西部民族地區法制政府建設的基層實踐

陳卯軒 管艷萍

[摘要]以法制政府建設為中心的基層社會治理法治化轉型是民族區域社會治理的新常態，將極大推動西部民族地區基層社會治理體系和治理能力的現代化。川主寺鎮的“法治示范鎮”建設工程實踐包括以書紀掛帥的組織體系建設、以會前學法和法制宣傳為中心的法治思想建設、以依法行政和“權力清單”為主要內容的法治政府規范建設、以平安社區和“三調聯動”為基礎的和諧社會建設。川主寺鎮法治國家建設生動的基層案例，為了解民族地區基層法制政府建設工程及社會治理轉型提供了客觀依據，也奠定了這一實踐解讀的理論框架。

[關鍵詞]民族地區;法治政府;川主寺鎮;基層實踐;示范工程

中圖分類號：C95-05文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2020）04-0032-11

基金項目：國家社科基金項目“西部民族地區鄉土司法研究（15BFX015）”的階段性成果。

作者簡介：陳卯軒（1963-），男，漢族，四川南充人，西南民族大學法學院教授、博士，研究方向：法理學、法史學;管艷萍（1981-），女，漢族，山西運城人，西南民族大學法學院講師、碩士，研究方向：法學理論。四川成都 610041法制政府建設是國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程，基層法制政府建設的推進狀況，代表和象征著這一工程的建設進度與品質。本文以西部民族地區鄉鎮法治建設實踐為例，梳理西部民族地區基層法制政府建設的理論原理、主要制度及具體措施，呈現國家權力影響力末端國家政權對基層鄉土社會的控制和支配方式，展示公權力對民族地區鄉土社會民眾日常生活介入與塑造的能力及實際影響。

一、民族地區社會治理轉型與法制政府建設

黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。法治國家戰略選擇是中國共產黨人在帶領中國人民進行社會主義革命和建設的過程中，不斷積累和改進領導革命和治國理政能力及方法，深思熟慮作出的戰略決定。這一偉大戰略決策，不僅是中國數千年人治政治模式發展史的轉折點，意味著中國共產黨帶領人民革命和建設的治國理念和領導方式的重大轉變，也使源于現代性文化的法治主義版圖因社會主義法治建設而迅速擴張，它將深刻影響和塑造中國乃至世界的當代和未來政治文明。

中國的現代性法治建設有其獨特的背景和路線，不愿也不可能復制西方的現代化之路。這是現代性文化本身的局限性和中國國情決定的。現代性文化將理性看成是“人類精神的惟一支柱”[1]，堅信對象世界的客觀性、人類認知的真理性、社會制度的正義性以及人類歷史的連續性以及世界的整體性，這是工業文化奇跡的真正基礎。但沉溺于這種對統一、整體的迷信，對客觀、真理、正義的追求并不足以幫助人類在一個充滿偶然的復雜世界里創造豐富的生活。正是看到現代性文化對多樣性實踐的扼殺危機，有學者因此號召中國“第二次思想解放”[2]，從對西方和對美國的迷信中解放出來。鄉土中國一直伴隨著中國的現代化進程，尤其是西部民族地區，這種狀態會長期存在下去，這也是現代性文化拓展中國疆土面臨的挑戰之一。鄉土中國的存在，決定了在制度文明領域，對鄉土中國尤其對西部民族地區的治理要有適應其發展水平的思路、措施與具體方法，以保證國家對鄉土中國治理的控制以及治理的質量。中國傳統社會，國家權力一般不在管理層面直接延伸到鄉土社會的生活，大多只下沉到縣一層次，縣以下基層社會的權力真空是由傳統和習慣性權力填充的，鄉土社會的秩序維持更多的依賴習俗和道義而非國家權力的控制支配。中國革命結束了這種狀態，在現代性文化的影響下，國家權力直接向基層社會延伸，每個人都被直接成為國家所管理的資源，生下來就直接站在國家面前，鄉土社會的治理進入科層管理的現代社會，這保證了國家對社會的控制和動員效率。現代性的社會動員方式使億萬人的生活納入了一個統一國家現代化事業的軌道。國家主人的自豪感、集體主義的歸宿動力吸引了億萬農民為社會主義事業的巨大犧牲，這是現代性鄉土社會治理維系的基礎。革命取代了傳統社會建立在地方習慣法和道義權威之上的治理模式，而現代性的科層化管理方式對集體經濟和公有制有強烈的依賴，但這一過程隨著改革開放后土地承包、工業化、城市化、信息時代的到來和知識經濟的崛起而不可持續，建立在革命意識形態和計劃經濟之上的鄉土社會治理面臨新的挑戰。

很顯然，能適應當下中國鄉土社會治理需要的治理模式必須具備這樣的要素：首先，這種治理需明確國家與民間社會的權力配置，由于清代之前的鄉土社會的治理前提已不存在，國家權力不應也不能退出鄉村，尤其要強化在民族地區日常生活中的積極存在，需要的是改善、維持和延續中國改革開放前三十年國家權力對鄉土社會包括民族地區鄉土社會控制支配的傳統;第二，這種治理要平衡現代性西方文明與中國本土治理資源，體現現代性文化的民主法治精神和治理技術，以現代的方式實現對人權的尊重保護，同時尊重中國社會數千年積累的權力運行理念與技術，尊重鄉土社會的歷史記憶，推動其融入現代生活，維持鄉土中國的古樸與社會和諧，在民族地區還要尊重民族的傳統和文化;第三，這種治理的推進需協調體制內與民間的力量、行政控制與道德感召、專業技術與社會自覺，依靠、信任鄉土社會，爭取鄉土社會的認同，以降低施政成本，提升治理質量，在民族地區贏得少數民族群眾的真心擁護。總之，在新的時代實現對鄉土中國的有效治理，必須協調好國家權力與民間秩序、現代價值與傳統生活、外部推動與文化自覺的關系，實現國家權力與社會、現代性文化與東方治理文明以及傳統生活與現實環境、專業管理與民間自治的平衡。顯然，只有社會治理法治化轉型才能適應當下中國鄉土社會治理需要，而中國法治國家戰略也將重塑民族地區的鄉土社會治理。

當代中國的法治政府建設，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，它將行政權、行政機關與行政行為等行政要素納入法治軌道，意在提升行政效率，實現行政體系法治化轉型升級。從2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》到黨的十八大、十九大報告，法治政府建設戰略布局堅定清晰。法治政府建設決策受到了理論界和學術屆的高度重視和熱烈響應，相關研究成果豐富。學者們全面闡釋了法治政府的特征，宣示法治政府就是合法、有限、規范、守法、責任政府，同時還討論了法治政府建設的路徑、步驟、資源，法治隊伍、法治文化建設等，這些研究在價值合法性及操作可行性層面建立起法治政府建設正當性強大論述。同時，還有學者側重梳理行政決策制度規范、行政裁量量化、法治考核納入政績考核等法治政府建設具體措施，反映法治政府建設工程實施以來，各級政府依法履行職能及依法決策機制不斷健全、行政執法體制改革繼續深化、行政權力的制約和監督進一步加強、政府工作人員法治思維和依法行政能力明顯提高等實際成效，從實踐有效性及歷史必然性層面深化對法治政府建設正當性的支持。民族地區的法治政府建設，也得到了一定理論關注。相關研究對民族地區建設法治政府的性質、目標、措施等作了探討，指出民族地區法治政府建設是轉型時期民族地區深化社會管理創新的必然選擇，可增強民族地區行政機關依法行政能力，有利于轉變政府職能，提升行政決策科學化法治化水平，實現少數民族有效參與國家現代化發展進程并公平分享發展成果。本文認為，行政機構依法設立、行政權力依法取得、行政程序依法確定、行政行為依法作出、行政責任依法承擔等，是法治政府的形式道德，也是法治政府基本建成的標志;職能科學、權責法定、執法嚴實踐明、公開公正、廉潔高效、守法誠信等，是法治政府的實質道德，也是中國的法治政府建設長期發展的方向與目標。法治政府建設是新時代中國社會主義政治文明事業發展長期的國家戰略，2020年基本建成法治政府只是這一戰略的一個發展階段，之后它還會隨著新時代社會主義建設事業不斷發展。

已經開啟的以法制政府建設為中心基層社會治理法治化轉型是民族區域社會治理的新常態，將極大推動西部民族地區基層社會治理體系和治理能力的現代化。在當下民族地區社會治理現代化過程中，基層法治政府建設正有序展開，從觀念到制度重塑著民族地區基層的行政、司法以及基層法治生態。這些實踐活動的成功，有助于提升民族地區法治政府建設實效，構建新時代基層法治生態，改進社會治理質量。本文以四川松潘縣川主寺鎮“法治示范鎮”實踐為例，梳理呈現西部民族地區基層法制政府建設工程以書紀掛帥的組織體系建設、以會前學法和法制宣傳為中心的法治思想建設、以“權力清單”和依法行政為主要內容的法治政府規范建設、以平安社區和“三調聯動”為基礎的和諧社會建設等實踐活動，以生動的基層案例展示西部民族地區法治政府建設的局部面象，為了解民族地區基層法制政府建設工程及社會治理轉型提供客觀依據，也奠定這一實踐解讀的理論框架。

二、川主寺鎮的“法治示范鎮”工程

四川松潘位處青藏高原邊緣，縣城所在地歷史上是中原王朝統治西部民族地區的戰略重鎮。因地處交通要道區位優勢，僅有8萬左右人口的松潘近年在商貿、旅游業帶動下發展較快，社會治理轉型順暢。近年來，在依法治國建設法治國家背景中，基層政權機關大多提出了“依法治縣”、建設“法治松潘”口號，形成熱鬧的法治國家建設景象。而這種熱鬧背后，有系統論述、制度與操作支撐，“法治松潘”建設就是一場嚴肅的以法制政府建設為中心的社會治理法治化轉型政治實踐。為推進“法治松潘縣”建設，松潘縣黨政機關作了全面布置，其總體格局是圍繞州委依法治州重大決策部署，落實省依法治省領導小組相關會議精神，推進依法執政、依法行政、公正司法、社會法治等各項工作落地落實，為建設“高原生態家園國際旅游勝地”打下堅實的法治基礎。在“法治松潘”建設中，松潘縣堅持黨委領導依法治縣工作，把這一工作列為縣委重點工作之一，調整充實依法治縣領導小組，召開依法治縣工作推進會，聽取各單位工作匯報，確保黨委對依法治縣各項工作的領導。同時，制定《松潘縣依法執政實施方案》，明確黨委、人大、政府、政協、司法機關等責任主體;下發松潘縣《關于開展法治鄉鎮創建活動的實施意見》，將依法治縣延伸到政權基層。

川主寺鎮位于松潘縣城北部，距縣城17公里，距省府351公里，是藏、羌、回、漢多民族聚居地。全鎮總人口6315人，農業人口5209人，城鎮人口1246人，屬于高原溫帶氣候，全鎮林業面積10.4萬畝、草場面積30.2萬畝、退牧還草面積6427畝、耕地7283畝，農業生產以種植業為主、畜牧業為輔，主要種植青稞、胡豆等農作物，有大牲畜12356頭。川主寺鎮的“法治示范鎮”工程是“法治松潘”建設的一部分。根據《松潘縣關于開展法治鄉鎮創建活動的實施意見》文件和相關會議精神，川主寺鎮黨委政府將“法治示范鎮”創建工作作為“一把手工程”納入重要議事日程。川主寺鎮領導認識到，“法治示范鎮”工程的成功，需要健全書紀掛帥的法治建設組織體系建設、推進以會前學法和法制宣傳為中心的法治思想建治、完善依法行政和“權力清單”的法治政府規范建設、推動以平安社區和“三調聯動”為基礎的和諧社會建設。

三、川主寺鎮“法治示范鎮”工程的組織建設

在“法治示范鎮”工程組織建設層面，成立了鎮黨委書記任組長，主要領導任副組長，組織、紀檢、宣傳干事為成員的創建“法治示范”活動領導小組，具體負責爭創活動的組織、協調工作，以確保創建活動的有序開展。

川主寺鎮明確了“法治示范鎮”創建工作中黨委的領導地位和責任。鎮黨委多次召開創建單位聯席會議，對創建工作進行全面動員和具體部署，并在年度黨建工作責任書中將任務、責任全部明確，使基層創建工作有明確的工作標準和參照依據。建立了創建單位定期匯報制度和黨建督查督辦制度，在對各創建單位進行具體指導和幫助的基礎上，黨委每季度召開一次創建單位聯席會議，對上季度的“三聯創”工作情況進行總結，對本季度工作作出安排，并要求每項工作要責任到人。對沒有正當理由完不成工作的，提出批評，并限期整改。同時，在“法治示范鎮”工程的組織建設方面，川主寺鎮把法治鄉鎮列入機關工作目標責任和干部任期目標范圍，定期督促落實，在全鎮形成黨委領導，各部門齊抓共管，全鎮共同參與的工作布局。為延伸“法治示范鎮”工程的組織體系，川主寺鎮還開展民主法治示范村創建工作，專門成立了分管領導為組長，司法所、派出所、社會事務辦和綜治辦為成員單位的領導工作小組，并下設領導小組辦公室在司法所，負責全鎮的民主法治示范村創建日常工作。結合實際制定了民主法治示范村創建實施方案，明確指導思想、重要意義、標準及內容和實施步驟等，并以文件的形式下發到各村委會，要求各村委會按照文件精神的要求，結合各村委會制定實施方案。各村也成立了以村黨總支書記為組長，村委會主任為副組長的村民主法治示范村領導小組，形成了一級抓一級層層抓落實的工作格局。此外，還通過創建“法治單位”“法治街道”“民主法治示范村（社區）”“誠信守法企業”“依法治校示范校”等法治創建活動，將轄區機層單位納入“法治示范鎮”工程組織結構中。這些組織措施，為川主寺鎮“法治示范鎮”工程創建活動有的放矢、有序開展、取得實效奠定了基礎。

四、川主寺鎮“法治示范鎮”工程的法治思想建設

黨的十八屆四中全會決議指出，要“提高領導干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容”。川主寺鎮黨政領導認識到，統一領導團隊思想意識對“法治示范鎮”創建工作起到關鍵作用，因此反復在鎮黨政機關各類會議及文件中強調這一創建工作的意義：

促進黨委政府及部門提高依法執政能力，全面推進依法行政，深化基層依法治理，促進司法機關公正司法，促進基層民主法治建設，提高公民法律素質和社會法治化管理水平的，推動我鎮經濟、文化、社會建設全面協調可持續發展。

為切實提升基層干部法治思維和依法辦事能力，營造“法治示范鎮”氛圍，鎮黨政機關按縣黨委政府要求，規定每年鎮黨委中心組集中學法4次，黨政班子年終述法與述廉一并進行，機關干部學法年內40小時以上。川主寺鎮還制定和實行了會前學法和專題學法制度。川主寺鎮政府的會前學法計劃文件中，明確了會前學法意義為培育“全鎮領導干部的法治意識和法律素養，提高政府依法決策、依法行政、依法管理、運用法律手段解決各種矛盾和問題能力和水平”。規定了學習形式以會前學法方式為主。每次召開鎮政府會議時，均開展會前學法，由鎮政府班子成員進行講解和領學。必要時，進行專題學法，根據工作需要邀請相關專業人員進行專題學習輔導。參加學習人員包括鎮政府領導班子成員及全鎮干部職工、相關的部門主要負責人及其他需要列席的人員。會前學法時間在鎮政府會前正式議題開始前，各主講人員的領學時間為 15分鐘。計劃還對領學人、領導干部及主講人在會前學法中的任務作了規定：

領學人主要從該部法律的出臺背景、立法宗旨、重要意義、法律基本內容等理論方面進行講解;鎮政府班子成員結合工作實際，主要從該部法律在執行過程中的具體要求、存在的困難和問題以及應對措施等實踐方面進行講解。各主講人員根據領學內容提前做好各項準備工作，講解工作要突出重點、形象生動，確保學法質量。

川主寺鎮黨政領導也清楚意識到，中國共產黨歷史上，黨的每一項事業的成功，都必須進行廣泛社會動員，尤其依靠人民群眾的支持，“法治示范鎮”工程需要全社會參與，特別是使這一服務民眾工程獲得盡可能的民眾支持。正如四中全會決議指出，“法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”。為此，法制宣傳就成為這一工程思想建設的重要內容。

為深入推進普法宣傳，川主寺鎮成立了普法宣傳工作領導小組研究部署推進普法宣傳工作。制定了《川主寺鎮普法宣傳工作計劃》和《川主寺鎮普法宣傳活動方案》，將創建工作納入綜合考核目標。形成了黨委領導、人大監督、政府實施，各部門齊抓共管、全鎮參與的普法工作機制。

普法的內容看，首先是開展以憲法為核心的法制宣傳教育。通過對《憲法》修正案和加強黨的執政能力建設綱領性文件的解讀和宣傳，繼續深入學習宣傳鄧小平民主法制理論和依法治國、建設社會主義法制國家的基本方略，增強村社干部、單位部門工作人員和領導干部和國家公職人員的法制意識。其次是行政法律法規的宣傳教育。宣傳《公務員法》、《公務員依法行政讀本》，宣傳《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政監察法》《行政許可法》等行政法律法規，加強機關工作人員及社會公眾對依法行政的了解，也便于群眾對行政機關、行政行為及公務員的監督。同時，川主寺鎮的法制宣傳工作還突出與穩定發展密切相關的法律法規的宣傳。

在法制宣傳工作中，川主寺鎮結合經濟社會發展的實際，開展“學法律、講權利、講義務、講責任”為主要內容的法制主題教育“六進一日”活動②。為使法制宣傳適應社會發展和科技進步的趨勢，川主寺鎮堅持把日常教育與集中教育、普遍教育與特色教育、陣地教育與社會教育、法制教育與工作實踐有機結合起來，根據不同對象、不同階段以及不同情況，因地制宜、因人制宜、因時制宜、因事制宜，努力增強普法宣傳的針對性，不斷創新法制宣傳載體、創新形式、創新手段，努力使普法依法治理工作更好地體現時代特點，滿足人民群眾的法律需求。川主寺鎮建立了普法講師團，每個村居培育了4名學法用法示范家庭，每個村民小組培訓了了5名法律明白人，建立了“一幫四”對接幫扶學法制度。按照“六五”普法規劃的要求，加大投入，增加公共場所法制宣傳教育設施，加強各類法制宣傳陣地建設，逐步形成覆蓋城鄉的法制宣傳陣地網絡，為群眾提供方便的學法場所和快捷的公益性法律信息服務。在國道沿線、主干道、農貿市場建立了固定宣傳欄和法制宣傳一條路、一面墻，按季度更新內容。在村圖書室、村民小組家中均配備了法律圖書100本以上，健全了借閱制度，方便村民學習。采取發放普法宣傳單、張貼普法宣傳標語、掛橫幅、駐村干部上門宣傳等多種形式，利用標語、宣傳資料、黑板報、展板、廣播等媒介，開展普法宣傳活動。在法制宣傳方式上，川主寺鎮堅持“三貼近”原則，結合人民群眾身邊的涉法事件，采取群眾看得懂、聽得懂、記得住的表現形式，大力開展各種公益性的法制宣傳教育活動，努力增強法制宣傳教育的滲透力。利用農村文藝隊演出、講案學法等群眾喜聞樂見的形式，宣傳憲法和與人們生產生活密切相關的法律法規，使廣大人民群眾看得懂、聽得進、記得住，進一步增強普法工作的感染力和影響力，營造濃厚的法治氛圍。近五年，川主寺鎮共出動宣傳車200 余次，懸掛橫幅3000 余條，張貼標語1400余張，舉辦“送法下鄉”活動80 余次，開辟法制宣傳欄4000余期，舉辦法律知識競賽12次，設立法律咨詢點50余次，解答法律咨詢6000 余人，舉辦法制文藝匯演5余場，散發各類法制宣傳單3萬張，受教育群眾達3000人次。

五、川主寺鎮“法治示范鎮”工程的依法行政規范建設

十八屆四中全會決議要求健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，深入推進依法行政，加快建設法治政府。川主寺鎮“法治示范鎮”工程創建活動，其制度建設的重點是依法行政的法治政府制度建設。川主寺鎮出臺了《川主寺鎮加快法治政府建設工作實施方案》，決心逐步把各項事業納入法制化、規范化軌道，加快推進法治政府建設，促進全鎮經濟建設和社會各項事業持續健康協調發展。

為推進法治政府建設，川主寺鎮成立了行政執法責任制工作領導小組，領導小組下設辦公室，按職責分工負責。在行政執法責任制工作領導小組領導下，以依法行政聯席會議制度為主要手段，加強對全鎮依法行政工作的指導和協調，加強部門之間的協調與配合，提高執法效率，增強執法合力。鎮政府所轄各站、所、辦也按要求建立和完善內部行政執法監督制約機制，充分發揮法制機構對依法行政工作的指導和監督作用。鎮政府要求所屬各單位充分認識全面推進依法行政的必要性和緊迫性，主要領導要親自抓、負總責，認真做好綜合協調和組織領導工作，其他領導要根據分工具體抓，努力形成強大合力。通過推動依法行政活動，積極養成行政機關及行政人員依法行政的思維習慣，自覺運用法律手段解決行政執法管理中遇到的問題，全面提高依法辦事、科學管理的能力和水平。為使依法行政法治政府建設獲得更多智識支持，川主寺鎮人民政府法律聘請了專職律師，建立了政府法顧問制度，明確了法律顧問職責。

川主寺鎮推進依法行政，加快法治政府工程建設中，建立起一系列工作制度規范。

一是依法決策制。川主寺鎮堅持依法科學決策，建立了決策專家論證、社會風險評估制度和重大決策評估機制，對于決策的議事范圍、執行和反饋進行規范量化，廣泛征求意見，反復論證，形成一套科學完整的民主決策體系。對涉及經濟社會發展的重大決策事項，充分發揚民主，廣泛征詢意見，進行協商和協調;對與群眾利益密切相關的重大決策事項，要實行公示、聽證等制度，充分聽取群眾意見，擴大人民群眾的參與度。實行決策公開制度，除依法應當保密的事項外，決策事項、依據和結果應當及時公開，公眾有權查閱。同時，按照“誰決策，誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制，實現決策行為的權、責統一。

川主寺鎮設立了社會治安綜合治理領導責任制，形成鎮黨委、政府統一領導，綜治辦具體協調，各部門共同參與，以派出所為骨干，群防群治力量為依托，村與企業的防范工作為基礎，案件多發的人群、區域、行業、時段為重點，警防網、人防網、技防網緊密相結合，全方位、立體化的治安防控體系。川主寺鎮要求領導同志充分認識加強社會治安防控體系建設的重要性和緊迫性，居安思危、未雨綢繆，切實承擔起“保一方平安”的責任;鎮綜治辦發揮組織協調作用，當好鎮黨委、政府的參謀助手;派出所作為治安防控工作的主力軍，把思想觀念、工作重點、警力配置、經費投入、考核獎懲制度落實到預防為主上來，積極推進警防網、民防網、技防網建設，最大限度的預防和減少違法犯罪案件;司法部門大力開展普法活動，提高公民的法制意識，加強犯罪社區矯正和刑事解教人員安置幫教工作;各村把加強村防控組織建設，維護本村安全作為重中之重，切實抓好村級群防群治的組織建設，加強社區防控;其它各部門發揮各自職能作用，積極參與社區防控體系建設，樹立全局觀念，及時溝通信息，加強協作配合，形成社會治安防控工作合力，把社會治安防控體系的基礎夯實打牢。川主寺鎮將社會治安防控體系建設的目標、任務納入各基層組織年終考核，對在社會治安防控體系建設中工作突出的村和單位，予以表彰和獎勵，對推諉、不認真履行職責，影響工作，發生治安問題的村堅決實施領導責任查究，實行社會治安治理一票否決。

川主寺鎮特別強調鎮綜治辦和派出所在社會治安防控體系建設中的特殊職責，要求其加強對社會治安形勢和治安防控工作的分析，監測中充分利用科技手段，對一定時間和范圍的違法犯罪信息準確分析，迅速評判，及時傳遞，掌握違法犯罪發生、發展的規律，為打、防、控工作及時提供信息支撐。要求鎮綜治辦和派出所對重大治安情況及時上報，對突發的治安問題以適當的形式通報社會，進一步擴大群眾對社會治安狀況的知情權、參與權和監督權。規定鎮黨委、政府定期聽取社會治安工作匯報，全面掌握社會治安動態，并通過開展“公眾安全感”調查的形式，了解人民群眾對社會治安的意見，適時做出決策部署。

川主寺鎮不斷加大人、財、物投入，有效整合防控資源，建立起社會治安防控體系網絡系統。一是覆蓋全鎮的治安防控網絡，通過警防網、群防網建設，形成以派出所巡警為中心，以村巡邏隊為基礎，對重點地區社會面的巡控作為重點的巡邏制度，進一步整合了巡邏力量，提高預防和打擊違法犯罪的能力。同時爭取警民結合，重點堵卡和游動巡邏相結合，機動車、自行車、步行巡控相結合等方式，形成點線面全天候防范控制網絡。巡邏布控白天重點為各村主要街道及集貿市場，夜間巡邏重點為易發案部位，治安狀況復雜區域。同時，加強治安防控預案建設。根據鎮村莊布局制定出切實可行的治安防控行動預案，保障在打擊犯罪，處理突發案件時有章可循，提高防范綜合能力。遇到重大節日、突發案件時，根據不同地域，保證足夠的警力和聯防隊員在最短時間內，按照責任劃分到崗到位，并迅速投入查控處置工作。二是突發事件的應急處置網絡。依托公安派出所，完善各項治安措施，防止群體性事件發生。落實安全生產各項規章制度，加強對民用物品、易燃、易爆及其他危險品的治安管理，防范重大安全生產事故的發生。妥善各種群體性事件，采取有力措施避免矛盾激化，防止引發重大治安問題。

矛盾糾紛排查化解工作有助于掌控基層社會矛盾產生源頭，是和諧社會建設的基礎性工作。川主寺鎮認真開展“矛盾糾紛排查化解工作”，排查化解關系群眾切身利益的矛盾糾紛，解決影響社會穩定的各類矛盾糾紛和信訪突出問題。按照“屬地管理”和“排查得早、發現得早、控制得住、解決得好”的工作原則，掌握各種矛盾糾紛和不穩定因素。川主寺鎮成立了矛盾糾紛排查化解領導小組，構建起“縱向到底，橫向到邊”的鎮、村、組三級調解網絡，覆蓋全鎮各個角落，形成上下聯動、齊抓共管，力爭做到“小事不出組、大事不出村、信訪不出鎮”，做到排查到位，化解到位，防控應急到位，宣傳教育到位，建立起排查化解矛盾糾紛和信訪工作的長效機制，將矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態。

川主寺鎮要求基層單位定期開展矛盾糾紛排查工作，對易發生糾紛的重點戶、重點人數底數清楚，對易激化糾紛的類型和主要環節清楚，對失足青少年、刑釋解教人員底數清楚，對矛盾集中、群眾反映強烈的社會難點、熱點糾紛和易發生的群體性糾紛清楚。排查過程中，要加強有針對性的思想教育，做好解疑釋惑、疏導情緒的工作，引導通過理性、合法的方式表達自己的利益訴求。川主寺鎮特別要求，對在排查過程中發現的問題，能夠現場或當天解決的問題，要立即妥善解決;對暫時不能解決的問題，要摸清實情，提出建議;對不符合政策規定的問題，要加強教育疏導，爭取群眾的理解;對無理取鬧、聚眾鬧事的，要嚴格依法處理;對特殊群體的挑頭人物，要嚴格落實穩控措施。對排查出的重點高危人員，要逐人落實包抓責任人，隨時掌握其思想動態和行為軌跡，做到監控全天候、防患于未然;對情緒和行為偏執人員要進行思想疏導和心理干預，逐一落實監控責任人，切實防范和消除其偏執行為;對有極端行為傾向的要嚴格落實監控措施和依法教育管理，有違法行為的要嚴格依法處理，堅決防止漏管失控、肇禍滋事。對排查出的疑難突出問題由鎮矛盾糾紛排查領導工作小組掛牌督辦，協調相關單位有效加以化解。川主寺鎮矛盾糾紛排查化解工作特別強調，對有可能出現上訪問題的社情動態要認真對待，尤其是進京赴省到市上訪隱患、可能造成大規模群體性上訪或異常上訪事件、進京赴省到市未息訪或滯留在外的老上訪戶、揚言滋事或聯名反映問題的來信，通過橫向到邊，縱向到底的全方位排查，做到全面掌握并記錄，不留死角死面，詳細調查，及時處理，做到事事有落實，件件有回音，爭取處理結果讓上訪者滿意，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態，切實預防大規模集體上訪和群體性事件的發生。

川主寺鎮建立了以人民調解為基礎和依托，人民調解、司法調解、行政調解銜接聯動“三調聯動”工作機制，以便及時有效解決基層普通糾紛。隨著社會結構的變化和利益格局的調整，民間糾紛在形式和規模等方面也發生了很大變化，呈現出原因復雜、主體多元、規模擴大和化解難度大、易激化等特點。顯然，單一部門、方式、手段很難有效化解這些矛盾，而如果不能及時就地化解，一旦激化或聚合，容易釀成治安刑事案件，誘發信訪問題和群體性事件，直接影響社會和諧穩定。而建立“三調聯動”工作機制，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，實現人民調解、司法調解、行政調解有機結合，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態，既有利于及時有效地化解社會矛盾糾紛，提高社會矛盾糾紛調處效率，又可有效減少群眾訴累，節約司法成本。

川主寺鎮以鎮人民調解委員會為工作平臺，在鎮人民調解委員會設立矛盾糾紛聯合調處工作室，負責實施“三調聯動”工作。聯合調處工作室組織協調鎮綜治辦、司法所、派出所、法庭、信訪辦等職能部門及人民調解委員會共同參與社會矛盾糾紛聯防聯調。川主寺鎮規定了矛盾糾紛聯合調處工作室職責：做好來信來電來訪接待中收集到的和矛盾糾紛當事人反映的問題分流調處;組織好較大矛盾糾紛的調處工作;督辦有關職能部門承辦分流的案件;組織有關成員單位通報、研究案件;及時向黨委、政府和上級調解領導機構報告工作情況;提出矛盾糾紛調處工作的獎懲建議。川主寺鎮“三調聯動”工作規定，人民法庭、公安派出所設立調解聯絡員工作室。人民法庭調解聯絡員工作室職責：做好簡單的可調案件的調處工作，協助法庭進行訴前、訴中調解和訴后執行和解。公安派出所調解聯絡員工作室職責：接受公安派出所委托，調解公安派出所和110報警服務臺受理的治安糾紛。川主寺鎮希望通過“三調聯動”活動，實現人民調解、司法調解、行政調解既發揮各自獨特的作用，又有機銜接、緊密結合，運行機制規范高效;調解人員運用法律、政策的能力和調解技能明顯增強，調解質量和調解成功率不斷提高;引導人民群眾把調解作為解決矛盾糾紛的主要選擇，努力實現人民調解成功率、民事訴訟調解率、行政訴訟案件協調結案率提高;實現民轉刑案件、涉法涉訴信訪案件下降，確保社會和諧穩定。

川主寺鎮強調在“三調聯動”活動中，要堅持依法調解與以情以理調解相結合的原則。調解矛盾糾紛，必須在國家法律法規、政策的框架內，以事實為依據進行調解。同時，在調解過程中，要教育當事人用社會主義道德觀、榮辱觀規范自己的行為，引導當事人遵循公序良俗，引導和啟發當事人自覺達成和解。堅持自愿調解與引導調解相結合的原則。在調解工作中一方面引導當事人把調解作為解決矛盾糾紛的首要選擇，不以公共權力壓制當事人接受調解;另一方面，充分尊重雙方當事人的真實意愿，充分尊重雙方當事人的訴訟權利，不強迫當事人接受調解方式和調解結果。當事人尋求公安機關幫助解決治安糾紛時，凡屬可調解范圍的，接警人員應主動建議并征得當事人同意后，移交至駐所人民調解聯絡員工作室處理。對較大的矛盾糾紛實行公安派出所和人民調解組織聯合調處，相關單位參與。

川主寺鎮“三調聯動”工作，強調人民調解與行政調解有效聯動。行政調解案件受理來源為：行政職能部門在排查或接待來電來信來訪案件及日常工作中掌握到的;公安派出所或人民法庭人民調解聯絡員通過政府法制辦移交的;鎮矛盾糾紛調處工作室交辦的。根據行政部門的職能和矛盾糾紛的性質，先行歸口調處，對歸口辦理單位調解確有困難或分工不明確的矛盾糾紛，逐級交鎮矛盾糾紛聯合調處工作室協調有關部門調處，根據矛盾糾紛的大小，明確不同的調處期限，對于難以達成調解協議的，引導當事人進入法律程序。

川主寺鎮“三調聯動”工作中，規定了人民調解與司法調解聯動工作機制。人民法院移至人民調解委員會調解的案件主要有三種情形：一是對不符合起訴條件的案件，移至人民調解委員會調解;二是人民法院認為可以調解的民事糾紛，征得當事人同意后，暫緩立案，移至人民調解委員會調解，經人民調解委員會調解，雙方達不成協議，由人民法院審查立案;三是民事案件進入訴訟程序后，對有可能通過調解解決的，在征得當事人同意后，移至人民調解委員會調解，經調解，雙方達不成協議，由人民法院依法審理。

對行政調解與司法調解聯動工作機制，川主寺鎮“三調聯動”制度也作了規范。川主寺鎮規定各行政職能部門統一受理涉及本部門的矛盾糾紛。信訪部門可受理其他行政職能部門的糾紛。行政職能部門和信訪部門對于受理的一般矛盾糾紛，由其指令下屬部門按程序調處;經調解達不成協議的，引導當事人進入司法程序。若法院認為案件可以調解，在立案前主動征求當事雙方同意，可以先行行政調解。對經行政調解已達成協議的案件，請求法院依法執行。對不服司法部門處理結果而引發的涉法涉訴上訪案件，各相關部門應及時主動采取聯動行動，積極配合司法部門做好息訴罷訪工作，共同維護社會穩定。

川主寺鎮還依法加強特殊人群服務管理。加強孤兒、困難家庭兒童和流浪乞討未成年人的救助管理服務，強化未成年人的司法保護工作;健全易肇事肇禍等重癥精神病人排查、鑒定、救治、管理等長效機制，實行信息化管理;加強和創新刑滿釋放人員、社區矯正人員、吸毒人員、流浪人員等服務管理工作，采取落實就業培訓、公益崗位和困難家庭低保等援助行動。川主寺鎮大力開展重點領域依法治理。建立重點領域執法檢查的常態化機制，建立行政執法與刑事司法活動銜接配合機制，持續開展安全生產、環境保護、產品質量、食品藥品安全、勞動保障等重點領域的專項治理和執法檢查，依法規范鎮場經濟秩序;在城鎮“兩改兩遷”工作中，依法規范房屋征遷工作程序和行為，依法保障被征地群體土地承包權、宅基地使用權等合法權益;繼續推行非法承攬工程、擅自改變項目規劃、惡意欠薪、造成重大安全生產事故的企業及法定代表人“黑名單”制度。

川主寺鎮和諧社會制度建設的另一內容是加強鄉村治理，動員基層群眾參與和支持和諧社會建設。根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》《民政部、司法部關于進一步加強農村基層民主法制建設的意見》《司法部、民政部關于開展“民主法治示范村”創建活動的通知》精神，川主寺鎮開展農村“民主法治示范村”創建活動。為建設組織健全有力、法制教育扎實有效、民主制度規范完備、管理有序、服務完善、和諧穩定的“民主法治示范村”，推動農村基層民主法制建設深入持久開展，川主寺鎮探索形成了鄉村治理民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督“四民主”制度和黨務、村務、財務“三公開”制度。

川主寺鎮黨政領導深知民群地區鄉土社會的有效治理，必須十分重視宗教相關工作，將之納入法治化軌道，以鞏固西部民族地區鄉土社會和諧社會建設的社會基礎。川主鎮開展了對宗教場所及宗教人士的法制宣傳。

積極開展“法治進宗教場所”活動，認真落實民族領導干部聯系寺院及與宗教人士定期談話制度，有針對性地對宗教教職人員開展法制教育;把法律法規的宣傳融入到講經內容;依法加強對宗教人士講經、解經方面的管理，定期對宗教活動場所進行檢查，將宗教教職人員講經活動置于寺管會和信教群眾的監督之下;使宗教人士分清了合法與非法的界線，增強了宗教教職人員和信教群眾的法律意識。

同時，川主寺鎮還開展了文明和諧寺院創建活動，制定了《文明和諧寺院創建方案》。該《方案》指出，宗教活動場所是信教群眾進行宗教活動、滿足宗教生活需要的場所，也是宗教教職人員履行教職、潛心修持、從事宗教研究、服務信教群眾的場所。宗教活動場所的狀況突出反映了該宗教的面貌，關系到該宗教的形象和健康發展。依法管理宗教活動場所是宗教工作的著力點、切入點，也是關鍵環節、主要抓手。開展創建活動，有利于切實增強宗教活動場所自我管理、自我服務的能力;有利于進一步提高宗教教職人員隊伍自身素質;有利于拓展依法管理宗教事務的廣度和深度，創新宗教工作方式，提升宗教工作水平;有利于化解宗教矛盾，協調宗教關系，維護宗教和睦與社會和諧;有利于進一步堅持獨立自主自辦原則，引導宗教與社會主義社會相適應，促進宗教界人士和信教群眾為經濟社會發展作貢獻。

七、結語

鄉鎮是國家權力影響力的末端，民族地區鄉鎮治理標識著國家政權對基層鄉土社會的控制和支配方式，也代表著公權力對民族地區鄉土社會民眾日常生活介入與塑造的能力及實際影響。本文通過梳理川主寺鎮的“法治示范鎮”工程實踐，原始呈現了西部民族地區基層法制政府建設工程的組織體系建設、法治思想建設、法治政府規范建設、和諧社會建設等實踐活動。川主寺鎮法治國家事業生動的基層實踐案例，為了解民族地區基層法制政府建設工程及社會治理轉型提供了客觀依據，也奠定了這一實踐解讀的理論框架，或許對解釋和優化這一偉大工程有所助益。

注釋：

①四川省松潘縣人大、政府及松潘縣人民法院、人民檢察院領導和干部對本文寫作給予了慷慨和寶貴支持。

②所謂“六進”：一是“法律進機關”活動，提高依法管理和服務社會的水平;二是“法律進鄉村”活動，促進社會主義新農村建設;三是“法律進社區”活動，促進和諧社區建設;四是“法律進校園”活動，推進青少年學生法律素質教育;五是“法律進企業”活動，促進企業依法經營、誠信經營;六是“法律進單位”活動，促進法治化管理。“一日”指“12·4”全國法制宣傳日宣傳教育活動，集中開展以憲法為核心的法制宣傳教育。

參考文獻：

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[2]甘陽.通三統[M].生活·讀書·新知三聯書店，2007.

收稿日期：2019-09-19責任編輯：楊新宇