督審計，對存在問題進行及時查處;在重大政策跟蹤方面，要對公共服務供給現狀予以分析，針對當前中央轉移性支付存在的問題，結合財政體制改革工作，進一步理清中央及地方權責范圍，結合民族地區實情靈活制定政策，積極匯報爭取更多自主權，推動公共服務趨于合理和均等。

4.3 加大協同審計力度，確保資源供給利之于民

對于民族地區的審計工作，要把握民族地區在資源供給過程中自主性、靈活性與合規性、合法性的統一，一是將民族地區的審計工作與財政、紀檢、發改、文化、衛生、教育部門協同起來，從完善財政投入管理機制、資源整合、加強公共服務隊伍建設、法制建設等著手，拓寬公共服務資源供給渠道，通過輸血與造血相結合的方式，減小其外部依賴性;二是圍繞少數民族對于公共服務的特定需求，加強跨地域審計協同，建立信息共享機制、業務協作機制、成果運用機制，以點帶面，破解公共服務不均衡難題，逐步實現各區域的基本公共服務均等化。

【參考文獻】

【1】吳雨桐.國家審計對地方公共服務供給的影響研究[D].南京：南京審計大學，2018.