林下經濟專項資金管理問題研究

周前輝

摘要：2012年起，國家財政拿出專項資金用于扶持林下經濟的發展，各地因地制宜，組織實施了一大批有助于保護生態，鼓勵林農“不砍樹、也致富”的林下經濟項目，取得了明顯得成效。本文就加強林下經濟資金管理，改善林下經濟專項資金使用效益不高等問題，進一步完善林下經濟資金管理制度和方法，優化林下經濟建設人才隊伍結構等，最終提高林下經濟專項資金的使用成效，促進林下經濟健康有序的發展。

關鍵詞：林下經濟;項目資金;資金管理

引言

林下經濟專項資金是指為保護生態，改變傳統經營模式，尋求“不砍樹，能致富”的經營新模式，由財政預算安排用于林下種植、林下養殖、林產品采集加工等項目的補助資金。隨著林下經濟專項資金的投入，林下經濟發展已初俱規模，各地因地制宜，組織實施了一大批有助于保護生態環境、增加林農收入的林下經濟項目，除了傳統的林下種植、林下養殖外，還有新起的森林康養和森林景觀利用等。加強林下經濟項目資金管理問題的研究，將為夯實各地林下經濟基礎，促進林業產業升級換代做出積極的貢獻。本文將從林下經濟項目資金的特點及管理必要性、現狀及存在問題以及如何改善林下經濟項目資金管理三個方面進行探討，從而強化對落地項目的日常管理，選擇優質的林下經濟項目，完善林下經濟補貼政策，優化林下經濟建設人才隊伍結構，建立健全項目檔案管理制度，最終提高林下經濟專項資金的使用成效，促進林下經濟健康有序發展。

一、林下經濟項目資金的特點及管理必要性

（一）林下經濟項目資金的特點

1.堅持生態優先，適度利用

堅持生態優先原則，適度利用，找到經濟發展與保護生態環境最佳平衡點，尤其注意一些雖然經濟效益良好，但對林地有破壞或者對環境容易造成污染的項目不予以扶持。

2.堅持因地制宜，突出特色

堅持因地制宜原則，結合當地實際情況（氣候、土壤、生產習性等），充分發揮資源優勢，發展特色產業，盡量扶持當地歷史悠久，發展相對成熟的產業，起到帶頭示范的輻射作用，逐步形成“一縣一業、一村一品”的發展格局。

3.堅持機制創新，循環發展

堅持機制創新原則，推動林業循環發展，在提升森林生態價值的同時，使林農能夠在較短的生產周期內，以較少的投入獲取較高的收益，真正做到“不砍樹、也致富”。

（二）林下經濟項目資金管理的必要性

1.提高資金使用效益，實現林業可持續發展

加強林下經濟項目資金的管理，大力發展林下經濟產業，是增加林農收入的有效途徑，將有效的縮短林業生產的周期，增加林業的附加值，在較短的時間內實現較好的收益，加大對森林資源的保護力度，實現林業的可持續和再循環發展。

2.規范資金使用 ，防范違規違紀行為

加強林下經濟項目資金的管理，明確資金分配原則、使用范圍、申報執行程序等，將規范林下項目資金的使用，防范各種舞弊違規行為。

二、林下經濟項目資金管理的現狀及存在的問題

（一）項目實施不及時，資金存在跨年度支付情況

目前，雖然林下經濟項目儲備量較為充足，但等到項目通過審批落實后，部分項目經營單位卻不能及時開展項目建設，或項目已施工，但因完成質量差而無法通過驗收，導致資金在林業部門賬上滯留，錯過項目有效實施時間，資金作用得不到充分發揮，影響林業部門的資金績效評價。

（二）項目產出效益低 ，資金使用效益不佳

經過幾年的宣傳，各地負責林下經濟的業務部門都在林下經濟項目儲備工作上下了一定功夫，一般不會再出現林下經濟項目實施初期發生資金滯留、無項目可對接的情況。但是，在項目儲備數量上去的同時，項目產出效益卻不理想，甚至部分項目在補助后一兩年即銷聲匿跡，比如2017年我縣補助了3家紫山藥引種建設項目，到2019年回訪時，因我縣雨季較長的氣候原因導致紫山藥容易腐爛，而不再繼續生產。

（三）補助標準更新不及時，存在偏高或偏低現象

一般省級林業經濟專項資金管理辦法明確了資金重點扶持對象及主要用途等，并要求縣級林業部門必須加強專項資金管理，會同財政部門結合實際情況制定專項資金管理實施辦法，對資金補助范圍、補助對象、補助程序、補助方法等各方面作出具體規定，但是有些縣級主管部門資金管理實施辦法制定后就一直未修改，因市場變化等因素，補助標準和實際投資成本之間會存在一定差距，造成業主參與積極性不高或部分業主變相套取項目資金的現象。

（四）參與人員結構單一，技術力量薄弱

目前林下經濟項目資金一般歸口各級林業部門管理，而資金補助的對象除了有傳統的林下種植外，還補充了林下養殖、林產品采集加工和森林景觀利用，項目的經營模式由原來單一的利用樹木的模式轉向樹木、林地、森林景觀等綜合利用的模式，僅靠林業科技人員難以適應目前林下經濟發展的需求，無法對項目業主提供科學有效的技術指導，不利于林下產業的發展壯大。以我縣為例，目前發展比較好的林下養殖主要為林下養蜂、林下種植主要為仿野生狀態下的金線蓮、鐵皮石斛、黃精和竹蓀，其他項目則較為零散，經營水平處在較低的水平。

（五）部分項目檔案資料缺失，保管不完善

涉及林下經濟發展項目的申報、復核、批復、公示、具體實施方案、實施方案變更、現場調查、實施合同以及竣工驗收等檔案部分資料缺失，沒能及時完整收集并規范裝檔，所存檔案資料不能反體現整個建設項目的實施全過程，無法佐證林業項目資金使用的合法性和真實性。

三、完善林下經濟項目資金管理的對策

（一）強化對落地項目的日常管理，建立企業信用評級制度

應加強落地項目的日常管理，定期檢測項目的實施進度，對項目進行全程跟蹤和監督，了解項目存在的問題，及時反饋，針對建設進度偏慢的項目查找原因，尋求對策，使項目在有效實施時間內順利完工，避免資金的滯留。同時可對企業建立信用評級制度，除不可抗力因素外，對未能在年度內完成項目建設并通過驗收的責任單位進行定級，將定級為差評的企業列入失信企業名單，并取消其三年內林業項目申報資格，加大其拖延施工進度的違約成本。

（二）加強項目篩選，嚴格把控項目質量

選擇優質的林下經濟項目，是林下經濟發展成功的關鍵，加強篩選，嚴格把控，力求入庫項目都能“有投必有產，有產必有效”。基層林業部門在充足林下經濟備選項目的同時，應該加強入庫項目的篩選工作，做好專項資金管理的事前控制 。具體需要把握以下幾個要求 ：1.結合當地實際情況，盡量扶持當地歷史悠久，發展相對成熟的林下特色產業;2.對引進新品種項目，應持謹慎態度，盡量在試驗成功的基礎上予以考慮入庫;3.選擇易復制，可推廣項目，為林農增產增收起到示范作用;4.平衡經濟效益和生態發展之間的關系，盡管部分項目經濟效益良好，但對環境有一定破壞的項目應予以取消。

在嚴控入庫關的基礎上，對入庫項目按照發展潛力進行科學排序，建立動態管理機制，既充分利用林下資源，鼓勵林農從事林下經濟發展，有效實現林業資源的共享、循環發展、增加林業產出、提高林農收入，又高度重視生態環境的建設，保護生態資源不被破壞，使林下項目資金發揮最佳效益。

（三）完善林下經濟補貼政策，及時更新具體項目補助標準

根據省級以上林業資金管理辦法和林下經濟專項資金管理辦法，縣級財政和林業林業部門應該每年制定具體的林下經濟項目實施方案，明確補助對象、補助方法獎代補、項目申報條件、項目申報程序、補助標準、檢查驗收及資金撥付程序。同時資金補助方案年限一般不宜超過兩年，特別是具體項目的補助標準，應根據市場的變化，及時調整年度細化的單項補助標準金額，盡量做到既能促進項目業主的積極性，又防止部分業主“為資金而項目”，變相套取項目資金的問題。

（四）組建跨部門科技人員隊伍，加強技術支持

建議由縣里出臺政策，組建跨部門科技人才隊伍，針對林下經濟復合經營的模式，邀請林業、農業、旅游、住建等多部門的專業技術人才加入到林下經濟的指導隊伍中來，除了加強對現有林業技術人員進行培訓和繼續教育外，還要引入新的如森林康養、森林旅游、特種養殖等新領域人才補充進來，爭取林下經濟項目建設一個，成功一個，不斷壯大林下企業經濟實力，取到帶頭示范和輻射的作用，切實提高林下經濟效益，增加林農的收入。

（五）建立健全項目檔案管理制度，專人保管

縣級林業部門必須建立健全林下經濟項目檔案管理制度，做到專人保管，同時對相關人員進行檔案管理培訓和指導，確保項目資料完整、規范地進行歸檔，能夠體現整個建設項目的實施全過程，對資金使用的真實性和合規性提供有力證據。需要特別注重對項目申報材料、項目批復、公示、實施方案、項目資金管理實施辦法、變更設計、現場勘驗、實施合同以及竣工驗收等資料的整理建檔和保管工作。

四、結論

本文闡述了林下經濟項目資金的特點及管理必要性，針對目前林下經濟項目資金管理中存在的項目實施不及時、產出效益低、補貼標準更新不及時、技術力量薄弱、項目檔案資料的保管不完善等問題，本文從五個方面提出對策，具體包括強化對落地項目的日常管理，建立企業信用評級制度;加強篩選，嚴格把控，提高入庫項目質量;完善林下經濟補貼政策，及時更新具體項目補助標準;組建跨部門科技人員隊伍，加強技術支持;建立健全項目檔案管理制度 ，專人保管。總之，加強林下經濟項目資金的管理，必將提高林下經濟專項資金的使用效益，促進林業可循環發展，提升森林生態價值。

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（作者單位：屏南縣林業局）