基于縣域經濟高質量發展視角的產業新城PPP模式效能研究

北京大學PPP研究中心課題組

【提? 要】中國產業新城通過為縣域經濟補上發展短板、為產業集群注入新動能、為縣域經濟的未來創新發展賦能、促進縣域經濟內生式增長，成為了縣域經濟高質量發展的決定性力量。隨著改革開放的深入推進，產業新城的形態和模式也在不斷推陳出新。在產業新城建設中，PPP模式的作用已經不僅停留在項目層面，其對縣域經濟和區域發展產生了日益廣泛且深遠的影響。譬如，近年來，華夏幸福固安產業新城PPP模式的發展實踐表明，PPP對于政府治理的改善和管理水平的提高發揮了顯著作用，其融資、治理和改制效能對于強化地方政府的契約精神，推動縣域經濟高質量發展將產生重大影響。

【關鍵詞】 縣域經濟;產業新城;PPP模式;效能;高質量發展

當前，中國的城鎮化及城鄉區域協調發展呈現出兩個方面的鮮明特征：一是都市圈化，隨著國家提出“深入推進城市群發展”、“培育發展現代化都市圈”、“新基建”等戰略布局，人口隨著產業向都市圈集聚;二是產業協同發展，都市圈的核心周邊集聚了大量的縣域經濟體，縣級城市作為城市和農村地區的空間聯結點，起著承上啟下、支援城市和服務農村經濟發展的作用，是推進新型城鎮化的強大動力。

古語云：“郡縣治，天下安。”縣域經濟是城鎮經濟與農村經濟的結合體，是中國國民經濟的基本單元。推動縣域經濟高質量發展，不僅是解決“三農”問題的切入口、創新實驗孵化中心和高起點承接產業轉移平臺，也是中國全面建設小康社會的重要根基，是中國經濟高質量發展的重要載體。

然而，在傳統的發展模式下，縣域經濟發展的質量與效率都有待增強，尤其是基礎設施與公共服務、產業發展、人才儲備等縣域經濟發展的關鍵要素依舊短缺。在這樣一個背景下，中國特色的“治理+管理”、政府和社會資本合作（PPP）模式，已經逐漸成為縣域經濟發展的重要抓手。這種以產業新城為代表的綜合開發模式，能夠大幅提高社會公共服務供給能力，有利于改進公共服務的質量，并有助于解決城市升級發展過程中建設資金不足的問題。到2019年末，財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中的產業新城PPP項目共59個，總投資額達8166億元。與此同時，“PPP+產業新城”模式也會成為我們在“一帶一路”尋求投資機會和分享中國經驗的重要載體。

在當前貫徹落實黨中央關于供給側改革的重要指導思想，大力推進新型城鎮化的過程中，我們應該以更加開放的態度、更加系統化的思考和更加專業的統籌，來對其進行總結和提升，真正做到揚長避短、控制風險和創造價值。

鑒于此，本文結合國家對基礎設施補短板、促進城鄉和區域協調發展、改善民生等方面的戰略和總體要求，探究PPP 模式在產業新城中的作用和效能，俾其在完善當前政策環境、促進縣域經濟高質量發展中發揮積極作用。

一、縣域經濟：新時代實現國家發展戰略目標的堅實基礎

由于中國經濟發展不平衡，經濟轉型升級尚未完成，縣域經濟發展中還存在經濟結構失衡、資源稟賦約束、經營粗放等問題，制約了縣域經濟邁向高質量發展。剖析背后原因，主要在于傳統縣域經濟開發模式存在融資效能不足、投融資平臺的改制效能不明顯、治理效能不突出等弊端。

因此，如何推動以縣域經濟為單元的中小城市自身發展及其與城市群的協調發展，補齊基礎設施和產業要素短板，將是中國未來城市化高質量發展的一個突出重點和難點，這也對城鄉和區域協調發展提出了新的挑戰。面對這一調整，國家提出了“中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”的新四化要求。通過創新驅動使經濟實現集約型發展，通過產融結合實現產業資本與金融資本的融合，通過城鄉統籌實現城鄉發展雙贏，通過生態文明建設實現和諧相處與共同發展，是實現縣域經濟高質量發展的必然路徑。

隨著“十六大”第一次鮮明地將縣域經濟發展提升到國家戰略層面，以及“十八大”、“十九大”對縣域經濟發展提出各項要求，縣域經濟進入到了以產業新城為代表的創新發展階段。縣域經濟已經成為加快轉變經濟發展方式、調整優化經濟結構的主戰場，其也是中國區域協調發展的著力點和城鄉融合發展的落腳點。

二、產業新城：現階段實施都市圈戰略和推動縣域經濟發展的有效路徑

縣域經濟的發展先后經歷了計劃經濟時期公社集體和國有企業為主、改革開放初期聯產承包責任制下家庭和鄉鎮企業為主、市場經濟初期多種經濟主體共同發展向民營經濟為主、新時代以產業新城為代表的創新發展為主的四個階段。

中國的產業新城，是在一定時期歷史與經濟共同作用下的產物，它伴隨著中國縣域經濟發展與城鎮化建設的過程而產生。作為縣域經濟開放型發展的窗口和平臺，產業新城不僅引入了以往封閉型發展條件下所急需的資金、技術、人才、理念等關鍵要素，更重要的是在更大程度上和更廣范圍內融入了外部市場體系，它是提升縣域經濟專業化和社會分工水平的重要支點，為發展現代農業、加快傳統產業轉型升級提供了契機。

產業新城主要有以下特征：一是產業新城的建設是國家政策導向作用的體現;二是產業新城的建設以都市圈和產業發展為基礎，并隨著城市發展進程逐漸完善城市功能;三是中國產業新城的發展多是以縣域經濟為載體，發展相對獨立的城市單元;四是產業新城不僅是區域經濟新的增長點，而且承擔著新型城鎮化進程中人口轉移就業的重任。

隨著改革開放的深入推進，產業新城的形態和模式也在不斷推陳出新。從經濟層面看，產業新城通過為縣域經濟補上發展的短板、為產業集群注入新動能、為縣域經濟的未來創新發展賦能、促進縣域經濟內生式增長，從而成為了縣域經濟高質量發展的決定性力量;從產業層面看，產業新城以“產業生態化”和“生態產業化”、產業新城中的產業支撐、城鄉協同發展等三個維度為發展路徑，實現“以人為本”、“產融結合”的戰略目標，“產城互動”也使都市圈中現代產業發展與城市拓展的內在聯系得以大大強化，形成了多方面的發展效應。

三、“PPP+產業新城”模式：強調綜合效能作用

產業新城并不是一個新話題，從20世紀中葉起，國外就出現了很多產業新城的案例。但無論是以日本筑波科學城為地標的純政府主導，或以美國加州爾灣產業新城為代表的完全由市場主導的開發模式，都存在一定的局限性。隨著政府和社會資本合作（PPP）模式的興起，國內外開始出現了以倫敦道克蘭區、上海張江技術創新區為代表的案例。

（一）“PPP+產業新城”模式具有歷史必然性

政府和社會資本在目標和效率上的不同，使雙方在基礎設施和公共物品領域的合作存在客觀必然性，產業新城兼顧產業屬性和公共屬性的特點，也與PPP模式的內涵非常契合。加之強調“以人為本、產城融合”的產業新城發展理念對地方政府提出了極高的要求，這就需要全面貫徹新的發展觀念，由高速發展轉向高質量發展，改變開發區泛濫、產業結構技術水平低、地方招商政策混亂、無序競爭等歷史問題，回歸經濟改革的核心要求：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。”由此也誕生了以華夏幸福固安產業新城為代表的、具有中國特色的“PPP+產業新城”模式。

（二）“PPP+產業新城”模式具有顯著的綜合效能

在產業新城的建設中，PPP模式的作用絕非僅停留在項目層面，而是將對縣域經濟和區域發展產生更加廣泛和深遠的影響。現有評價方式雖然可以在一定程度上反映PPP的效能優勢，但僅依靠這些指標進行測評會產生明顯的片面性和局限性。這就需要綜合性、系統性更強的框架，從PPP模式的內涵性規定和外延性功效方面做出更加全面、系統、深入的統一分析。

1. PPP的融資效能是基礎。從本質上講，PPP模式的核心屬性仍是對公共事業建設所需資金的融通，這一本質特性決定了PPP的資本融通功能是PPP推動“產業新城”建設的核心效能。因此，在微觀層面，PPP的融資效能可以充分拓寬新城建設的融資渠道，通過激勵相容、公共部門與私人部門專業優勢互補、以及項目全生命周期的管理，提升產業新城項目的資本利用水平，顯著提高項目效率和增強其可持續性。

2. PPP的改制效能是關鍵。PPP模式的另一個重要效能，就是對公共財政體制改革的促進和影響，這也使其成為了推動國家財稅體制改革的一個重要抓手。因此，在中觀層面上，PPP模式的改制效能可以突破傳統區域開發的財力限制，平滑政府財政支出，摒棄原有財政的“輸血”模式，強化“產業新城”自身的造血機能，進而深化中國財稅體制改革，加速現代化財政制度改革的進程。

3.PPP的治理效能是核心。從宏觀維度的角度思考，PPP的作用不僅局限于項目融資和財政改制層面，它本身還具有厘清政府與企業關系、保護生態環境、促進多元主體共治等多項治理效能。因此，PPP的治理效能將更好地發揮多元主體的基層共治作用，在保證經濟效益的基礎上，確保產業新城的社會和環境效益，同時進一步厘清政府與市場關系，促進國家治理體系和治理能力的現代化。在未來，“PPP+產業新城”模式的應用，將是國家現代化治理中的重要先行和示范，其對內開放的意義與治理體制的改革，不亞于中國在改革開放初期對經濟特區的建設與市場化改革。從某種程度上講，以PPP模式助力“產業新城”和縣域經濟的發展，將是中國未來深化改革、實現對內開放、開啟“改革開放”下半場的重要契機和承載形式。

四、對“PPP+產業新城”模式的思考與建議

作為PPP引入國內之后和片區綜合開發這一中國特色的本土實踐相結合的產物，“PPP+產業新城”模式在實際運行當中具有眾多有別于傳統單體PPP項目的地方，需要進行全新的探索和規范。

（一）明確“PPP+產業新城”模式的定義，鼓勵有序規范運行

作為一種較為特殊的PPP項目類型，應當有相應的政策文件對產業新城PPP項目的內涵、外延、特征等給出清晰和明確的定義和規定，以確保其持續、順利發展。在項目機制方面，需要認識到“PPP+產業新城”模式本質上仍然是公共產品的供給模式，其最核心的要素是產業聯動;在動力機制方面，應明確政府和社會資本之間的邊界，充分調動各自掌握的互補性資源，發揮各自專業領域內的優勢，真正實現“多元共治”;在盈利模式方面，應明確在全生命周期內實現區域內財務自平衡，項目所有支付的資金來自區域內新增的財政收入，避免給地方帶來額外財政風險;在土地政策方面，不宜將土地與PPP直接關聯，而是應當堅持“收支兩條線”的原則，按照現有的土地管理政策和財政收支規定執行，并采取“一次性整體打包+分期綜合開發”的模式;在風險分擔機制方面，應明確政治、政策類風險應該主要由當地政府自擔，設計、施工、運營和維護、融資等功能環節的責任和權利分配交由社會資本承擔。

綜合而言，在面對土地政策、財政預算制度等硬約束的背景下，各方應根據區域發展的實際情況因地制宜、有序規范發展。“PPP+產業新城”模式具有其獨特的應用場景，并不是所有的新城開發都適用該模式，同時，該模式也不可能解決所有產業新城開發中存在的問題，但它無疑是現有政策環境下可供選擇的一種較為理想的政府和社會資本合作模式。

（二）拓寬并增強融資效能，建立合理的回報機制，實現共贏發展

為解決項目可融資性問題，保障項目落地后能夠獲得持續穩定的現金流，政府和社會資本在項目前期策劃和論證階段就必須重視對項目收支現金流的合理安排，重視對項目交易結構、回報機制的設計和統籌，同時做好所形成的項目固定資產的盤活計劃即項目再融資方案，通過資產證券化等方式實現項目再融資。主要思路如下。

1.充分運用多種金融工具，合理拓展融資渠道。要對政策性銀行參與產業新城PPP項目給予更強有力的政策支持，提高商業銀行參與產業新城PPP項目積極性，加大保險資金進入產業新城PPP項目的引導力度，并探索“PPP+產業新城”模式與專項債結合。

2.優化產業新城PPP項目財政承受能力論證方式。考慮用全口徑財政預算來區分一般公共預算和政府性基金，將土地出讓金定向支付部分從10%的紅線統計口徑中核減;探索跨年度的綜合財政預算，以中長期財政支出責任評估替代年度預算評估;探討把項目合作區域內因為產業發展而帶來的稅收收入從項目財政支出責任中扣除的可能性。

3.設立區域專項資金封閉運作的管理機制。探索通過確立區域專項資金封閉運作的管理機制，實現區域商業和產業開發收益對PPP項目中政府支出資金來源的反哺，通過“削高補低”、“肥瘦搭配”等方式實現區域開發資金的統籌平衡。

4.探索產業新城PPP項目公共設施補貼。本著取之于土地、用之于發展的原則，建議在現有政策框架內，探索對產業新城PPP項目中的公共基礎設施給予適當的建設期補貼，具體比例可在現有財政承受能力限制范圍內，在政府基金性預算中做必要的安排。

（三）探索構建有效的“PPP+產業新城”模式績效考核機制

產業新城PPP項目的績效指標設定核心應聚焦為該項目是否能夠為區域內（縣域）帶來產業集聚，使地方產業發揮協同作用，并貫徹可持續發展理念，同時，項目的付費機制要與區域整體新增的經濟產出建立關聯，突出“自我造血”的功能。首先，產業新城的成功與否，始終要圍繞著“產業”二字，不能離開產業談新城。因此，產業導入及產業發展服務是績效考核的核心，是產業新城PPP項目成敗的關鍵;其次，在設置“PPP+產業新城”模式績效考核指標的主要目標時，應充分考慮產業新城對縣域經濟的帶動作用，其中最主要的目標，就是區域財政收入的增量，所體現的是其促進區域經濟可持續發展的能力;再次，還應注重區域生態及生活宜居水平的構建，并始終圍繞著“產業生態化”和“生態產業化”兩者均衡發展的角度進行績效評價和考核;最后，貫穿全生命周期的分階段考核是績效考核的技術保障，并遵循“因地制宜”、“因時制宜”、“動態調整”的原則。

五、“PPP+產業新城”模式前景展望

近年來PPP發展的實踐表明，PPP對于政府治理變革的推動作用和管理水平的提高能發揮顯著作用。產業新城的PPP模式因其長期性和復雜性的特點，對于強化地方政府的契約精神，深化政府與社會資本合作的深度，必將產生重大影響。

（一）以PPP模式為抓手，推動都市圈和縣域經濟投資發展模式的改制與升級

從發展的關系上看，縣域經濟的主城區與其產業新城之間應當是相輔相成的一種互補關系。借助PPP模式，依靠社會資本的總量與活躍度，填補公共財政的能力缺口，促進公共事業供給側的結構改革，不僅是“產業新城”建設與縣域經濟騰飛的必要制度支撐，更是未來中國在整個公共事業領域滿足社會需要的有效措施。

（二）以PPP模式為契機，加強縣域經濟治理結構的提升與改進

“PPP+產業新城”模式應用的價值在于如何改進縣域經濟的治理結構。針對縣域經濟結構失衡的痛點，“PPP+產業新城”模式可以有針對性地調整結構框架，對標先進地區和優勢產業，打造具前瞻性的產業集群;針對稟賦約束的問題，“PPP+產業新城”模式可以借助PPP模式的全生命周期特點，合理調整自然資源與產業資源的平衡點，對經濟結構進行跨越式調整和布局;針對傳統縣域經濟在產業導入方面的難點，“PPP+產業新城”模式可以充分利用社會資本方的外部資源和渠道能力，彌補短板，增強縣域經濟競爭力。

（*課題組成員：孫祁祥，北京大學博雅特聘教授、博士生導師、北京大學經濟學院前院長、北京大學PPP研究中心主任;鄧冰，博士、北京大學PPP研究中心執行主任、財政部PPP專家庫專家;李博雅，博士、北京大學PPP研究中心研究部副主任;岳鴻飛，北京大學經濟學院博士后;周新發，北京大學經濟學院博士后;完顏瑞云，北京大學經濟學院博士后、西南財經大學保險學院講師;高振福，北京大學博士后、中國經濟年鑒社社委。責任編輯：崔克亮）