自貿檢察的功能定位和運行機制探索

宋繼江

摘 要：自貿檢察的產生與發展是在自由貿易試驗區探索實踐的大背景下進行的。改革創新，是自由貿易試驗區及自貿檢察共同的根與魂。區別于行政區檢察院業務均衡發展路徑，專業化的功能性檢察院是自貿檢察的發展方向。作為全國首家專門設立的自由貿易試驗區人民檢察院，深圳前海蛇口自由貿易試驗區檢察院結合自由貿易試驗區案件的特質、管轄以及法律監督等方面的思考，提出自貿檢察“1+2+N”的發展模式。

關鍵詞：自貿試驗區 檢察 實踐探索

一、自由貿易試驗區與前海檢察的歷史背景

自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿區”）是我國自主在境內設立的特殊經濟區域。從2013年8月設立上海自貿區以來，目前我國自貿區建設已經初步形成“1+3+7+1+6+3”的開放新格局，形成了東西南北中協調、陸海統籌的開放態勢，推動形成了我國新一輪全面開放格局。習近平總書記指出“自由貿易試驗區建設的核心任務是制度創新”，強調“把自由貿易試驗區建設成為新時代改革開放新高地”。作為國家對外開放的試驗田，自貿區的建設是一個不斷更新管理理念、建立制度框架、試行制度創新的過程。

在自貿區發展的背景下，自貿檢察工作也隨之興起和發展，各地檢察機關各自摸索，以成立專門檢察院、設立派駐檢察室、建設檢察工作站等不同形式加強自貿檢察力量。應該清醒地看到，雖然目前各地檢察機關做了大量工作，但總體來說還存在一定的問題和不足。面對自貿檢察無先例可循且缺少頂層設計的情況，需要進一步明晰自貿檢察的功能定位、職責履行以及發展方向。簡言之，要回答好自貿檢察是什么、做什么以及怎么做的問題。

深圳前海蛇口自貿區檢察院（以下簡稱“前海檢察院”），是全國首家專門設立的自貿區人民檢察院，肩負探索新體制新機制的重要使命。建院以來，前海檢察院緊密結合自貿區經濟社會發展需要和基層實際，逐步形成并完善了“以服務自貿區建設為引領，辦理知識產權、金融兩類案件為雙輪驅動”的自貿檢察運行機制構想，積極探索走專業化功能性自貿檢察新路徑。

二、前海自貿檢察實踐的路徑選擇

（一）圍繞服務自貿核心任務

自貿區不同于行政區。自貿區檢察機關在權力來源、監督對象、業務銜接上與行政區檢察機關存在較大不同。從根本上說，自貿區檢察機關的設立，一方面是承擔為自貿片區貫徹落實國家自貿區戰略提供法律保障與服務的職能，另一方面，也是肩負著探索檢察新體制機制的重要使命。服務保障自貿區建設發展是自貿檢察與生俱來的職責和使命。對此，當前檢察實踐已有了較為統一認識和成功經驗，即“為自貿區法治化營商環境提供法律服務和司法保障”。這正是自貿區建設發展作為需求方對檢察機關整體的要求，是自貿檢察安身立命應當堅持的基本原則。

（二）立足法律監督主責主業

法律監督是檢察機關的主責主業，自貿檢察的職能履行和自身發展也離不開法律監督，要通過法律監督實現其服務自貿的首要任務和功能性價值。一方面，要樹立正確的監督理念，淡化打擊、懲治理念，強化服務保障功能。把握司法的謙抑性與自由貿易之間的連接點，以及提供靜默服務和開展主動履職的動態權衡始終是自貿檢察在服務保障自貿區建設面對的課題。為監督注入服務的內容，做到服務與監督并重。另一方面，要結合自貿特點，深化監督重點。自貿區的建立與發展，伴隨著大量與金融、貿易、知識產權保護及監管模式相配套的法律規范不斷調整、更新。這就要求自貿區檢察機關要結合自貿區的區域特點，對短期內亟須重視和解決的相關領域的規則適用、案件特點、犯罪行為等加強預判、及早應對。

（三）明確專業辦案發展方向

自貿區是在既定的行政區范圍上劃出的經濟性功能區，并非當然地具備完整的行政管理權，而更強調政策性功能的實現。應運而生的自貿檢察也當然要對應地突出專項功能，有所側重，以建設“專業化的功能性檢察院”[1]為發展方向，辦理特定類案。自貿檢察的功能性實現集中體現在辦理“自貿特質”案件[2]上。張軍檢察長多次強調“辦案是第一位的，優質高效辦案是我們的第一任務。離開辦案，法律監督就是無源之水、空中樓閣，無法落地。離開辦案，法律監督什么也不是”。以“法治化營商環境”為服務指向的自貿檢察應將焦點和精力集中在與自貿經濟活動密切關聯的領域。對檢察機關而言，現有的省、市、區縣三級檢察機關在服務保障自貿區建設上已各司其職也已各盡其責，在此前提下新設立自貿區檢察機關，意義不在于重復疊加一個業務全覆蓋的辦案院，而更在于突出特定案件的辦理，精準對接自貿區的法治需求，提供“適銷對路”的檢察產品，實現其特定的功能。

三、新時期推動前海自貿檢察的思考與探索

（一）突出知識產權和金融兩類自貿特質案件

自貿區的設立背景和本質特征決定了知識產權和金融必然成為關系其營商環境的核心要素。其一，創新驅動的自貿區發展戰略必然要求加強對知識產權的保護力度，全面推進知識產權創造、保護、運營、管理、服務等工作，優化科技創新的法治環境。其二，金融改革是自貿區制度創新的核心內容，金融改革的成效即金融環境更是評價營商環境的首要指數。[3]作為實行特殊政策的經濟性區域，無論是市場規律或是政策導向都會推動各類市場主體將經濟活動高度集中在金融、國際貿易、高新技術等相關領域。自貿檢察應當主動適應并融入自貿區新發展格局的變化，明確知識產權和金融領域的辦案方向，以運用法治思維和法治方式創新推動城市治理體系和治理能力現代化。

（二）探索推動跨行政區劃類案集中管轄

前海檢察院設立時就被賦予了探索可復制可推廣經驗的使命。無論是打造改革創新的“試驗田”還是先行示范的“樣板田”，前海檢察院始終肩負著為檢察業務的創新發展提供新概念、新經驗和新成果的職責。探索跨行政區劃類案集中管轄是其中的重要一項。檢察環節的集中管轄，指將以往分散由各個區院辦理的特定案件交由少數受案較多、辦案力量較強的檢察院管轄。以專業化的功能性檢察院為定位的自貿檢察當然地具備實踐類案集中管轄的基本條件，應順勢而為并有所作為。

一方面，自貿檢察機關主要辦理的是“自貿特質”案件，“自貿特質”案件雖然專業性較強，但絕對數量并不多，相較于行政區檢察院，自貿區檢察機關無疑更具備受理該類案件的能力;另一方面，案件跨行政區劃管轄的目的之一在于避免不當干擾，自貿區檢察機關本身沒有行政屬地，更符合辦理跨區劃案件的題中之義。此外，自貿檢察的實踐為探索跨區劃集中管轄儲備了專業能力，為從地區類型案件專門辦理順承到跨區劃集中管轄預備了先手。

（三）發揮好法律監督機關作用

服務保障自貿區法治化營商環境建設是項系統工程，在明確自貿檢察主責辦理知識產權和金融等自貿特質案件的前提下，對于自貿區范圍內的其他案件，則應當根據實際需要盡責履職，發揮好法律監督作用。

其一，知識產權和金融類之外的刑事案件。此類案件與自貿經濟活動并不直接關聯，但亦會從社會治安等側面影響到自貿區營商環境的整體面貌。在未專門設立自貿區公安機關的情況下，該類案件一般仍由所在行政區的公安機關辦理，歸對應的行政區檢察機關管轄;但如設置了自貿區公安機關，那么從同級監督的角度出發，此類案件應當劃歸自貿區檢察機關管轄。

其二，民事檢察監督案件。自貿區常見的法律糾紛案件絕大多數屬于民商事糾紛案件。張軍檢察長指出“檢察機關對法院民事審判活動的監督，是基于當事人申訴而啟動的監督程序”。相較于刑檢業務，民事檢察應當堅持履職不干預、保護不越位。按照同級監督的體系架構，對自貿法院（法庭）管轄的涉自貿案件開展民事訴訟活動監督。

其三，行政檢察監督和公益訴訟案件。在當前自貿區普遍采用“負面清單”管理的背景下，行政審批事項和行政干預不斷減少，違法行政或不履職的情況并不突出，區內經濟活動主體提起的行政訴訟案件并不多，因此由自貿區所在的行政區檢察機關管轄即可。公益訴訟雖是當前檢察業務拓展新的有效途徑，但與以服務保障經濟建設為核心理念和專業的自貿檢察交集不多，因此筆者認為，除同時具有地域管轄職能的自貿區檢察院外，一般也應交由所在的行政區檢察機關管轄。

四、前海自貿檢察探索的借鑒

我國各個自貿區肩負的使命不一，各具特色且發展各有側重。結合前海檢察實踐和探索，筆者嘗試從自貿檢察的定位出發，提出一種可能的模型，即“1+2+N”的模式，為自貿檢察的發展提供一個框架，以期實現多元一體、和而不同的目標。

首先，明確“1”為服務保障自貿區建設。自貿檢察因自貿而生，是自貿區建設的重要組成部分，應通過履行法律監督職責，為經濟社會發展提供法治保障，這是自貿檢察的最本質的特征。

其次，將“自貿特質”案件界定在知識產權及金融等兩類案件，此為“2”。市場取向決定了自貿區營商環境的核心要素必然集中在知識產權和金融相關產業，對該類案件的統管應作為自貿檢察的規定動作。只有明確此共同的業務基礎，才可能進行自貿檢察間的橫向交流及比較，從而自上而下加強指導，形成普適的自貿檢察政策。

最后，“N”應該作為自選動作，體現各地的特色及靈活性。如針對前海法院案件管轄的特點，開展涉外、涉港澳臺民商事法律監督成為前海檢察院的一大特色;浙江自貿區涉及的大宗商品交易的案件，也可作為該地區檢察機關辦案的一個特點等。各地應更加具體、準確地找到自貿與檢察的結合點，更好地為自貿區建設提供服務保障。

注釋：

[1]打造專業化的功能性法院（法庭）一直是自貿區審判機關的初衷和定位，充分體現了專業性、精準性，自貿檢察的發展進路可以之為鑒。

[2]參照上海市浦東新區人民檢察院《2014年度自貿試驗區刑事檢察白皮書》對“自貿特質”的提法——“自貿區刑事案件數量仍以傳統型犯罪為主，但與設區前相比，犯罪已呈現粘附自貿區載體、政策、要素等特質的新動向。”

[3]《2019年中國城市營商環境指數評價報告》指出，金融環境指數位列于人才、技術創新、基礎設施、自然環境之前，是影響地區經濟規模最大影響因素。