民事檢察監督體系化工作機制的提出與運行方式

詹文渝

摘 要：民事訴訟法修改后，檢察機關的監督范圍拓展到執行監督以及審判人員違法行為監督。監督范圍的擴大，使檢察機關對法院的監督更加立體完整，基層檢察院民事檢察部門面臨著新的職能定位。在司法責任制改革和內設機構改革大背景下，民事檢察工作一些老問題出現新態勢，鑒于此，構建民事檢察監督體系化的工作機制，并精準把握民事檢察體系化機制與檢察官獨立辦案的關系，是保障并激活民事檢察監督內在生命力的重要對策。

關鍵詞：民事檢察監督 體系化 工作機制

民事檢察監督是“四大檢察”的重要有機組成部分，做強民事檢察工作必須從監督效果上下功夫，這直接關系法律監督職能的整體發揮和檢察工作的全面發展。民事檢察監督體系化將著力于解決民事檢察監督案源線索欠缺、審查調查不力、效果保障不到位等問題。

一、民事檢察監督體系化問題的提出

傳統意義上的民事檢察監督體系化，多是與行政檢察監督體系化相提并論的，是指為了解決三級檢察院面臨辦案不均的壓力，即倒三角問題，而提出的整合上下級民行檢察力量，形成上令下從、相互協調、關系密切的統一的有機整體。其特點在于：首先，注重“三位一體”，重點關注案件辦理的上下一體性;其次，注重發揮省市院民行部門對下級院民行檢察部門工作的領導作用;再次，突出人員流動的便利性。省市院可以根據辦案、人才培養等實際需要，對各級院的人員進行遴選調配。民事訴訟法修改后，檢察機關民事檢察監督范圍擴大，基層院民行檢察部門面臨著新的職能定位。2020年中央政法工作會議和全國檢察長會議提出了加強民事審判檢察監督、完善民事檢察案件辦理機制的要求，為了統籌提升司法辦案質效，推進民事檢察監督權公正高效行使，再談民事檢察監督體系化有新的時代意義。

筆者認為在司法責任制改革和內設機構改革的大背景下，如何精準把握民事檢察體系化機制并激活民事檢察體系化機制的內在生命力至關重要。傳統意義上的民事監督上下一體已不能適應基層院民事檢察監督定位與司法體制改革后的辦案需要，因此，需要強調檢察機關各內設部門摒棄部門利益，優化整合內部資源。通過探索、完善、最終建立起線索發現移送、案件受理、協助審查等工作制度，整合內部監督職能，構建起資源共享、指揮有力、運轉高效的民事訴訟監督案件體系化工作機制，形成協調有力、協作密切、運轉規范有序的工作格局，這對于破解當前民事檢察監督線索欠缺、審查調查不力、效果保障不到位等問題都大有裨益。因此，民事檢察監督體系化問題正是基于當前民事檢察工作形勢，為激發基層民事檢察工作活力，在以部門利益為中心實施的檢察機關內部工作機制改革背景下而提出的，其主要是指檢察機關將現有的法律監督職能整合起來，建立檢察機關各內設機構之間資源共享機制，在線索發現、案件受理、協助審查、效果保障等方面優勢互補、借智借力、密切配合，最終實現增強民事檢察工作整體效能和綜合效果之目的。

二、民事檢察監督中面臨的主要困境

（一）案件來源渠道單一

長期以來，當事人申請是民事監督案件的主要發現方式和啟動形式，民事訴訟法修改以后，由于基層院民事監督職能的拓展，由民事檢察部門通過閱卷等方式自行發現的“兩類”監督案件線索占了很大比例，但在裁判結果監督領域，當事人申請監督一直是案件來源的主要渠道，而其他機關主動引導當事人向檢察機關申請監督的情形，以及檢察機關主動發現案件線索很少，檢察機關內部移送的案件線索的情況是少之又少。這不符合 “四大檢察”中對民事檢察監督的要求。

（二）案件受理不順暢

《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》中規定，當事人對已經發生法律效力的民事行政判決、裁定、調解書或者認為審判程序中審判人員存在違法行為或者執行活動存在違法情形的，向人民檢察院申請監督的，由作出生效判決、裁定、調解書和審理、執行案件的人民法院所在地同級人民檢察院控申檢察部門受理。可以說，控申部門判斷案件是否符合受理條件成為民事案件進入檢察監督的第一道門檻。但實行“受審分離”制度以后，職能分工的轉變給民事監督和控申兩個部門在分工協作上帶來了一些新的亟待解決問題。控申部門對受理條件的把握，對案件的管轄、當事人申請檢察監督的期限等把握過于機械，使得有些具有監督價值的線索流失。實務中，對當事人申請檢察監督的期限的判斷是控申部門受理民行案件中遇到的最大問題。例如“對人民法院逾期未對再審申請作出裁定的，應當在再審申請審查限期屆滿之日起六個月內提出”，如何判斷存在“人民法院逾期未對再審申請作出裁定”的情形是困擾控申部門受案的常見問題。

（三）能力適應問題

一是現有民事檢察人員專業能力面臨挑戰。民事檢察監督涉及領域廣泛，民事檢察部門干警遠不可能了解和熟悉諸多專業領域，不了解熟悉一些行業的特點和法律的詳細規定，難以開展監督。同時，盡管民事訴訟法賦予民事檢察監督部門調查核實權，但因為民事檢察人員專業能力尚未達到，存在該權力運用尚不夠充分的情況。二是監督難度加大帶來的辦案力量不足，特別是碰到一些社會影響性較大的案件，基層院民事檢察部門很難有能力組織人力進行調查核實。而相比刑檢部門，當刑事方面的檢察官需要證據的時候，其可以直接要求補充偵查、尋找證據。這使民事檢察部門迫切需要有種機制，對部分乃至全區發生的重大案件，能及時有效整合檢察辦案力量。

（四）息訴壓力大

在民事檢察監督工作中，除了抗訴、制發檢察建議等監督外，息訴是日常工作中最大量、最基礎的工作，息訴的目的在于使當事人能夠接受生效裁判，不再到司法、行政機關申請監督或信訪。在民事檢察監督申請中，因部分當事人過于強調個人非理性的訴求，檢察機關作出不支持監督申請決定后，當事人繼續纏訴鬧訪。民事檢察部門一直在強調并實際加強在法律文書制作及接待當事人時的釋法說理工作，但個別當事人因無法達成共識導致多次來訪，要求會見辦案檢察官并重復對其主張進行申辯，由于有些情況下民事監督部門與控申等部門職責區分不清晰、銜接配合不協調，信訪息訴合力不足，在做息訴工作時過分依賴民事檢察部門，致使檢察官花費大量時間、精力在接訪息訴上，且很多已作出決定的問題接訪后無法處理和消化，工作容易陷入死循環。

民事檢察監督中之所以產生上述問題的重要原因，是其本身與整個系統中的其他子系統之間沒有很好地銜接，沒有很好地實現互動關系。因此，構建民事檢察監督體系化新格局必須在線索發現、案件受理、特殊案件審查、案件結果保障等方面進行積極探索。

三、解決對策：民事檢察監督體系化工作機制

（一）構建線索發現移送機制

民事監督內部線索來源機制是指檢察機關各內設職能部門在履行職責時，發現可能涉及民事監督案件線索的，按照相關程序及時向民事檢察部門移送并對移送效果進行考核評價的機制。

一是加強線索移送意識。民事監督案件線索在檢察機關各部門履職過程中均有可能出現，往往具有較高的成案價值。例如，某區檢察院偵查監督部門在辦理保險詐騙刑事案件中發現，犯罪嫌疑人雖有虛構事實騙取保險理賠金的行為，但由于數額較小，尚不構成犯罪，遂作出不予批準逮捕決定。上述案件雖不構成保險詐騙罪，但嫌疑人有虛假訴訟行為，這類線索屬于民事檢察監督的受案范圍。由于部門之間缺乏對彼此職能的了解，且業務考核又無線索移送要求，刑事檢察部門易就案辦案，不過多考量民事部門的案源需求。因此，檢察機關各部門須加強線索移送意識，在辦案過程中增強民事監督案件線索的敏感性，及時與民事部門進行溝通，確保有價值的案件線索不輕易遺漏。

二是搭建信息共享平臺。為了進一步整合、優化檢察機關內部案件線索資源，促進民事監督案件線索依法、高效的移送流轉，應搭建信息共享平臺。民事檢察部門可根據本部門職責編寫民事監督案件線索需求清單并掛載于此平臺。各職能部門在工作中發現屬于民事部門職責范圍內案件線索的，可將相關線索錄入平臺并加以提示。民事檢察部門在平臺中發現案件線索的，應當及時加以分析、研判，如認為有必要受理的，應當聯系相關部門移送該線索。

三是創建案件線索“大數據”分析系統。各業務部門基于工作性質和工作強度的關系，難以甄選出每一條民事監督案件線索，為最大程度避免人工篩選民事監督案件線索出現遺漏量案源的情況，應當創建案件線索分析系統。該系統將已轉化為民事監督案件的內部線索為數據樣本，通過分析其中的關鍵、高頻詞匯和短語，實現線索的自動提示功能。民事檢察部門在接收內部移送案件線索過程中，會積累一定的案源線索數據，這些數據加以標識錄入后，能豐富案件線索分析系統的數據庫，使民事監督案件線索的自動提示功能更為精準。民事檢察監督部門借助該系統能有效避免人工篩查的局限性，以大數據思維輔助線索發掘，最終實現擴大案源與擴充數據庫的良性循環。

（二）完善案件受理機制

首先，應加強溝通學習。在案件受理環節，民事檢察部門可以通過制作《當事人申請監督登記表》和《權利義務告知書》等，協助控申部門明確受理條件及當事人需要提供的材料，避免出現控申部門將不符合受理條件的案件受理。

其次，提高部門間的協同度。對案件受理條件難以準確地把握，控申部門需要及時跟民事檢察部門溝通聯系，必要時可以邀請民事檢察部門的干警一同接待來訪當事人，達到依法、高效受理的目的。控申部門在受理過程中需要提高對案件中隱藏的纏訴鬧訪風險的防范意識，一些對當事人肯定性的言語可能導致當事人對監督的期待感被無限放大，而一些否定性的表述也可能導致當事人誤以為檢察機關已經有所偏向，當民事檢察部門作出不支持監督申請決定時當事人纏訴鬧訪的幾率便會明顯增加。

再次，關于受理后移送程序。控告檢察部門應當在決定受理之日起三日內將案件材料移送本院民事檢察部門，案件管理部門通過統一業務應用系統實行網上流程管理，實行“一案一號”，保證順暢高效規范辦案。申請人提交補充材料的，在受理階段，由控告檢察部門負責接收。在辦理階段，如當事人向控告檢察部門提交補充材料，控告檢察部門應當接收并及時轉送民事檢察部門。此外，對于人大代表、政協委員、特約檢察員、專家咨詢委員、有關領導等轉交和批交的民事訴訟監督案件，屬本院管轄的，控告檢察部門應當在決定受理之日起三日內將案件材料移送本院民事檢察部門，同時將《受理通知書》抄送本院辦公室和案件管理部門。

（三）探索協助審查機制

一方面，提高調查核實協作意識。民事訴訟法雖規定了檢察機關的調查核實權，而實踐中民事檢察干警的專業化素養和偵查能力都非常匱乏，缺少精通偵查、犯罪心理學、會計、金融、信息技術的人才，這是目前民事檢察調查核實方面的短板，因此，必要的時候需要借助其他刑事檢察部門的力量。辦理民事監督案件應當以民事檢察官為主導，但針對某些特殊案件，比如，涉及到刑事檢察部門移送的刑民交叉案件，例如詐騙罪、妨害作證罪等涉及的虛假訴訟，因審判人員行賄受賄而引起的裁判錯誤等情形，因非法吸收公眾存款罪涉及的民間借貸糾紛等。這些案件在審查過程中都需要查閱偵查卷宗和刑事檢察卷宗，與刑事檢察部門人員及時溝通，查清案件事實的關鍵證據，必要時還可以通過刑事檢察部門與偵查機關聯系，由偵查機關補充偵查，或者與偵查機關召開座談等方式研析案情，還可以邀請刑事檢察部門的檢察官一同參與民行部門的檢察官聯系會議，聽取意見建議。

另一方面，聽證程序的應用。民行監督案件類型眾多，針對一些存在不穩定因素的案件，案情復雜、涉及范圍廣、訴訟標的額大等在本轄區有重大影響的案件，或者在事實認定上有重大分歧的案件等，需要適用聽證程序的，可以與案件管理部門或者人民監督辦溝通聯系，邀請人大代表、人民監督員等參與聽證程序，形成民事監督案件聽證程序的聯動態勢。公開聽證的好處在于能夠改變過去檢察機關以書面審查案件為主的做法，給予雙方當事人就重要的事實、證據提供再次質證的機會，能使事實越說越清、證據越辯越明，因此要建立民事檢察公開聽證的多部門協作機制，確保公開聽證工作有章可循。

（四）建立息訴工作機制

一是落實源頭防控機制。推進息訴工作體系化，民事檢察部門與控申部門應針對不同成因的鬧訪風險，建立信息報送渠道，將息訴意識融入整個辦案過程中。如果當事人因生活困難，通過申請監督尋求經濟救濟，或者雙方當事人矛盾較大，情緒波動明顯的，控申部門應當從收案受理環節即展開勸解安撫工作，對確實生活困難的當事人，可以引導其依法向相關部門申請生活救濟。民行部門在審查案件過程中，發現案件由于種種原因不能抗訴或者沒有抗訴必要的，但是案件的申請人符合司法救助條件的，可將案件移交給控申部門為其申請司法救助。此外，控申部門在收案受理環節中應避免與當事人過多談及案件實體問題，對當事人是否存在纏訴鬧訪風險作出初步評估，對于纏訴鬧訪風險較大的案件，在將案件移轉審查時應當及時告知民事檢察部門。民事檢察部門在得到控申部門風險提示或審查過程中發現案件纏訴鬧訪風險較大的，應當及時研究討論，制定息訴預案。

二是堅持定期交流。民事檢察部門與控申部門可以就息訴工作定期交流，針對自身的優勢與不足，相互學習，取長補短。一方面通過交流學習提升彼此辦案人員的息訴水平，另一方面也可互通有無，了解彼此目前所遇到的息訴問題，加強兩部門開展息訴工作的協同性。

三是建立聯動機制。成立民事檢察部門與控申部門負責人組成的信訪應急處置小組，整合內部力量，對纏訴鬧訪事項迅速應對處置。對于疑難復雜案件、纏訪情況嚴重案件實行公開聽證，邀請專家學者等第三方參與，合力化解矛盾。

綜上，民事檢察監督作為法律監督體系中的一個子系統，只有與其他監督進行有機結合或充分整合，充分調動其他乃至整個監督體系的可利用資源，才能使民事檢察監督的效能得到充分發揮。