法律監督訴訟論之提倡

張偉

〔摘要〕 關于檢察權本質和檢察機關法律監督的內涵，一直以來存在一元論和多元論的爭辯。法律監督訴訟論是基于檢察制度的歷史和司法規律，結合中國實際，在堅持法律監督一元論的基礎上，對其作了限縮性規范解釋。其主要主張是：檢察權等同于法律監督權，但法律監督在本質上是訴訟監督，是依附于訴訟過程的權力。法律監督即訴訟監督，哪里有訴訟，哪里就有法律監督，并且哪里有訴訟，哪里才有法律監督。在社會治理體系和治理能力現代化的語境下，法律監督訴訟論是對檢察權最為全面、深入的概括和提煉，可以成為關于檢察權和法律監督的新共識。

〔關鍵詞〕 檢察機關;檢察權;法律監督;訴訟監督;法律監督訴訟論

〔中圖分類號〕DF84 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）05-0079-05

檢察機關是我國憲法明文規定的法律監督機關，承擔著維護國家法律統一的使命和職責。自恢復重建40多年來，以憲法為基礎，檢察機關開展了卓有成效的法律監督工作，為推進法治建設、維護國家法律統一作出了有目共睹的貢獻。然而長期以來，圍繞檢察機關的檢察權、法律監督性質和內涵，一直存在分歧和爭論。這些不僅是檢察理論研究的基礎性問題，也是決定檢察改革方向和路徑的重大現實問題。在梳理檢察權理論脈絡和爭論焦點的基礎上，堅持檢察制度發展一般規律的同時結合我國實際，筆者提倡一種關于檢察權的新理解，即法律監督訴訟論。該提倡的基本認識是，檢察權等同于法律監督權，法律監督的實質就是訴訟監督。訴訟監督作為檢察權或法律監督權的實質內涵，以訴訟為形式、工具和載體，以監督權力行使為目的。檢察機關的法律監督，在訴訟性意義上理解為訴訟監督。訴訟之邊界，即檢察機關法律監督之邊界。

一、何為法律監督一元論與多元論

（一）法律監督一元論

人民檢察理論奠基人王桂五最早提出堅持法律監督一元論的命題。王桂五提出該理論是由于在當時出現的監督熱潮中，“針對法律監督多元化主張，有必要闡明和堅持法律監督一元化的論點”〔1〕161。在王桂五看來，法律監督多元化主張主要有兩類：一類是認為“監察機關的政紀監督、審計機關的財會監督、以及工商、稅務、海關等部門的行政監督也納入法律監督范圍”〔1〕163。另一類則“把檢察職能分為監督、偵查、公訴、參與民事和行政訴訟職能等”〔1〕163。據此，王桂五提出法律監督一元論的觀點，該理論有兩層含義：第一層是在國家權力機關隸屬下，只有檢察機關這個法律監督機關。第二層是檢察機關各項職能都應統一于法律監督中〔1〕161。對于第一層含義，王桂五認為，“檢察機關法律監督權由國家權力機關派生，是國家權力機關行使法律監督權的一個方面和一種形式”〔1〕161。對于第二層含義，王桂五指出，“檢察機關各項職能應統一于法律監督，是法律監督的表現形式”〔1〕163。此外王桂五還認為，“法律監督是檢察機關的唯一基本職能，其他是法律監督的某個方面或某種形式”〔1〕163。他特別強調，“檢察職能的法律監督一元化，并不排除監督內容和形式多樣性，表現為一元化和多樣性的統一”〔1〕165-166。

應當看到，王桂五提倡堅持法律監督一元論存在明顯的時代背景，他主張的法律監督一元論，認為法律監督等同于檢察權〔1〕26，檢察機關包括公訴職權在內的各項職權統一于法律監督，是法律監督的具體形式。檢察機關法律監督并不單純地局限于刑事領域，還包括民事、行政在內的法律監督。

20世紀80年代初，隨著檢察機關恢復重建以及《人民檢察院組織法》的制定實施，王桂五關于法律監督一元論的第一層含義所針對的那種法律監督多元論業已消散。此后法律監督的內涵，主要聚焦于檢察機關的職權能否統一于法律監督。對此，石少俠教授將檢察權的全部權能分為公訴權、偵查權、偵查監督權、審判監督權和執行監督權，并證明法律監督權一元論的觀點成立。他認為，檢察權與法律監督權的含義一樣，在邏輯上是同一位階的概念〔2〕。

（二）法律監督多元論

法律監督一元論的論辯對象是法律監督多元論。雖然王桂五總結了部分法律監督多元論的主張，但如前所述，在王桂五提倡法律監督一元論的時期，法律監督多元論主要表現為對檢察機關能否壟斷法律監督職權提出疑問，這與當時檢察機關恢復重建和確立法律監督機關地位的時代背景密不可分。進入20世紀90年代，法律監督多元論的主要觀點是，檢察權和法律監督權并列，法律監督權不能涵蓋檢察權。在多元論看來，檢察權即為法律監督權的命題缺乏正當性，而這恰恰是一元論的核心要旨。此外，多元論還主張：檢察權與法律監督權性質迥異，檢察權屬于訴訟權力，法律監督權則不是，二者在性質和職能上并不兼容。

在具體表述上，多元論質疑和批判檢察機關的法律監督地位。例如，郝銀鐘認為，檢察機關的性質并非專門的法律監督機關〔3〕，他強調，盡管憲法和法律明確規定檢察機關的法律監督地位，但該立法模式源自蘇聯，制度設計缺乏最低限度的價值合理性，其法律監督職能應逐步退出刑事訴訟，目標應定位為公訴機關，檢察機關在刑事訴訟中應承擔控訴職能〔4〕。

如果說郝銀鐘對檢察機關法律監督權的質疑和批判過于極端，那么在法學界特別是在訴訟法學者中也存在類似大同小異的觀點。例如，陳衛東教授指出，檢察權在本質屬性上應歸并于國家行政權〔5〕。樊崇義教授認為，把檢察機關定位于法律監督機關時， 不能用法律監督代替和包辦一切， 把公訴說成法律監督， 甚至用法律監督詮釋公訴〔6〕128-129。

可見，20世紀90年代以來，以訴訟法學界為代表的關于檢察權和法律監督含義的研究，有相當一部分學者認為檢察權不能等同于法律監督權，他們認為，檢察權在本質上是以公訴權為代表的行政權，法律監督至少是與檢察權并列的不同性質的權力。

二、超越法律監督一元論與多元論：法律監督訴訟論的基本立場

（一）法律監督一元論的優勢與不足

一元論堅持檢察機關是法律監督機關的定位，規范解釋了檢察機關是法律監督機關、檢察權即法律監督權。但遺憾的是，一元論并未闡明檢察權或法律監督權的內涵，僅止步于“檢察機關各項職能應統一于法律監督”。即在一元論的視野下，法律監督權依然過于原則甚至模糊，檢察權雖有輪廓，但邊界依然難以說清晰。簡言之，一元論關于法律監督權的解釋，雖然堅持檢察機關的憲法定位，但失之于過寬。也正是一元論關于法律監督的解釋過于寬泛和原則，所以王桂五才認為，從檢察制度立法看，最能清楚表明法律監督一元論的是1954年《人民檢察院組織法》〔1〕164。值得指出的是，該法第4條明確規定人民檢察院的監督職權，該條款也向來被認為是一般監督條款。雖然1979年《人民檢察院組織法》取消了該條款，但王桂五依然認為，1979年《人民檢察院組織法》和1954年《人民檢察院組織法》的基本內容和精神是一致的〔1〕165。當然，在具體職能統一于法律監督這個意義上的確一致。1954年《人民檢察院組織法》的最大特色恰恰在于其一般監督條款的規定，而1979年在立法中取消該條款，或許正是因為它過于原則和寬泛。總之，對于一般監督職責的規定，盡管理想豐滿，卻不適宜由檢察機關承擔。

（二）法律監督多元論的優勢與不足

對于多元論來說，雖然具體表述有別，但存在許多共同之處，主要包括：將檢察機關的權力區分為公訴權力和監督權力，不認可檢察機關的職權可以或應當統一于法律監督。但必須指出的是，眾多的多元論者對檢察權、法律監督權提出質疑和批判，其理論預設在于英美法系對抗制下檢察機關作為公訴人的角色定位，進而認為我國檢察機關不應定位于法律監督機關或司法機關，而應是開展公訴的行政機關。很明顯，多元論從檢察機關履行公訴的職能出發，認為檢察權的實質是行政權，行政權乃檢察權之本，將檢察機關定位為法律監督機關是錯誤的，違背法治和正當程序。這種看法，固然看到了一元論關于法律監督權的理解過于原則和模糊，但多元論的主張實際上否定了將檢察機關作為司法機關之一的法制基礎。這種對檢察權或法律監督權的理解顯然過于狹隘，也脫離長期以來中國檢察制度的實際，更與當前憲法和法律關于檢察機關的規范定位不符〔7〕。

（三）法律監督訴訟論實現了對一元論和多元論的超越

如果說一元論所理解的法律監督權過于原則和寬泛，而多元論所理解的法律監督權又過于狹窄和狹隘，那么究竟什么才是關于法律監督權的恰切理解？筆者認為，所謂關于檢察權或法律監督權的恰切理解，應綜合考慮以下要素：一是憲法和法律有關檢察機關的規范定位。這是檢察制度的法制基石，也是思考法律監督內涵和邊界的邏輯起點。二是需要涵蓋當前檢察機關的職權范圍。即在新的法律監督內涵下，目前所有檢察機關職權均可得到法律監督意義上的融貫性解釋，或者說可以在法律監督的具體內涵上統一起來。三是應結合中國檢察制度的最新發展變化，以與不斷發展的檢察實踐相結合的檢察理論歸納總結，并保留相當程度的面向未來進一步發展的開放性。在司法體制、監察體制、訴訟制度改革等多重疊加的形勢下，法律監督的內涵應有能力包括這些制度的最新進展。

總的指導原則是，在堅持上述觀點的同時，法律監督的內涵既不能像一元論那樣過于原則和寬泛，更不能像多元論或者眾多檢察權質疑論、批判論那樣過于狹窄和狹隘，而應提倡結合中國的法治實際和國情、檢察制度發展規律以及檢察制度最新發展于一體的“新法律監督論”。

1.法律監督訴訟論的基本觀點。基于上述考慮，筆者將這一“新法律監督論”概括為法律監督訴訟論。基本認識為：根據憲法和法律，檢察權是檢察機關依法享有的職權。由于檢察機關是法律監督機關，檢察權又稱為法律監督權。法律監督的實質是訴訟監督，就是檢察機關在各類訴訟中，對訴訟參與各方的訴訟活動是否依法進行的監督。檢察權是體現在訴訟中的權力，訴訟即監督，訴訟是形式和工具，監督是目的和本質。訴訟監督權是檢察權或法律監督權的核心和實質內涵，存在于訴訟過程中，以訴訟為形式和工具，以監督為目的，這是檢察機關作為司法機關的根本屬性。

檢察機關的法律監督權通過參與訴訟程序行使，無論是審查逮捕、偵查、審判監督，還是審查起訴、刑事執行等監督，都在訴訟過程中完成。即檢察機關通過訴訟職能行使權力，訴訟是其基本甚至唯一的載體。正是基于法律監督權的訴訟性，才能理解檢察機關法律監督的程序性。程序性是指，檢察機關法律監督權只有啟動實體解決問題的程序功能，本身不具有實體處分權〔8〕。程序性是法律監督訴訟性的體現，也只有基于法律監督權的訴訟性才能得到恰當理解。所以，法律監督當然不是指所有關于法律的一般意義上的監督，而是限于國家憲法和法律規定范圍的法律監督。從現行檢察機關法律監督的規范和實踐看，這個法律監督就是通過各種形式的訴訟活動開展法律監督，不限于刑事訴訟，還包括民事、行政和公益訴訟。因此，檢察機關法律監督在其訴訟性意義上可理解為訴訟監督，這是一個擴展了的訴訟監督概念，完全可以概括檢察機關的法律監督職能。

應該指出的是，一元論本身對訴訟作為檢察權的基本載體是有認識的。王桂五曾指出：檢察機關對刑事案件偵查起訴是法律監督的一種形式，它提起刑事、民事和行政訴訟均具有法律監督意義。檢察機關發現違法犯罪時無權自行處理，只能將案件提交法院判決，以實現法律監督的目的〔1〕164。韓大元教授認為：檢察權行使離不開訴訟，它主要行使的領域是訴訟。解決社會矛盾、維護各方利益都離不開訴訟。檢察機關要想監督犯罪，必須通過訴訟〔9〕。

2.與一元論相比，法律監督訴訟論確定了檢察機關的活動范圍。一元論存在將法律監督過分原則化和泛化的缺陷，容易導致檢察機關從事一般監督，未能將訴訟這個檢察權運行的形式載體上升到法律監督本質屬性的高度。法律監督訴訟論同一元論相比，最大貢獻在于，在其基礎上進一步將法律監督的內涵具體到訴訟活動，也就將檢察權運行限定在確定性的訴訟上，從而確定檢察機關的活動范圍。這樣既堅持檢察機關的憲法定位，又將其明確化和具體化，使其不至于漫無邊際，也使檢察機關的主責主業有確定答案。

3.與多元論相比，法律監督訴訟論堅持了檢察機關是法律監督機關的憲法定位。與多元論相比，法律監督訴訟論堅持檢察機關是法律監督機關的憲法定位。至于多元論所顧慮的，關于檢察機關的這一憲法定位是否對檢察機關過于拔高或不當之尊崇，以及在理論和實踐上是否有違法治的基本原理，筆者認為有必要予以說明。首先，20世紀70年代中期檢察院遭撤并廢止，司法制度遭破壞，人民群眾受法治遭破壞之苦。而以法律監督機關定位檢察機關，其意在昭示檢察機關維護法治的重要性，而非賦予檢察機關超越法治的權威。其次，多元論者批判檢察機關的法律監督地位，認為其在訴訟中既當運動員又當裁判員，有違正當程序和法治理念。應該看到，這些批評的聲音，特別是來自訴訟法學者的觀點，集中出現在上世紀末、本世紀初刑事訴訟法修改前后，當時刑事訴訟程序粗放，使得對作為刑事訴訟一方的檢察機關的批評不可謂無的放矢，這是相當一部分多元論者直指檢察權本質屬性的時代背景。同時也應看到，隨著刑事訴訟程序不斷改革和刑事訴訟法不斷完善，檢察機關在刑事訴訟中的角色也進一步規范，其客觀義務不斷強化，多元論者所擔憂的那種檢察機關“攜法律監督之威以害法治”的局面，很難代表檢察權規范行使的實際和未來趨勢。相反，檢察機關以其實際行動，成為推動包括刑事訴訟程序在內的各種訴訟程序改革和完善的中堅力量。因此，較之于單純的多元論，法律監督訴訟論對檢察權的解釋更為客觀和理性，因而更能反映當前中國特色檢察權的實際。

三、可能的質疑與辯護

在眾多對檢察權或法律監督權的質疑和批判中，強調法律監督和訴訟（公訴）的區分均是主要根據〔6〕129。對此，就檢察機關各項職權事實上統一于法律監督，無論是王桂五還是石少俠等檢察理論先行者，都進行了較為詳細的論證，此處不再贅述，筆者需進行另外的補充解釋。

（一）法律監督訴訟論有助于完善訴訟制度并豐富和規范法律監督職能

提倡法律監督訴訟論，除憲法的明確定位之外，還在于訴訟制度的新發展，特別是公益訴訟制度的確立，以及在民事和行政訴訟中強調檢察機關的法律監督，從而形成了刑事、民事、行政、公益訴訟的“四大檢察”法律監督體系。法律監督不僅局限于刑事訴訟，更是基于訴訟程序不斷邁向全面監督，這也是檢察機關在憲法上的法律監督定位不斷落實的客觀表征。

在“四大檢察”之下，檢察機關不僅在刑事訴訟中開展法律監督，而且隨著刑事訴訟法和訴訟制度的完善，其在訴訟中的法律監督職權和內容更加豐富、規范。如果說，片面認為檢察機關的法律監督只應局限于刑事訴訟這種“唯刑事論”在某些特殊時期還不乏依據的話，那么改革開放以來的檢察實踐表明，法律監督早已從刑事訴訟擴展至三大主要訴訟程序。尤其是“四大檢察”的提出，正可說明法律監督更接近于脫離了局部的“刑事訴訟監督”，而邁向全面的“法律監督”。這里的“全面”，并非指那種容易招致誤解的“一般監督”，而是經由三大訴訟程序來實現對國家和個人（公訴）之間、個人與個人之間（民事訴訟）、公權力與個人之間（行政訴訟）法律關系的監督。這個監督范圍不能說小，因為三大訴訟基本涵蓋了幾乎所有的社會法律關系。但在法律監督訴訟論的視野內，又必須依憑訴訟這個特定的法治渠道展開，使法律監督顯得像“帶著鐐銬跳舞”，只不過這里的“鐐銬”是法治的“鐐銬”，是正當程序的“牢籠”，其目的在于公平正義之實現。

在法律監督職權擴展并走向“四大檢察”之際，法律監督訴訟論是對檢察權最為全面且符合實際的概括和提煉。檢察機關在刑事訴訟中履行法律監督的依據自不必論，在民事和行政訴訟中的法律監督，其履職是以民事訴訟法、行政訴訟法為依據。公益訴訟是近年來檢察機關履職的新范疇，雖然目前并無統一的“公益訴訟法”，但檢察機關開展法律監督參照刑事、民事和行政訴訟程序。也就是說，檢察機關開展法律監督，事實上均是在現有訴訟法中進行的。如果離開訴訟法和訴訟程序，檢察機關的履職就是“毛將焉附”。即便是檢察機關自身時常強調的積極參與各種形式的社會治理，同樣也不能脫離個案的訴訟進程和訴訟結果而獨立存在。

（二）法律監督訴訟論契合國家治理體系和治理能力現代化的背景

在國家治理體系和治理能力現代化背景下，法律監督訴訟論尤為契合這一時代主題。因為現代社會治理最終必然體現為司法治理，檢察機關正是司法機關之一，是司法治理主體之一。司法機關參與社會治理的獨特優勢是，以司法力量并用程序渠道化解矛盾， 把社會問題引入法律解決途徑〔10〕。因此，以訴訟性來解釋和限定法律監督范圍，不是縮小或狹隘了檢察機關的權力作用半徑，而是可與時俱進地拓展檢察機關參與社會治理的范圍。同時，法律監督訴訟論積極重視并肯定檢察機關的司法屬性，在中國司法語境下，它與法院共同作為司法機關，其司法治理的合力將得以進一步凸顯，其未來參與現代社會治理的效果也就更加值得期待。

四、結論

鑒于理解檢察權的一元論和多元論進路，或失之于過于寬泛，或失之于過于狹隘，法律監督訴訟論試圖基于現有政治和法律體制的實際，對檢察權作出新的規范性解釋。其要旨在于，檢察機關是憲法規定的法律監督機關，檢察權可等同于法律監督權。法律監督的內涵和實質是訴訟監督，是以訴訟為載體、形式和工具，而對訴訟參與各方是否依法的監督。一言以蔽之，哪里有訴訟，哪里就有法律監督，并且哪里有訴訟，哪里才有法律監督。以訴訟監督來概括提煉法律監督的規范內涵，既能堅持我國憲法和法律關于檢察機關的法制定位，又符合檢察制度起源、演變的一般司法規律，并且結合我國檢察制度實際和最新發展，契合國家治理體系和治理能力現代化的時代精神，所以其應成為對檢察機關法律監督的科學理解和新共識。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王桂五.王桂五論檢察〔M〕.北京：中國檢察出版社，2013.

〔2〕石少俠.檢察視野中的司法改革〔M〕.北京：中國檢察出版社，2011：102.

〔3〕郝銀鐘.檢察權質疑〔J〕.中國人民大學學報，1999（03）：71-76.

〔4〕郝銀鐘.評檢察機關法律監督合理論〔J〕.環球法律評論，2004（04）：445-450.

〔5〕陳衛東.我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析〔J〕.法學研究，2002（02）：3-19.

〔6〕樊崇義.司法制度與司法改革〔M〕.北京：中國人民公安大學出版社，2020.

〔7〕韓大元，劉松山.論我國檢察機關的憲法地位〔J〕.中國人民大學學報，2002（05）：69-77.

〔8〕石少俠.論我國檢察權的性質——定位于法律監督權的檢察權〔J〕.法制與社會發展，2005（03）：83-93.

〔9〕韓大元.論檢察〔M〕.北京：中國檢察出版社，2014：82-83.

〔10〕徐霄飛.司法治理與社會管理創新〔J〕.前線，2012（01）：29-30.

責任編輯 梁華林