印度尼西亞職業(yè)教育系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)與實踐樣態(tài)

劉亞西

摘 要 工業(yè)4.0背景下，印尼政府高度重視職業(yè)教育在人力資源開發(fā)方面的職能發(fā)揮，持續(xù)加強法律政策支持力度，實施統(tǒng)一領(lǐng)導與分級管理相結(jié)合、評價機構(gòu)相對獨立的治理機制。整體來看，印尼職業(yè)教育辦學機構(gòu)種類多樣，呈現(xiàn)出發(fā)展基礎(chǔ)薄弱但政策環(huán)境利好、升學渠道暢通但發(fā)展不甚均衡、注重企業(yè)需求導向但校企合作層次不深等特征。結(jié)合2019年印尼政府發(fā)布的相關(guān)政策，認為其當前改革的主要路向是繼續(xù)加大經(jīng)費投入力度，提升職業(yè)教育基本辦學條件;深化需求導向課程改革，強調(diào)實踐技能培養(yǎng);加強職業(yè)教育認證與評估，注重質(zhì)量提升。

關(guān)鍵詞 印度尼西亞;職業(yè)教育;治理結(jié)構(gòu);實踐樣態(tài)

中圖分類號 G719.47 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）27-0035-05

工業(yè)4.0為印度尼西亞（Indonesia，以下簡稱“印尼”）的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來了機遇，也相應(yīng)地對其人力資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和技能水平提升提出了更高要求。印尼作為世界第四人口大國，目前處于工作年齡階段（15～9歲）的人口占比高達67.5%，正經(jīng)歷著巨大的人口紅利期[1]。深化職業(yè)教育改革、提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量已成為印尼政府提升當?shù)厝肆Y源開發(fā)水平的主要抓手。此外，印尼作為我國“21世紀海上絲綢之路”的首倡之地，加強兩國教育文化的交流互動也是推進構(gòu)建“一帶一路”教育共同體的應(yīng)有之義。對印尼職業(yè)教育治理與實踐樣態(tài)的研究，不僅有利于加強對沿線國家職業(yè)教育發(fā)展現(xiàn)狀的整體認知，也是推進與沿線國家職業(yè)教育資歷對接和提升我國職業(yè)教育國際服務(wù)能力的基本前提。

一、印尼職業(yè)教育系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)

職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了政府、職業(yè)院校和社會三者之間關(guān)于職業(yè)教育運行管理的協(xié)同關(guān)系。從治理特征來看，其主要強調(diào)的是多元主體廣泛參與的“共治”，即由政府、學校、社會團隊等共同參與管理[2]。梳理印尼職業(yè)教育治理體制發(fā)現(xiàn)，其頂層設(shè)計在一定程度上體現(xiàn)了政府宏觀管理、注重學校自治和社會廣泛參與的治理意蘊。

（一）漸趨完備的職業(yè)教育法律政策體系

2003年頒布的《國家教育制度法》（Undang-Undang No.20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional）是印尼開展全國教育工作的根本法案，規(guī)定了包括職業(yè)教育在內(nèi)的各層次、類型的國民教育體系和制度保障。同年頒布的《勞工法》（Undang-Undang N0.13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan）為國家職業(yè)培訓體系提供了法律支持。2005年頒布的《教師法》（Undang-Undang Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen）對包括職業(yè)教育在內(nèi)的教育工作者的資質(zhì)條件與相應(yīng)管理等方面進行了規(guī)范，以上法案為印尼國家職業(yè)教育系統(tǒng)的發(fā)展構(gòu)建了最根本的制度框架與法律保障。同時，由于國家經(jīng)濟社會發(fā)展對技術(shù)技能人才的需求迫切，印尼政府日益重視職業(yè)教育的發(fā)展。2016年，印尼總統(tǒng)佐科·維多多（Joko Widodo）簽署了《高中職業(yè)教育振興計劃》（Instruksi Presiden （Inpres） Nomor 9 Tahun 2016 tentang Revitalisasi Sekolah Menengah Kejuruan，以下簡稱“SMK振興計劃”），作為職業(yè)教育發(fā)展的方向指引。2018年，印尼又專門制定了《國家高中職業(yè)/伊斯蘭學校職業(yè)教育標準》（Standar Nasional Pendidikan SMK/Madrasah Aliyah Kejuruan），詳細規(guī)定了包括畢業(yè)生能力、教育過程、教育設(shè)施、教育評估、教育管理、經(jīng)營成本和教育工作者等方面的最低標準，作為開展高中階段學校職業(yè)教育實踐的最低水平，是確保職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量的基本遵循。

（二）統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理的職業(yè)教育管理體制

印尼的職業(yè)教育行政管理由中央、省和地方共同負責。國家層面主要通過法律政策規(guī)定、國家教育標準等把控職業(yè)教育發(fā)展的整體方向，確定學校服務(wù)層次、教育工作者等資質(zhì)方面的最低標準，并對其資質(zhì)認證等進行管理。主要涉及四個部門：教育文化部（Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan）主管全國教育和文化事業(yè)，下設(shè)的職業(yè)高中理事會（Direktorat Sekolah Menengah Kejuruan）負責中等職業(yè)教育管理相關(guān)事宜，包括相關(guān)領(lǐng)域的政策規(guī)劃制定、師資質(zhì)量提升、開展中等職業(yè)教育研究等;勞工部（Kementerian Ketenagakerjaan Republik）主要負責國家勞工領(lǐng)域的政府事務(wù)，包括國家非正規(guī)職業(yè)培訓項目的開發(fā)、就業(yè)信息發(fā)布等;研究技術(shù)部（Kementerian Riset dan Teknologi /Badan Riset dan Inovasi Nasional Republik，也稱“國家研究與創(chuàng)新總局”）主要負責高等教育層次的職業(yè)文憑教育，包括相關(guān)政策制定、技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化等;國家教育標準機構(gòu)（Badan Standar Nasional Pendidikan）主要負責國家各級各類教育的標準研制和認證評估管理工作。在此基礎(chǔ)上，印尼注重教育管理的區(qū)域自治，將權(quán)力適度下放到省級職業(yè)教育辦公廳，負責結(jié)合地方實際情況，在國家最低教育標準基礎(chǔ)上，制定區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展政策、提供區(qū)域財政經(jīng)費、確定區(qū)域教育發(fā)展目標等。省級以下的教育管理主要由區(qū)（市）、縣級教育辦公室負責，協(xié)調(diào)和執(zhí)行地方一級的職業(yè)教育政策與任務(wù)。

（三）獨立設(shè)置的職業(yè)教育評價機構(gòu)

印尼政府高度重視職業(yè)教育質(zhì)量評價體系的構(gòu)建，組建了直接對總統(tǒng)負責的國家教育標準機構(gòu)，專門負責國家各級各類教育的標準研制、國家統(tǒng)一考試和各類教育認證評估工作。其下設(shè)有規(guī)劃協(xié)調(diào)委員會（komisi perencanaan dan harmonisasi kelembagaan）、認證機構(gòu)許可委員會（komisi lisensi lembaga sertifikasi）、認證執(zhí)行委員會（komisi pelaksanaan sertifikasi）等，成員由心理健康、教育評估、課程和教育管理等領(lǐng)域的專家組成。一是協(xié)同教育與文化部、研究技術(shù)部、勞工部等多個部委以及行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等共同研發(fā)了國家資歷框架（Kerangka Kualifikasi Nasional Indonesia，KKNI），其已成為銜接職業(yè)教育人才培養(yǎng)與職業(yè)崗位能力需求的核心指導框架;二是基于KKNI研發(fā)了與之相對應(yīng)的職業(yè)教育標準，包括畢業(yè)生能力資格標準、課程內(nèi)容標準、學習過程標準等8項內(nèi)容，作為該層次職業(yè)學校辦學實踐的最低參考標準;三是不斷加強基于標準的職業(yè)院校、畢業(yè)生資格認證，確保職業(yè)教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量。目前，其下設(shè)有具體的職業(yè)認證機構(gòu)（LSP）共計1719個，除了公立認證機構(gòu)外，符合特定條件的社會團體、組織也可以申請成為認證機構(gòu)，執(zhí)行基于相關(guān)標準的學校資歷、學生能力認證工作，在一定程度上發(fā)揮了社會的參與監(jiān)督作用[3]。

二、印尼職業(yè)教育的實踐樣態(tài)

就辦學形式來看，印尼職業(yè)教育有正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式教育三種類型，見圖1。根據(jù)筆者2019年在印尼東爪哇省的田野調(diào)查，其當前職業(yè)教育發(fā)展實踐呈現(xiàn)出四方面特征。

（一）種類多樣的職業(yè)教育實施機構(gòu)

1.正規(guī)職業(yè)教育

印尼正規(guī)職業(yè)教育（Formal Pendidikan）主要包括兩大類型。一是教育與文化部管轄范圍內(nèi)的職業(yè)高中（sekolah menengah kejuruan，MAK/SMK），包括伊斯蘭職業(yè)高中和職業(yè)高中兩種，學制一般為3年，也有個別學校可以延長到第4年，為學生提供一年制的職業(yè)文憑課程。主要開設(shè)理實一體化課程，覆蓋與職業(yè)崗位需求相對接的9大類146個專業(yè)類型，學生完成規(guī)定課程并通過國家統(tǒng)一考試后，可以獲得國家中等教育證書[4]。畢業(yè)后，學生大部分會直接進入勞動力市場謀職或自行創(chuàng)業(yè)。二是由研究技術(shù)部管轄的職業(yè)文憑教育項目（diploma pada pendidikan vokasi），按照學習年限，該類教育有1～4年制四種形式，學生結(jié)業(yè)通過考試可以獲得相應(yīng)的學歷證書，其中，四年制學生還可以獲得應(yīng)用本科學位（sarjana sains terapan untuk）。每一級職業(yè)文憑教育畢業(yè)生都可以直接就業(yè)，也可以繼續(xù)攻讀更高層次的職業(yè)文憑教育課程。其中，三年級職業(yè)文憑教育畢業(yè)生不僅可以升入四年級職業(yè)文憑課程，也可以通過平等考試攻讀普通本科教育課程。

2.非正規(guī)職業(yè)教育

印尼政府專門開發(fā)了與正規(guī)教育同等學力水平的非正規(guī)教育體系，旨在為因貧困、環(huán)境等諸多原因無法接受正規(guī)教育的學生提供補充教育。其中職業(yè)教育項目主要有職業(yè)技能培訓項目（Pendidikan Keterampilan dan Pelatihan Kerja）和平等教育（Pendidikan Kesetaraan）中的C級職業(yè)培訓包（Paket C）[5]。前者主要是針對求職者和在職人員開展的就業(yè)技能培訓，包括學徒培訓、訂單培訓等;后者則是相當于職業(yè)高中的職業(yè)培訓包課程，通過培訓包平等測試后，可以以職業(yè)高中同等學力生身份進入更高一層的正規(guī)教育機構(gòu)繼續(xù)深造。

3.非正式職業(yè)教育

非正式教育（Informal Pendidikan）主要是指通過家庭教育或其他形式自學進行的教育活動。印尼政府專門制定了面向接受該類教育學生資格的評估制度，如先前學歷認證等。一般來說，只要學生通過政府評估，也可以視作具備同等學歷水平資格。

（二）發(fā)展基礎(chǔ)薄弱但政策環(huán)境利好

整體來看，印尼職業(yè)教育發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱。就辦學條件而言，據(jù)2018年國家學校認證機構(gòu)（Badan Akreditasi Nasional Sekolah/ Madrasah）對全國職業(yè)高中的認證結(jié)果顯示，在國家職業(yè)教育標準的8項指標中，仍有41.3%的職業(yè)高中未能達到國家最低標準，其中教育設(shè)施和師資水平兩項指標得分最低。前者主要是由于許多職業(yè)高中在教室、圖書館、實訓室等教育基礎(chǔ)設(shè)施以及教學媒體、書籍、實訓設(shè)備等方面未達到國家最低標準;后者主要指師資數(shù)量不足，目前職業(yè)高中的師生比為1∶17，相比政府1∶15的要求仍有一定差距[6]。筆者實地走訪3所公立職業(yè)高中也發(fā)現(xiàn)，大部分學校在硬件設(shè)施尤其是實訓設(shè)備方面不僅數(shù)量不多，且相對陳舊。對此，近年來印尼相繼發(fā)布了一系列支持職業(yè)教育發(fā)展的利好政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2019年印尼就發(fā)布了關(guān)于優(yōu)化職業(yè)學校布局、新建職業(yè)學校、改善教學空間等十余個指導性文件，并配套專項資金支持，見表1，彰顯了印尼政府對發(fā)展職業(yè)教育的重大決心。

（三）升學渠道暢通但存在發(fā)展不均衡現(xiàn)象

印尼職業(yè)教育體系中，正規(guī)職業(yè)教育、非正規(guī)職業(yè)教育和非正式職業(yè)教育三軌并行;并且以平等教育考試、先前學歷認證等形式向沒有機會接受正規(guī)教育的學生提供了進入正規(guī)教育系統(tǒng)學習的機會，使三種類型的教育實現(xiàn)了有效銜接。此外，職業(yè)高中畢業(yè)生在通過三年制職業(yè)文憑課程學習后，也有機會通過考試進入學士學位或副學士學位課程繼續(xù)深造，打通了職業(yè)教育畢業(yè)生的上升渠道。但是，印尼職業(yè)教育發(fā)展并不均衡，主要體現(xiàn)在兩個方面。其一，職業(yè)教育學歷層次不高。根據(jù)印尼2017-2019年市場勞動力最高學歷水平調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，初中及以下學歷雇員占比近60%，而職業(yè)高中學歷僅占比10.87%～11.45%，職業(yè)文憑課程學歷更是不到3%[7]。這表明印尼職業(yè)教育盡管打通了學歷上升的渠道，但學生選擇升學的情況仍較少，職業(yè)教育人才培養(yǎng)基本停留在高中層次。其二，職業(yè)教育區(qū)域發(fā)展差異較大。據(jù)2018年國家學校認證機構(gòu)對全國職業(yè)高中的認證結(jié)果顯示，整體得分最高的職業(yè)高中主要集中在雅加達、東爪哇、西爪哇、東加里曼丹等經(jīng)濟發(fā)展更好的省份，未能通過認證的學校則集中在東努沙登加拉、馬魯古等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)[8]。

（四）注重企業(yè)需求導向但校企合作層次不深

印尼《國家教育制度法》中對職業(yè)教育的定位是為學生提供職業(yè)技能教育與培訓，是一種面向就業(yè)的教育類型。因此，印尼國家教育標準機構(gòu)在研制教育標準、課程內(nèi)容或是對畢業(yè)生的考核評價等方面都強調(diào)區(qū)別于普通教育，強調(diào)以企業(yè)需求為導向，建立職業(yè)學校與工作場所之間的聯(lián)系，使得職業(yè)教育畢業(yè)生能夠更好地適應(yīng)勞動力市場需求。但是就實踐層面而言，印尼職業(yè)高中理論與實踐課程存在比例不合理的現(xiàn)象，比如印尼職業(yè)高中與普通高中第一學年的課程幾乎沒有差別，往往以宗教、印尼語、文化藝術(shù)等理論學科為主，幾乎不涉及專業(yè)技術(shù)課程[9];其次，校企合作方式較為單一。在與當?shù)芈殬I(yè)學校教師的交流中發(fā)現(xiàn)，其對校企合作的理解較為有限，僅僅將其定位于企業(yè)捐贈幾臺實訓設(shè)備，或是邀請企業(yè)師傅到學校代課等，企業(yè)參與職業(yè)學校人才培養(yǎng)方案、課程標準制定等方面仍然不足，尤其是近年來當?shù)匕殡S經(jīng)濟轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的一些新興崗位人才需求，往往缺乏與學校的有效對接。

三、印尼職業(yè)教育的改革趨向

近年來，印尼政府充分認識并已開始將職業(yè)教育發(fā)展作為人力資源開發(fā)的重要手段。梳理其出臺的相關(guān)政策文件會發(fā)現(xiàn)，其當前推進職業(yè)教育改革主要集中在以下三個方面。

（一）加大經(jīng)費投入力度，提升職業(yè)教育基本辦學條件

印尼政府高度重視面向青年人口的人力資源開發(fā)，將振興職業(yè)教育作為培養(yǎng)合格技能人才的重要渠道。2019年，印尼職業(yè)高中數(shù)量達到14313所，比2015年增設(shè)1000余所;招生數(shù)量達到505.7萬人，比2015年擴招學生約16.5%[10]。結(jié)合2019年發(fā)布的相關(guān)政策，印尼政府仍將繼續(xù)加強對職業(yè)教育的投入力度。一是改善職業(yè)高中辦學條件，擴大職業(yè)教育辦學規(guī)模。共計劃撥款8934.48億盧比（約合人民幣4.18億元）用于改善職業(yè)高中教學空間、實訓設(shè)備等，劃撥435億盧比（約合人民幣2037萬元）用于新建職業(yè)高中，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達、偏遠地區(qū)開設(shè)學校。二是調(diào)整職業(yè)學校布局結(jié)構(gòu)，配套專項經(jīng)費重點支持農(nóng)業(yè)、旅游和國家工業(yè)園區(qū)等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)的內(nèi)涵建設(shè)，加強人才培養(yǎng)與市場需求的對接，支持職業(yè)院校成為服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的技能人才培養(yǎng)基地。三是提升職業(yè)教育師資水平。除加強本土培養(yǎng)外，印尼政府還選派優(yōu)秀教師參與國際援助師資培訓項目，學習其他國家職業(yè)教育辦學管理、課程教學等方面的先進經(jīng)驗，借鑒他山之石尋求職業(yè)學校發(fā)展路徑。

（二）深化需求導向課程改革，強調(diào)實踐技能培養(yǎng)

由于印尼職業(yè)教育發(fā)展起步較晚，大部分學校延續(xù)普通教育辦學模式，遵循學科課程組織邏輯，尚未形成與勞動力市場相適應(yīng)的項目化課程設(shè)計，與普通教育課程設(shè)置差別不大。近年來，根據(jù)國家職業(yè)教育標準的相關(guān)要求，印尼職業(yè)教育正致力于開發(fā)“需求驅(qū)動課程”，即以企業(yè)需求為導向，將真實工作崗位所需的關(guān)鍵知識與技能納入課程內(nèi)容，更加注重課程內(nèi)容與工作世界的對應(yīng)銜接，以及面向未來崗位的發(fā)展趨勢。比如在重點資助旅游、農(nóng)業(yè)等相關(guān)專業(yè)建設(shè)的文件中，強調(diào)要充分結(jié)合國家資格框架要求和區(qū)域行業(yè)企業(yè)實際情況，開展基于生產(chǎn)、服務(wù)和實踐教學的教學工廠（Teaching Factory）項目，建立緊密的職業(yè)學校與行業(yè)企業(yè)協(xié)同發(fā)展關(guān)系;在《關(guān)于加強職業(yè)高中對接區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府資助意見》中，明確提出要充分利用區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟優(yōu)勢特色，探索與行業(yè)協(xié)會共同開發(fā)學習模塊，以滿足該行業(yè)對畢業(yè)生專業(yè)能力的基本要求;此外，印尼工業(yè)部還開發(fā)了“一個學校一個產(chǎn)品”（One school one product）項目[11]，以鼓勵職業(yè)學校充分對接區(qū)域中小企業(yè)，以技術(shù)創(chuàng)新和專利開發(fā)為方向，開發(fā)具有地方特色的實踐辦學項目，提升學生的技術(shù)創(chuàng)新能力。

（三）加強職業(yè)教育認證與評估，注重質(zhì)量提升

職業(yè)教育認證與評估是監(jiān)督確保職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，印尼政府組建了直接對總統(tǒng)負責的教育認證與評估體系，對全國職業(yè)教育系統(tǒng)進行監(jiān)督與評價。結(jié)合2019年發(fā)布的相關(guān)政策，職業(yè)教育認證與評估工作仍是職業(yè)教育改革發(fā)展的關(guān)鍵事項。首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標是往年國家職業(yè)高中認證結(jié)果中得分最低的指標之一，所以除了加大對職業(yè)高中基本辦學條件的支持以外，印尼政府專門劃撥125億盧比（約合人民幣585.4萬元）用于職業(yè)高中基礎(chǔ)設(shè)施的認證事宜，計劃覆蓋750個專業(yè)。此外，印尼政府還劃撥125億盧比（約合人民幣585.4萬元）用于畢業(yè)生能力資格認證事宜，預期能使5萬名學生受益;劃撥187.5億盧比（約合人民幣878.1萬元）用于認證與評估的協(xié)同管理、技能包測試等相關(guān)事宜。

參 考 文 獻

[1]WorldBank.Population，Total[EB/OL].[2020-02-15].worldbank.org.cn/indicator/SP.POP.TOTL？end=2018&locations=ID&start=2012&view=chart.

[2]褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4-11.

[3]BNSP. Profil[EB/OL].[2020-02-25].https：//bnsp.go.id/utama.

[4]BSNP. Standar Nasional[EB/OL].[2020-02-15].https：//bsnp-indonesia.org/.

[5]Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. Pengelolaan dan Penyelenggaraan Pendidikan [EB/OL].[2020-02-25].https：//kursus.kemdikbud.go.id/index.php/peraturan-pemerintah/.

[6][8]Arie Wibowo Khurniawan， Gustriza Erda. Peluang Kerja Lulusan SMK Dalam Menghadapi Revolusi Industri 4.0 dan Bonus Demografi Tahun 2030[R]. Jakarta： Direktorat Penbinaan SMK， 2019：1-10.

[7]Arie Wibowo Khurniawan， Gustriza Erda， Muh. Abdul Majid. Profil Lulusan SMK Terhadap Tingkat Penyerapan Tenaga Kerjadi Indonesia Tahun 2018/2019[R]. Jakarta： Direktorat Penbinaan SMK， 2019：12.

[9]Arie Wibowo Khurniawan， Gustriza Erda. Peningkatan Mutu Pendidikan SMK Melalui Revitalisasi Berkelanjutan[R].Jakarta： Direktorat Penbinaan SMK， 2019：9-11.

[10]Data Pokok Pendidikan Dasar dan Menengah .Rekapitulasi Data Pokok Pendidikan Nasional[EB/OL].[2020-02-25].http：//datapokok.ditpsmk.net/dashboard.

[11]Arie Wibowo Khurniawan， Gustriza Erda. Gerakan One School-One Product（1S-1P） Bersertifikat Hak Kekayaan Intelektual （HKI） Sebagal Upaya Membangun Ekonomi Indonesia Melalui SMK[R]. Jakarta： Direktorat Penbinaan SMK， 2019：1-2.